以制度體系創(chuàng)新推動中國生態(tài)文明建設(shè)

劉登+娟鄧+玲黃勤

摘要：中國已經(jīng)進入以制度創(chuàng)新為推動力促進生態(tài)文明建設(shè)的新時代。生態(tài)文明制度對生態(tài)文明建設(shè)具有根本性、全局性和持續(xù)性的激勵與約束作用，能夠為生態(tài)文明建設(shè)提供穩(wěn)定制度保障和持久推動力，對生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生巨大的本源性影響力。當(dāng)前中國生態(tài)文明制度遭遇重重陷阱，尚沒有達到優(yōu)化和促進生態(tài)文明建設(shè)的作用。應(yīng)大力創(chuàng)新生態(tài)文明制度，從政府、市場、公眾三方面創(chuàng)造和激發(fā)生態(tài)文明“制度紅利”，促進生態(tài)文明建設(shè)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；制度體系；創(chuàng)新；制度陷阱；制度紅利

中圖分類號：F205文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）01-0087-04

中國是世界上最早接受可持續(xù)發(fā)展理念并積極實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的國家之一，也是全世界第一個正式提出建設(shè)生態(tài)文明的國家。自黨的“十七大”正式提出建設(shè)生態(tài)文明以來，中國在促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、發(fā)展綠色消費模式、大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、加大可再生能源使用、控制主要污染物排放、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、樹立生態(tài)文明觀念等7個方面作出了不懈努力并取得了積極進展。但是，當(dāng)前中國依然面臨環(huán)境質(zhì)量總體惡化、資源約束日益趨緊、生態(tài)安全受到威脅的嚴峻形勢，生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)極其艱巨。黨的“十八大”從事關(guān)中華民族福祉和長遠發(fā)展的高度，將生態(tài)文明建設(shè)提升到中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”戰(zhàn)略布局的高度，并首次提出“加快建立生態(tài)文明制度”。生態(tài)文明制度體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)軟實力，彰顯生態(tài)文明建設(shè)水平，代表人類文明進步程度。生態(tài)文明建設(shè)如果不突破“制度陷阱”這一最根本束縛和最大障礙，即使投入大量人力物力推進生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)文明建設(shè)成效也是局部的、暫時的、外化的，生態(tài)文明建設(shè)成效難以常態(tài)化和內(nèi)生化；同時，生態(tài)文明建設(shè)缺乏長效推進機制，其內(nèi)生動力不足，生態(tài)文明建設(shè)水平滯后；更為關(guān)鍵的是，生態(tài)文明如果沒有完善的制度支撐，生態(tài)文明無法稱之為生態(tài)文明，生態(tài)文明更是無法超越工業(yè)文明而成為人類社會更高級的文明形態(tài)，中國難以實現(xiàn)人與自然和諧相處并真正走向社會主義生態(tài)文明新時代。

一、對生態(tài)文明制度內(nèi)涵的新解讀

生態(tài)文明制度是指在全社會制定或形成的一切有利于支持、推動和保障生態(tài)文明建設(shè)的各種引導(dǎo)性、規(guī)范性和約束性規(guī)定和準則的總和，其表現(xiàn)形式有正式制度（原則、法律、規(guī)章、條例等）和非正式制度（倫理、道德、習(xí)俗、慣例等）。關(guān)于生態(tài)文明制度的內(nèi)涵，本文試圖從生態(tài)文明建設(shè)歷史維度和生態(tài)文明建設(shè)主體維度對生態(tài)文明制度進行層層剖析和全新解讀。

1.生態(tài)文明制度是對工業(yè)文明制度的深刻反思和批判

從生態(tài)文明建設(shè)的歷史維度來講，生態(tài)文明是在深刻反思工業(yè)文明種種弊端基礎(chǔ)上提出來的，生態(tài)文明制度更是對工業(yè)文明體制機制下“人類中心主義”價值觀和“理性經(jīng)濟人”假設(shè)的批判。在工業(yè)文明體制機制下，“人類中心主義”占據(jù)主流思想，人類變成了自然的主宰者和征服者，為滿足日益增長的物質(zhì)需要，大肆開發(fā)和利掠奪自然資源，人的價值觀與行為方式嚴重扭曲。同時，在學(xué)術(shù)界和理論界，西方經(jīng)濟學(xué)范式下的“理性經(jīng)濟人”假設(shè)根深蒂固，人所具備的“和諧社會人”“理性經(jīng)濟人”“綠色自然人”的多元化屬性已經(jīng)被單一化為“理性經(jīng)濟人”，人類普遍接受這一假設(shè)并深受其影響，片面追求經(jīng)濟效益最大化而忽視社會效益和生態(tài)效益。再者，各國各級政府制定一系列法律、法規(guī)、政策將“人類中心主義”思想和“理性經(jīng)濟人”假設(shè)制度化、合法化，進而奠定了工業(yè)文明制度的基礎(chǔ)。

2.生態(tài)文明制度是環(huán)境保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的制度體系

在反思工業(yè)文明制度弊端基礎(chǔ)上，生態(tài)文明制度建立的價值基礎(chǔ)是尊重自然、順應(yīng)自然和保護自然，將自然提升到與人平等的主體地位，人與自然和諧相處；其建立的理論基礎(chǔ)是將人回歸到由“和諧社會人”“理性經(jīng)濟人”“綠色自然人”的多元屬性構(gòu)成的復(fù)合體，人類生存和發(fā)展不僅追求經(jīng)濟利益，還謀求經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益構(gòu)成的綜合效益的最大化。生態(tài)文明制度不僅包括生態(tài)效益最大化的生態(tài)環(huán)境保護制度，還包括環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展優(yōu)化環(huán)境保護、環(huán)境保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟制度和生態(tài)社會制度。生態(tài)文明制度要深入到體制、機制、政策、法規(guī)層面，變革工業(yè)文明制度中的“人類中心主義”的核心價值取向，扭轉(zhuǎn)人類經(jīng)濟利益最大化的行為，以約束和激勵并舉的制度作用力促進資源節(jié)約和環(huán)境友好的生產(chǎn)生活方式在全社會的大力推廣。

3.生態(tài)文明制度是從政府、市場、公眾三個層面構(gòu)建的制度體系

生態(tài)文明建設(shè)的參與主體包括政府、市場和公眾，三者在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著互為補充、互相促進、不可替代的重要作用。生態(tài)文明制度以政府、市場、公眾三個層面為突破口，形成以“政府”為主體的生態(tài)文明行政管理制度、以“市場”為主體的生態(tài)文明市場制度、以“公眾”為主體的生態(tài)文明公眾參與制度建設(shè)，發(fā)揮政府、市場、公眾共同推動生態(tài)文明建設(shè)的強大合力與持久推動力。

政府是生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)軍人和推動者，承擔(dān)著作出生態(tài)文明建設(shè)決策、推動生態(tài)文明建設(shè)實施、保障生態(tài)文明建設(shè)成效、提高生態(tài)文明建設(shè)水平等重要職能。生態(tài)文明制度體系建設(shè)應(yīng)首先從創(chuàng)新政府生態(tài)文明管理體制機制出發(fā)，加強頂層設(shè)計，充分發(fā)揮政府在生態(tài)文明建設(shè)中作為宏觀決策者、具體推進者、全程監(jiān)管者的作用，增強其生態(tài)文明建設(shè)決策力與執(zhí)行力。政府在生態(tài)文明制度體系構(gòu)建中發(fā)揮的作用包括健全生態(tài)文明建設(shè)傳導(dǎo)制度、完善生態(tài)文明建設(shè)實施制度、健全生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)制度和完善生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)管制度；市場作為“看不見的手”，對生態(tài)文明建設(shè)具有優(yōu)化配置資源環(huán)境作用；公眾則是生態(tài)文明建設(shè)的踐行者、中流砥柱和力量源泉。

二、生態(tài)文明制度體系面臨重重“制度陷阱”

當(dāng)前中國生態(tài)文明制度遭遇重重陷阱，尚沒有達到優(yōu)化和促進生態(tài)文明建設(shè)的作用。

1.生態(tài)文明建設(shè)政府管治遭遇“制度陷阱”

宏觀層面，政府頂層設(shè)計使“理性經(jīng)濟人”假設(shè)和“人類中心主義”意識形態(tài)顯現(xiàn)化、制度化、合法化，地方政府生態(tài)責(zé)任缺失，生態(tài)文明建設(shè)缺乏領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力。具體表現(xiàn)在生態(tài)文明建設(shè)綜合決策機制缺失、環(huán)保部門職能尚未跟進以及地方政府缺乏生態(tài)文明執(zhí)政觀。

第一，生態(tài)文明建設(shè)綜合決策機制尚未建立，推進生態(tài)文明建設(shè)配套的科學(xué)評價體系、目標體系、推進機制與考核辦法仍是迫切需要解決的現(xiàn)實問題。首先，中國至今還未在全社會實施綠色GDP核算，生態(tài)環(huán)境價值尚未納入國民經(jīng)濟核算體系中。綠色GDP核算面臨核算方法難統(tǒng)一、統(tǒng)計數(shù)據(jù)難收集、國家相關(guān)部門和地方政府阻力大、資金缺乏等困難。其次，尚未形成一套能在全國范圍內(nèi)推廣的生態(tài)文明評價指標體系。由于生態(tài)文明建設(shè)評價指標選擇上的缺陷，當(dāng)前已建成的各種生態(tài)文明建設(shè)評價指標體系不能同時滿足既對生態(tài)文明建設(shè)全局性問題的評價，又對區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)特殊性的評價，既對生態(tài)文明建設(shè)成果的評價又對生態(tài)文明建設(shè)努力程度和進步過程的評價。再者，生態(tài)文明建設(shè)的目標體系和推進機制還沒有具體細化。雖然環(huán)保部門從生態(tài)環(huán)境保護的角度已制定出生態(tài)文明建設(shè)目標體系（征求意見稿），但還在征求中央、國務(wù)院有關(guān)部門和省級地方政府意見，何時出臺還未知。最后，中國沒有發(fā)揮考核指揮棒對生態(tài)文明建設(shè)的促進作用，沒有對生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)干部實施生態(tài)文明建設(shè)績效考核，更沒有落實生態(tài)文明建設(shè)問責(zé)制度。

第二，環(huán)保部門難以承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)綜合職能。生態(tài)文明建設(shè)不僅需要環(huán)保部門的大力推進，還涉及到發(fā)改委、經(jīng)信委等綜合經(jīng)濟管理部門，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等行業(yè)主管部門的通力協(xié)作與配合。但中國現(xiàn)行國家機構(gòu)設(shè)置中部門間彼此獨立，對相同環(huán)境問題分別設(shè)置類似環(huán)境管理機構(gòu)并重復(fù)行使環(huán)境管理職責(zé)，部門間缺乏協(xié)調(diào)與溝通，導(dǎo)致政出多門、各自為政、管理混亂等時有發(fā)生。同時，環(huán)保部門在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部采用自上而下垂直式方式將生態(tài)環(huán)境建設(shè)任務(wù)層層分解到地方各級環(huán)保機構(gòu)，而地方環(huán)保機構(gòu)在執(zhí)行上級環(huán)保部門安排的任務(wù)時，往往受制于地方政府片面追求GDP增長的經(jīng)濟社會發(fā)展安排，導(dǎo)致相關(guān)環(huán)保規(guī)定和政策執(zhí)行不力。

第三，地方政府缺乏生態(tài)文明建設(shè)執(zhí)政觀。地方政府不僅是地方經(jīng)濟社會發(fā)展的主要管理者，還是地方環(huán)境質(zhì)量的主要責(zé)任人。然而，當(dāng)前地方政府還沒有形成以生態(tài)文明建設(shè)進步過程和積極成果為評判標準的績效考核，在經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的博弈中，地方政府往往會從經(jīng)濟效益最大化的角度作出經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策。這些決策沒有經(jīng)過環(huán)境影響評價就得以執(zhí)行，必然會對環(huán)境產(chǎn)生外部不經(jīng)濟影響，帶來極大的環(huán)境風(fēng)險甚至危害到人民群眾的生命安全。

2.生態(tài)文明建設(shè)市場化運作遭遇“制度陷阱”

中國環(huán)境治理仍然是以政府管制為主要手段，以市場調(diào)控為基礎(chǔ)的環(huán)境經(jīng)濟政策仍處于薄弱地位，僅僅是對政府宏觀調(diào)控的補充與輔助。這與西方國家環(huán)境治理主要依賴于市場機制的治理模式存在較大差距。一是環(huán)境經(jīng)濟政策仍主要處于試點和探索階段，其研究、制定和推廣還不成熟，環(huán)境經(jīng)濟政策所起的作用仍較有限。尚沒有針對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的獨立的環(huán)境稅，排污權(quán)交易缺乏完善的市場機制，綠色金融、綠色貿(mào)易、綠色保險等環(huán)境經(jīng)濟政策難以落實。二是環(huán)境經(jīng)濟政策執(zhí)行的配套措施不完善。主要表現(xiàn)在環(huán)境經(jīng)濟政策配套法律法規(guī)不健全、技術(shù)與設(shè)施支撐不充分、執(zhí)法監(jiān)管體系不完善等。比如，生態(tài)補償機制由于缺乏具體的法律法規(guī)依據(jù)，生態(tài)補償機制在落實到地方時尚未得到實質(zhì)性進展；環(huán)境收費需要對污染排放進行嚴密的實時的監(jiān)控與監(jiān)測，但中國環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)督體系還達不到要求。

3.生態(tài)文明建設(shè)公眾參與遭遇“制度陷阱”

縱觀國外生態(tài)環(huán)境建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展實踐，公眾作為“第三方力量”發(fā)揮著極其重要且無法替代的作用。然而，在我國，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的體制機制尚未受到應(yīng)有的重視。一方面，公眾對環(huán)境信息知情權(quán)尚未得到充分保障。政府通常以“通告”“告知”等“單向度傳輸”形式向公眾披露環(huán)境信息，絕大多數(shù)企業(yè)沒有建立環(huán)境信息披露制度，我國環(huán)境信息公開不及時、環(huán)境信息量不全面、環(huán)境影響評價避重就輕，當(dāng)前的環(huán)境信息公開制度難以滿足公眾環(huán)境信息需求。另一方面，公眾對涉及環(huán)境問題的重大決策事件參與度不高。政府關(guān)于重大經(jīng)濟社會發(fā)展問題的決策往往沒有經(jīng)過嚴格的環(huán)境影響評價，環(huán)境問題的知曉、溝通、參與、監(jiān)督、反饋機制不順暢，公眾只能被動接受而無法參與到環(huán)境經(jīng)濟決策中，公眾環(huán)境安全訴求無法得到滿足，環(huán)境群體性事件頻發(fā)。再者，環(huán)境公益訴訟在中國才剛剛興起，環(huán)境保護納入法制化軌道的道路還需要不斷完善。最后，我國環(huán)保NGO組織在生態(tài)文明建設(shè)中的作用有限，我國環(huán)保NGO組織數(shù)量不多、規(guī)模小、影響力不大，沒有發(fā)揮起政府與民眾間生態(tài)文明建設(shè)的溝通橋梁作用。

三、創(chuàng)新生態(tài)文明制度體系

生態(tài)文明制度對生態(tài)文明建設(shè)具有根本性、全局性和持續(xù)性的激勵與約束作用。生態(tài)文明制度能夠為生態(tài)文明建設(shè)提供穩(wěn)定制度保障和持久推動力，對生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生巨大的本源性影響力。要大力創(chuàng)新生態(tài)文明制度，從政府、市場、公眾三方面創(chuàng)造和激發(fā)生態(tài)文明“制度紅利”，促進生態(tài)文明建設(shè)。

1.創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)管理體制，保障生態(tài)文明建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)

構(gòu)建機構(gòu)健全、運作高效的生態(tài)文明建設(shè)體制是保障生態(tài)文明建設(shè)順利進行的第一步。第一，應(yīng)不斷提升環(huán)保部門的管理權(quán)限，賦予環(huán)保部門更多環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境管理的權(quán)力，并從完善編制、加強隊伍建設(shè)、強化職能等多方面加強環(huán)保機構(gòu)能力建設(shè)。第二，適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)涉及多領(lǐng)域、多部門協(xié)同推進的需要，推進“大部門制改革”，在中央設(shè)立生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部委生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)工作，各級政府整合生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)職能部門的工作，建立“生態(tài)文明建設(shè)委員會”，負責(zé)全面統(tǒng)籌部署生態(tài)文明建設(shè)。第三，建立保障生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)司法機構(gòu)，如生態(tài)法庭、生態(tài)公安局、生態(tài)檢察局，加強對生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督與執(zhí)法，以健全的司法體系保障生態(tài)文明建設(shè)。

2.制定有利于生態(tài)文明建設(shè)的推進機制與考評辦法

大力推進生態(tài)文明建設(shè)，必須立足于國家和區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)實基礎(chǔ)，科學(xué)制定生態(tài)文明建設(shè)目標體系和實施路線圖，并以此引領(lǐng)各部委和各級政府生態(tài)文明建設(shè)實踐。要制定層層分解和落實的生態(tài)文明建設(shè)推進辦法。將生態(tài)文明建設(shè)目標和任務(wù)層層分解到各級政府和部門，實行各級政府和部門黨政一把手負責(zé)制，保障生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)的具體落實。構(gòu)建環(huán)境與經(jīng)濟綜合決策機制，從源頭上約束主要決策層的政治決定和主要政策執(zhí)行者的執(zhí)行行為。一方面，各部委和各級政府任何重大經(jīng)濟社會決策必須經(jīng)過環(huán)境影響評價并符合生態(tài)文明建設(shè)標準和要求，否則一律不得實施和生效。另一方面，充分發(fā)揮考核指揮棒對生態(tài)文明建設(shè)的倒逼作用，對主要領(lǐng)導(dǎo)干部實行生態(tài)文明建設(shè)績效考核，并將生態(tài)文明建設(shè)績效考核結(jié)果作為干部任免、提升的重要依據(jù)。建立并落實生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任追究制。對生態(tài)環(huán)境和人民健康產(chǎn)生不利影響的決策失誤者進行嚴格問責(zé)，即使離任或者退休，其決策行為也將接受終身問責(zé)；對達不到生態(tài)文明建設(shè)績效考核標準的領(lǐng)導(dǎo)干部實行一票否決制，從嚴、從重約束地方政府官員的決策與行為。

3.完善環(huán)境經(jīng)濟政策體系，推動生態(tài)文明建設(shè)市場化運作

生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)充分利用價格杠桿，優(yōu)化配置資源環(huán)境，實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境友好。要完善環(huán)境經(jīng)濟政策體系，建立合理反映資源稀缺程度、環(huán)境污染、生態(tài)破壞價值的商品定價制度、環(huán)境污染收費制度、環(huán)境稅收制度；完善排污權(quán)交易市場機制，保障排污權(quán)交易的試點與推廣；加快制定生態(tài)補償條例，促進生態(tài)補償機制的實質(zhì)性推進；研究制定綠色金融的實施細則。要擴大環(huán)境經(jīng)濟政策作用空間，環(huán)境經(jīng)濟政策不僅作用于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，還應(yīng)作用于流通、交換、消費環(huán)節(jié)的各個方面。環(huán)境經(jīng)濟政策應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，其環(huán)境經(jīng)濟政策分解成跨行業(yè)經(jīng)濟政策、制造業(yè)與能源生產(chǎn)業(yè)環(huán)境經(jīng)濟政策、住房與服務(wù)業(yè)環(huán)境經(jīng)濟政策、交通運輸業(yè)環(huán)境經(jīng)濟政策、農(nóng)林漁業(yè)環(huán)境經(jīng)濟政策和其他環(huán)境經(jīng)濟政策，全面貫穿并深刻融入到各個行業(yè)和部門。要完善環(huán)境經(jīng)濟政策實施配套措施。一方面，完善環(huán)境立法，嚴格環(huán)境執(zhí)法，形成環(huán)境經(jīng)濟政策實施的法制化保障；另一方面，加強環(huán)保能力建設(shè)，完善環(huán)境監(jiān)測設(shè)備的購置與更新，保證環(huán)境實時監(jiān)測的順利實施。

4.建立健全公眾參與機制

公眾是生態(tài)文明建設(shè)的最廣泛參與者。一方面，通過完善立法，規(guī)定全民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、救濟權(quán)等。完善環(huán)境信息公開制度，保證全民能及時、詳盡、全面獲得環(huán)境信息；完善公眾參與制度，公眾以聽證會、民主監(jiān)督等恰當(dāng)渠道參與到環(huán)境決策中；開設(shè)環(huán)境公益訴訟機構(gòu)，保障公民的環(huán)境權(quán)益得到法律保護。另一方面，在全社會開展道德教化和引導(dǎo)、綠色生態(tài)教育與綠色人生規(guī)劃，形成綠色人生發(fā)展長效機制，通過全面挖掘并開發(fā)人性的“綠色、和諧”需求，將生態(tài)文明價值理念“內(nèi)化”為廣大公民的自覺行動，形成推進我國生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)生動力。同時，環(huán)保非政府組織是生態(tài)文明建設(shè)的重要力量。各級政府積極支持環(huán)保非政府組織的發(fā)展與壯大，多渠道解決其發(fā)展過程中遇到的資金、政策、組織建設(shè)等困難，促進其發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)的積極作用。

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責(zé)任編輯：曉立