等級與網(wǎng)絡的融合：大部門三權結構執(zhí)行局模式的新形態(tài)

杜 倩 博

（1.復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200433；2.中共長沙市委黨校 政治學教研部，湖南 長沙 410004）

歐洲各國執(zhí)行局模式的三權結構及其相關理論，是我國按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約與協(xié)調的要求，推進大部門制改革這一政策的重要思想源泉。透析這一模式的最新進展，對我國改革具有重要意義。

一、大部門三權結構執(zhí)行局模式的基本形態(tài)與負作用

執(zhí)行局模式大部門組織結構的基本形態(tài)是由內閣大臣、國務大臣、議會次大臣、常任事務官、各政策組首席主管等高層管理人員組成部門管理委員會。部門管理委員會分設數(shù)量不等的政策組。一方面，各政策組按照官僚制的等級原則設立若干個普通部門。同時，各政策組在官僚制等級結構之外，按照市場化原則設立若干與政策組具有平等地位的、分散化的、專業(yè)化的執(zhí)行局。

以這樣的組織結構為基礎，執(zhí)行局模式的大部門決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權結構基本形態(tài)如下：大部門的核心層（部門管理委員會及其各支持部門）綜合行使大部門內各項事務的最后和宏觀決策權。分散化的執(zhí)行局承擔各自職能領域內的專業(yè)化執(zhí)行自主權。執(zhí)行局在執(zhí)行中具有作出操作性決策的決策自主權。核心層決策權、監(jiān)督權和執(zhí)行局執(zhí)行權大體分開。兩種類型的監(jiān)督權（對執(zhí)行局工作人員腐敗行為、執(zhí)行局績效實現(xiàn)情況的監(jiān)督與控制權①本文使用的“控制”概念屬于“監(jiān)督權”的范疇。“控制”是決策權對執(zhí)行權進行監(jiān)督的體現(xiàn)。第一，決策權對執(zhí)行權進行監(jiān)督，以確保實現(xiàn)政策目標，這本身包含了政策控制的概念。第二，決策權對執(zhí)行權行使過程中的腐敗行為進行監(jiān)督，同樣包含對違規(guī)行為進行控制的內涵。）與核心層決策權沒有明確的劃分。決策權與執(zhí)行權之間具有較強的平等性，是一種“委托—代理”的合同關系。

執(zhí)行局模式的大部門三權結構基本形態(tài)在獲得正面評價的同時，也表現(xiàn)出結構負作用。諸如：決策與執(zhí)行責任不清、執(zhí)行權之間目標沖突、合同成本高昂、機會主義和不信任感、決策權控制力薄弱、危害穩(wěn)定、政策難以有效執(zhí)行、增加腐敗風險等等。這必然推進它的進一步發(fā)展，使其呈現(xiàn)出新形態(tài)。

二、大部門三權結構執(zhí)行局模式新形態(tài)的兩個基本維度

為了克服上述三權結構的負作用，執(zhí)行局模式的大部門三權結構在橫向維度上構建了各執(zhí)行局自主權之間，核心層決策權、監(jiān)督權與執(zhí)行局自主權之間的網(wǎng)絡化聯(lián)系，縱向維度上加強了決策權對執(zhí)行權網(wǎng)絡的等級化監(jiān)督與控制。

1.分散自主權的網(wǎng)絡化：結構新形態(tài)的橫向維度

為了克服執(zhí)行權目標沖突與碎片化問題，通過在橫向上加強執(zhí)行局自主權之間的平等網(wǎng)絡化協(xié)調，大部門三權結構執(zhí)行局模式形成了不同的網(wǎng)絡化類型、結構與機制。

（1）橫向的分散自主權網(wǎng)絡：三個主要的類型

執(zhí)行局模式的大部門三權結構，逐漸完善出如下三個類型的權力網(wǎng)絡：第一，執(zhí)行自主權網(wǎng)絡。即執(zhí)行局之間“管制”和“服務提供”兩個執(zhí)行權層面上的網(wǎng)絡，它們能夠在執(zhí)行核心層決策的過程中進行相互之間的網(wǎng)絡化協(xié)調與整合。第二，執(zhí)行中的決策自主權網(wǎng)絡及其帶來的整個政策流中的網(wǎng)絡。由于執(zhí)行局在實踐中派生出了執(zhí)行過程中的決策權、監(jiān)督權，這就涉及整個政策流的網(wǎng)絡結構：問題界定網(wǎng)絡、政策設計與計劃網(wǎng)絡、政策協(xié)調網(wǎng)絡、政策評估與監(jiān)督網(wǎng)絡［1］。它可以使執(zhí)行局之間在操作性政策的各環(huán)節(jié)中加強平等的協(xié)調與整合。第三，核心層決策權與分散執(zhí)行權組成的網(wǎng)絡。核心層也常常以平等的身份加入到橫向網(wǎng)絡結構中，通過核心層決策權與執(zhí)行局執(zhí)行權之間的反饋機制、責任分擔機制、信息機制、資源共享機制進行橫向協(xié)調。

（2）橫向的分散自主權網(wǎng)絡：三種基本結構

橫向的分散自主權網(wǎng)絡造就了三種基本結構。第一，自管理網(wǎng)絡。它“以聯(lián)系和權威的平衡流動為特征”，“權力通過網(wǎng)絡進行分配”［2］。多個執(zhí)行局通過它們之間的聯(lián)系結合起來進行自我管理，無需其他組織或權力的介入。第二，網(wǎng)絡行政組織推進的自主權網(wǎng)絡。即在執(zhí)行局之間成立協(xié)調性機構，其中一種重要形式是英國各大部門在各執(zhí)行局之間設立“共同服務”機構，并成立理事會。第三，作為合并組織的自主權網(wǎng)絡。自主權網(wǎng)絡最有利的形式就是推進執(zhí)行局及其自主權橫向上的合并。2010年英國政府發(fā)布了“鄰近機構改革方案”，提出減少25%執(zhí)行機構的目標。

（3）橫向的分散自主權網(wǎng)絡：主要的運作機制

分散自主權網(wǎng)絡是一種以新公共管理相關機制為基礎的“網(wǎng)絡型協(xié)調機制”。它在市場機制、結果控制、績效合同、競爭機制等運行機制的基礎上，構建了新型的網(wǎng)絡化機制。主要有如下五個層次：①新型的組織協(xié)調機制，即主要通過執(zhí)行局及其執(zhí)行權之間共同的文化和價值觀、信息共享系統(tǒng)、共同的培訓機制、共同的領導與預算、整合的結構、臨時團隊進行協(xié)調；②新型責任與激勵機制，即通過執(zhí)行局及其執(zhí)行權之間共同分享的結果目標機制、績效評估機制進行協(xié)調；③新型服務提供機制，即通過執(zhí)行局及其執(zhí)行權之間的共同參與和協(xié)商、共同的顧客關注、共同的顧客電子計算機界面進行協(xié)調；④新型的組織學習機制，即“基于相互依賴與信任”，“通過組織間學習機制推動共同的知識與價值的形成”［3］；⑤新型的管理機制，即分散的權威機制，變化的問題和目標界定機制，調解、過程控制與網(wǎng)絡建構的管理員機制，指導互動與提供機會的管理任務機制，選擇行動者和資源、影響網(wǎng)絡條件和處理復雜性的管理行為機制［4］。

2.對自主權網(wǎng)絡的等級控制：結構新形態(tài)的縱向維度

為了克服決策與執(zhí)行責任不清、合同成本高昂、機會主義和不信任感、決策權控制力薄弱、危害穩(wěn)定、政策難以有效執(zhí)行、增加腐敗風險等負作用，在縱向維度上，執(zhí)行局模式的大部門三權結構新形態(tài)呈現(xiàn)出了等級制價值的回歸和運用，體現(xiàn)為核心層決策權、監(jiān)督權對執(zhí)行局自主權的等級式監(jiān)督與控制。這就構建了一種“等級型協(xié)調機制”，即基于權威的協(xié)調機制。具體的機制大致有：使執(zhí)行局的目標與工作流程依賴于決策控制、自上而下的單方戰(zhàn)略管理、傳統(tǒng)投入導向型的財務管理制度、重新調整競爭策略（組織合并與中心策略）、對控制等級的強調等［3］。

另外，等級制價值回歸還基于如下內在機理：

一是分散自主權網(wǎng)絡化能力與等級制的運用。網(wǎng)絡化治理模式需要網(wǎng)絡參與者具備相應的網(wǎng)絡化管理能力。一些情況下，分散執(zhí)行權網(wǎng)絡自身就具有這些管理能力，而在另一些情況下，單靠執(zhí)行局之間的自我協(xié)調無法實現(xiàn)網(wǎng)絡化所需能力。這就需要通過自上而下的監(jiān)督力量，推動、協(xié)調、命令網(wǎng)絡參與者的行為變化，形成“集中決策權和監(jiān)督權管制之下的執(zhí)行局自主權網(wǎng)絡”。

二是等級制自身價值與等級制回歸。等級結構具有自身的價值與優(yōu)勢，成為彌補網(wǎng)絡化結構弊端的重要資源。主要體現(xiàn)為：第一，等級結構能夠提供權威的來源。自主權網(wǎng)絡平等主體之間在無法取得共識的情況下，需要等級制提供一種協(xié)調組織內部不一致性的決策與監(jiān)督權威。第二，等級制原則可以為權力結構提供平衡性和穩(wěn)定性。等級和官僚制將人們置于一種特定的等級式相對固定的人際關系模式之中［5］，進而達成上下級之間穩(wěn)定的權力平衡、互惠關系、共同利益［6］，彌補自主權網(wǎng)絡不平衡、不穩(wěn)定的功能缺陷。第三，等級制效率原則的價值。自主權網(wǎng)絡中各執(zhí)行權之間的協(xié)調往往比較緩慢，需要等級制效率價值回歸。第四，等級制體現(xiàn)公民對機構的擁有權和控制權。等級制的權威鏈條可以從人民到政治家，經(jīng)高級官僚和中層官僚，最后到底層官僚，進而彌補決策權與執(zhí)行權分開對公民權威傳遞鏈條的阻斷。

三是等級模式優(yōu)于網(wǎng)絡模式的客觀情形。網(wǎng)絡模式也有其弱勢，在一些條件下傳統(tǒng)等級服務模式更具管理優(yōu)勢。這些條件主要有：“需要統(tǒng)一的、靠法規(guī)驅動的回應”“僅需單一的專業(yè)技能”“成果不明確”“政府擁有必要的經(jīng)驗”“服務相對獨立”“內部服務更加經(jīng)濟”“單級政府提供服務”等［7］。

三、等級與網(wǎng)絡相融合的四種結構：靜態(tài)的視角

從靜態(tài)的視角進行審視，縱向、橫向兩個維度的融合，使執(zhí)行局模式的三權結構呈現(xiàn)出等級與網(wǎng)絡相融合的四種新型結構，這就成為三權動態(tài)運作的基礎。

1.等級結構中的網(wǎng)絡：中心決策權控制之下的執(zhí)行局自主權網(wǎng)絡

原本與決策權具有平等關系的執(zhí)行局自主權網(wǎng)絡，被納入等級結構當中，形成了“等級結構中的網(wǎng)絡”“管制的網(wǎng)絡”［8］等新型結構形態(tài)。作為大部門核心層的決策權和監(jiān)督權，對原本橫向維度上的執(zhí)行局自主權網(wǎng)絡實施縱向管制。以英國交通運輸部的“法人組”及其執(zhí)行機構為例（見圖1）：從橫向維度來看，執(zhí)行局自主權之間的橫向聯(lián)系得以增強，設立“共同服務”機構來行使執(zhí)行權之間橫向協(xié)調的權力。從縱向維度上看，設立了“機動車服務機構首席管理員”職位，增強了核心層決策權和監(jiān)督權對五個執(zhí)行局自主權的縱向控制。五個涉及車輛管理的執(zhí)行局構成的網(wǎng)絡化結構，被置于交通運輸部等級結構的框架之中。

圖1 英國交通運輸部法人組的三權結構新形態(tài)

這種等級管制網(wǎng)絡新形態(tài)具有重要的組織學意義：第一，分散化執(zhí)行局作為等級型組織結構中的“次級團體”而存在，這符合結構穩(wěn)定性的組織特征。在執(zhí)行權分散化的結構中易產(chǎn)生不穩(wěn)定性，等級結構避免這種不穩(wěn)定性的方法就是，將權力分割為一定數(shù)量的次級團體，置于等級結構的控制之下［9］。第二，構建了“內部網(wǎng)絡”。即將市場交易的原則納入到了組織邊界內部，組織的內部按照外部市場的價格進行產(chǎn)品與服務的提供。它既能夠適應組織外部競爭的挑戰(zhàn)，又能夠按照組織內部原則進行有效控制。

2.等級與網(wǎng)絡的并存：核心層三權混合等級結構與執(zhí)行層網(wǎng)絡結構

等級與網(wǎng)絡相融合的第二種三權結構新形態(tài)，是核心層等級結構與執(zhí)行層網(wǎng)絡結構的并存。實踐中的執(zhí)行局模式并沒有完全否定官僚制的等級結構，政府部門的核心層仍然是一個規(guī)模相對龐大的、三權混合的機構。在核心層這個官僚制等級的三權混合結構之外，存在著大量的具有執(zhí)行權的機構，并組成了執(zhí)行權網(wǎng)絡。執(zhí)行權網(wǎng)絡與這個核心層的等級結構平行存在，但受核心層等級結構的監(jiān)督和控制。從英國交通運輸部來看，核心層共包括20多個普通內設部門，這些普通部門按照官僚制的原則進行組織，是三權混合的等級結構。在這個核心層之外，位于交通運輸部內部的7個執(zhí)行局構成的自主權網(wǎng)絡，被置于等級結構之中［10］，其他的非內閣部、非部門公共機構、公共企業(yè)等18個部門組成的自主權網(wǎng)絡位于大部門外部，與核心層的等級結構并存。

3.作為網(wǎng)絡節(jié)點的等級結構：自主權網(wǎng)絡中的三權混合等級結構

網(wǎng)絡由“節(jié)點”和節(jié)點之間的“聯(lián)結”組成。執(zhí)行局自主權網(wǎng)絡由行使執(zhí)行權的多個機構作為“節(jié)點”，通過節(jié)點之間的網(wǎng)絡化機制形成“聯(lián)結”。執(zhí)行局自主權網(wǎng)絡，是等級結構之間的網(wǎng)絡化。在這一新形態(tài)中，每一個節(jié)點都是一個官僚制等級結構，具有三權混合的結構特征。首先，許多國家的執(zhí)行機構在行使執(zhí)行權的同時，具有較大決策權。例如在瑞典，執(zhí)行局與內閣部在決策上均發(fā)揮了重要角色。第二，執(zhí)行局具有決策建議權。一些執(zhí)行局設有“部長咨詢委員會”，為部長提出有關執(zhí)行局戰(zhàn)略導向、業(yè)務計劃、目標設定、任命人員等方面的建議［11］。第三，執(zhí)行局內部也具有自我監(jiān)督權。不少執(zhí)行局內部設立了審計委員會，進行執(zhí)行局內部的審計監(jiān)督。

4.控制網(wǎng)絡的政治等級結構：對執(zhí)行局網(wǎng)絡的政治監(jiān)督

傳統(tǒng)行政部門之外的執(zhí)行機構及其自主權的“叢林”，勢必帶來更多對執(zhí)行局自主權的等級式監(jiān)督。這就逐漸塑造出了將傳統(tǒng)威斯敏斯特控制模式、新公共管理控制模式、網(wǎng)絡化控制模式相融合的控制方式，即新威斯敏斯特模式。這種新的控制模式“重申控制中心的四個中心維度：對中心機構的加強、整體政府途徑、對項目提供和專業(yè)化機構績效的中心監(jiān)管、對公共機構較強的部長控制”，以“逆自主權化”“重申中心化”“整體政府或協(xié)同政府項目”為主要特征［12］。

因此，多元主體對執(zhí)行權網(wǎng)絡的等級控制，構建了包括執(zhí)行局所在的大部門、政府其他機構、行政首長、立法與司法機構等各方面政治力量的多元監(jiān)控。財政部、內閣辦公室、文官專員等機構和人員加入到對執(zhí)行自主權網(wǎng)絡的監(jiān)督隊伍中來。還不斷發(fā)展出了其他政府機構：興起了旨在監(jiān)管執(zhí)行機構腐敗行為的廉政機構；重構了中央政府的審計機構，組建了國家審計辦公室；出現(xiàn)了諸多“橫跨中央政府多部門的新監(jiān)管者或擴權的監(jiān)管者”，如議院行政專員、公民憲章小組、改善監(jiān)管小組、公共服務辦公室等［13］89－97。另外，加強了立法方面的控制，執(zhí)行局向國會承擔執(zhí)行方面的責任。核心層與執(zhí)行局之間的訴訟行為不斷增多，司法成為對他們爭議進行有效解決的重要力量。

四、三權運作中的等級與網(wǎng)絡融合機制：動態(tài)的視角

等級與網(wǎng)絡相融合的三權結構新形態(tài)，不僅體現(xiàn)在靜態(tài)的三權配置與組合中，而且在決策權、執(zhí)行權（包括執(zhí)行中的決策權）、監(jiān)督權的行使和運作的動態(tài)過程當中，呈現(xiàn)出等級與網(wǎng)絡的融合機制。等級與網(wǎng)絡相融合的動態(tài)機制以四種靜態(tài)結構為基礎，同時又推動著靜態(tài)結構的有效運轉。

1.決策權行使中的等級與網(wǎng)絡融合機制

在決策權行使的過程中，具有宏觀決策權的大部門核心層，一方面與眾多的執(zhí)行局之間進行平等地、網(wǎng)絡化地協(xié)商；另一方面它自身又是一個等級結構，以等級方式作出權威指導與命令。這在“等級中的網(wǎng)絡”“等級與網(wǎng)絡并存”的結構中，存在較為廣泛。

在“等級中的網(wǎng)絡”結構中，決策權行使中的等級與網(wǎng)絡融合機制，體現(xiàn)為在自上而下的等級決策過程中，提供等級之間平等的、網(wǎng)絡化協(xié)商的空間。這種“協(xié)商空間”是一種“潤滑劑”，便于上級決策被下級所接受。主要體現(xiàn)為：第一，核心層與各執(zhí)行局的等級間協(xié)商同意機制。在執(zhí)行局績效框架的訂立與修改、財政撥款、財務管理與報告、風險管理、信息分享、內部審計、共同提供服務等方面，都建立并完善了等級中的網(wǎng)絡化協(xié)商機制。第二，部門倡議人。每個執(zhí)行局都具有一位“部門倡議人”，他們作為部長和執(zhí)行局等級結構之間的“潤滑”層級，能夠同時得到部長和執(zhí)行局首席主管的信任。一方面，他們站在整個政府部門的戰(zhàn)略高度，為部長提供有關執(zhí)行局戰(zhàn)略方向的建議；另一方面，他們?yōu)閳?zhí)行局首席主管提供建議，確保執(zhí)行局具有實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的權力［11］。

在“等級與網(wǎng)絡并存結構”中，大部門核心層的決策權行使是一種“內部等級”與“外部網(wǎng)絡”相融合的方式。一方面，大部門核心層內部要以等級運作的方式，為執(zhí)行局設定政策框架；另一方面，大部門核心層又時常以平等的身份，在核心層外部運用網(wǎng)絡化協(xié)商機制與執(zhí)行局就政策目標達成共識。

2.執(zhí)行權行使中的等級與網(wǎng)絡融合機制

各個執(zhí)行局在行使執(zhí)行權（包括執(zhí)行中的決策權）的過程中，一方面需要它們之間的平等的網(wǎng)絡化協(xié)調，另一方面受到來自大部門核心層、各種政治力量的等級式干涉。這種等級與網(wǎng)絡的融合機制，主要存在于“等級中的網(wǎng)絡結構”和“控制網(wǎng)絡的政治等級結構”當中。其具體運作方式是，首先進行執(zhí)行權之間網(wǎng)絡化協(xié)調（成功、失敗抑或有著成功的可能），然后大部門核心層、各種政治力量采取自上而下的等級式干涉。第一，如果執(zhí)行權之間的網(wǎng)絡化協(xié)調能夠成功，大部門核心層、各種政治力量則采取自上而下的等級式確認。第二，如果執(zhí)行權之間的網(wǎng)絡化協(xié)調難以實現(xiàn)但有著成功的可能，大部門核心層、各種政治力量可能會以威脅、命令、勸說等各種等級化的方式進行介入，為網(wǎng)絡化協(xié)商的成功提供動力［14］。第三，如果執(zhí)行權之間的網(wǎng)絡化協(xié)調歸于失敗，此時等級制的關鍵性貢獻在于提供一種“第三方的能力”，在眾多的組織之間依據(jù)法律對特定的行為提出命令，形成“基于等級秩序一致性的協(xié)調”［15］。

在“作為網(wǎng)絡節(jié)點的等級結構”中，各執(zhí)行局在“內部等級”與“外部網(wǎng)絡”的交叉點上行使執(zhí)行權和執(zhí)行中的決策權。在內部，各執(zhí)行局就執(zhí)行事務、執(zhí)行中的決策事務進行著等級式的運作。而在外部，各執(zhí)行局又需要加入到執(zhí)行局的網(wǎng)絡結構中，運用網(wǎng)絡化的協(xié)調機制與其他執(zhí)行局進行溝通。

3.監(jiān)督權行使中的等級與網(wǎng)絡融合機制

大部門核心層、各種政治力量對執(zhí)行局的執(zhí)行權進行監(jiān)督和控制。在“等級中的網(wǎng)絡結構”“等級與網(wǎng)絡并存結構”和“控制網(wǎng)絡的政治等級結構”中，既存在著來自等級結構自上而下的監(jiān)控，同時也存在著網(wǎng)絡結構中橫向的權力監(jiān)控線。

第一，網(wǎng)絡化的績效監(jiān)控模式與等級制的合規(guī)監(jiān)控模式相融合。網(wǎng)絡化的監(jiān)控模式，主張大部門核心層、各種政治力量與執(zhí)行局之間平等的、橫向的監(jiān)控模式，采取以合同關系為基礎的結果控制、績效目標控制等形式。另一方面，等級制所倡導的合規(guī)監(jiān)控模式也得到加強。例如：國家審計辦公室不僅進行績效結果的審計，同時進行“翻賬本”式的是否符合規(guī)定的審計。

第二，等級式的直接監(jiān)控與網(wǎng)絡化的非直接監(jiān)控相融合。執(zhí)行局之間橫向網(wǎng)絡化非直接監(jiān)控的新形式主要有：通過執(zhí)行局之間的競賽和選擇進行監(jiān)控的“公開競爭”、通過群體影響來監(jiān)控個體行為的“相互牽制”、通過不可預期的過程或結果進行監(jiān)控的“人為的隨機性”。這種橫向的、網(wǎng)絡化的非直接監(jiān)控往往與等級制直接監(jiān)控緊密融合在一起。等級化的直接監(jiān)控與公開競爭的融合，體現(xiàn)為“正式的監(jiān)督者往往意在促進官僚機構內部競爭以及政府機構之間的競爭”；等級化的直接監(jiān)控與相互牽制的融合，體現(xiàn)為“相互牽制這一做法會通過委員會或合議制納入正式的協(xié)商或群體決策體系”；等級化的直接監(jiān)控與人為隨機性的融合，重要例證就是將提前安排與臨時突擊檢查相融合的監(jiān)控方式［13］13－18。

4.三種權力行使中均有體現(xiàn)的等級與網(wǎng)絡融合機制

在“等級中的網(wǎng)絡結構”與“等級與網(wǎng)絡并存結構”這兩個需要大部門核心層與執(zhí)行權網(wǎng)絡互動的結構中，有些等級與網(wǎng)絡相融合的機制往往廣泛應用于三種權力行使的過程中。第一，將等級與網(wǎng)絡的不同策略，作為前后臺不同方式進行使用。在前臺采取網(wǎng)絡方式，而在后臺使用等級化策略，反之亦然［14］。核心層采用明與暗、軟與硬兩種不同的手段，使自主權網(wǎng)絡始終處于等級制的陰影之下。第二，資源在等級與網(wǎng)絡之間的轉換與流動機制。例如：“網(wǎng)絡必須將他們的發(fā)現(xiàn)、目標共識和志向回饋給等級，并且產(chǎn)生必要的改變，以使改變成為不斷更新的等級的常態(tài)”［16］。第三，核心層對執(zhí)行局自主權網(wǎng)絡進行干涉的其他機制。有幾種比較特殊情況應當注意：在執(zhí)行局自主權網(wǎng)絡中的某個執(zhí)行局試點成功以后，將政策或執(zhí)行要求為其他執(zhí)行局進行設定；核心層用等級介入的方式，為執(zhí)行局自主權網(wǎng)絡設定將來的政策議程，待時機成熟之時由自主權網(wǎng)絡達成共識；核心層為執(zhí)行局設定政策或執(zhí)行要求之后，在一段時間內執(zhí)行權網(wǎng)絡無法執(zhí)行，但在一段時間以后可能采取支持態(tài)度［14］。

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