存量土地整理再開發(fā)的調(diào)控與規(guī)制

王權(quán)+典陳+利根

摘要：人地矛盾突出的基本國(guó)情決定了我國(guó)必須走節(jié)約集約用地的新型城鎮(zhèn)化道路，盤活存量建設(shè)用地將成為新型城鎮(zhèn)化背景下土地制度改革的重要內(nèi)容。我國(guó)存量土地整理再開發(fā)試點(diǎn)已有很多，但因缺乏專門的制度規(guī)范，相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)又過于寬泛，導(dǎo)致實(shí)踐中亂占濫用土地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為了促進(jìn)節(jié)約集約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我國(guó)應(yīng)轉(zhuǎn)變土地利用管理觀念，完善存量建設(shè)用地整理再開發(fā)的調(diào)控機(jī)制，創(chuàng)造集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的良好制度環(huán)境。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；存量建設(shè)用地；制度完善

中圖分類號(hào)：D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）01-0011-04

一、引言

2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出：新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是提升質(zhì)量，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率；要嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。據(jù)此，盤活存量建設(shè)用地將成為新型城鎮(zhèn)化背景下土地制度改革的首要選擇，其次才是通過擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市途徑等措施來合理、有序地引導(dǎo)建設(shè)用地增量增長(zhǎng)。所謂存量土地，廣義上是指城鄉(xiāng)建設(shè)中已經(jīng)被占用或使用的土地；狹義上是指城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)已取得土地使用權(quán)但閑置、未利用的土地或利用得不充分、不合理、產(chǎn)出低的土地，大體包括：一是以劃撥或招標(biāo)、拍賣方式取得土地使用權(quán)后未利用的閑置土地和臨時(shí)用地（如倒閉的工礦企業(yè)、路場(chǎng)用地以及部分軍事、黨政機(jī)關(guān)用地等）；二是由于歷史原因，土地產(chǎn)權(quán)不明晰的建設(shè)用地；三是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；四是城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)未改造的“城中村”或棚戶區(qū)土地。這些存量土地若從用地性質(zhì)上看，可以分為國(guó)有存量土地和集體存量土地兩大類。盤活存量土地是指政府將各類存量建設(shè)用地采取經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)其進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等有償使用，實(shí)施優(yōu)化配置，顯化其資產(chǎn)價(jià)值和產(chǎn)出能量，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的綜合效益。

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”雖然調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模是現(xiàn)階段的重大議題，但調(diào)控建設(shè)用地規(guī)模并非抽象目標(biāo)，而是需要因地制宜，結(jié)合實(shí)踐探索，考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、體制變革等因素，統(tǒng)籌安排調(diào)適性的政策和制度，配置跟進(jìn)并落實(shí)明確的調(diào)控機(jī)制和措施。本文分析以存量建設(shè)用地整理再開發(fā)為核心的土地節(jié)約集約利用實(shí)踐創(chuàng)新，進(jìn)而探討土地整理再開發(fā)的調(diào)控原則、制度框架等。

二、存量土地整理再開發(fā)實(shí)踐中存在的問題

存量土地再開發(fā)是基于城市更新與可持續(xù)發(fā)展

理論，通過土地整理、置換、循環(huán)利用等途徑來實(shí)現(xiàn)的。土地整理是實(shí)現(xiàn)存量土地再開發(fā)的基本途徑?，F(xiàn)代意義上的土地整理源于德、法等歐洲國(guó)家，最早出現(xiàn)于19世紀(jì)德國(guó)法蘭克福市。1953年德國(guó)出臺(tái)了世界上第一部土地整理法，據(jù)此建立了比較完備的土地整理制度，該制度為許多國(guó)家所效仿，用于調(diào)控城市重建（更新）中的土地整理再開發(fā)。在西方國(guó)家，一般而言，城市土地再開發(fā)（Urban Land Redevelopment）是指在城市發(fā)展的特定階段，城市土地被進(jìn)行重新開發(fā)利用的過程。在我國(guó)，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地增量供應(yīng)日趨緊張，所以存量土地再開發(fā)成為多數(shù)城市解決空間發(fā)展瓶頸問題的必然選擇。我國(guó)存量土地再開發(fā)的實(shí)踐探索，涉及城鄉(xiāng)多種類型的區(qū)域或空間拓展，如城市更新、二次開發(fā)、舊城改造、“城中村”改造等，期間既積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，也存在種種不可忽視的問題。

（一）廣東“三舊”改造中的問題

為緩解珠三角區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)用地供需矛盾，實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和空間重構(gòu)的雙重目標(biāo)，廣東省2009年開始實(shí)行以“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”用地整治為主要內(nèi)容的“三舊”改造。“三舊”改造不僅解決歷史遺留問題，而且進(jìn)行全面的城市更新升級(jí)轉(zhuǎn)型——主要針對(duì)未經(jīng)規(guī)劃或規(guī)劃滯后的舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的建筑物及其用地，實(shí)施整體拆遷改造和盤活、再開發(fā)，按照城市規(guī)劃要求和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將其重新調(diào)整建設(shè)為配套設(shè)施完備、環(huán)境優(yōu)美的城市商業(yè)或住宅區(qū)。這無(wú)疑決定了“三舊”改造是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及土地開發(fā)權(quán)屬等重大利益關(guān)系調(diào)整，相關(guān)政策的持續(xù)性及調(diào)整機(jī)制、手段的合法、合理性是改造能否順利實(shí)施的保證。從政策的長(zhǎng)效性及規(guī)制的普適性的角度考量，廣東“三舊”改造中有下列問題值得特別關(guān)注：

1.違章建筑物產(chǎn)權(quán)的合理處置問題

歷史上遺留下來的違章用地問題嚴(yán)重制約舊城舊村改造，加大了城市改造升級(jí)的難度。若一律承認(rèn)違章建筑物的產(chǎn)權(quán)并予以拆遷補(bǔ)償，就有鼓勵(lì)違法之嫌，既會(huì)助長(zhǎng)新的“搶建風(fēng)”，誤導(dǎo)人們先違法、后改造，又會(huì)導(dǎo)致改造成本不斷攀升。若完全不承認(rèn)違章建筑物的產(chǎn)權(quán)，不給予任何拆遷補(bǔ)償而直接強(qiáng)行拆除，就將埋下影響社會(huì)穩(wěn)定的因素，導(dǎo)致“三舊”改造無(wú)法順利實(shí)施。并且，有些建筑物及其用地存在混合產(chǎn)權(quán)問題，現(xiàn)行法律對(duì)其是否違法并無(wú)嚴(yán)格界定。因此，對(duì)于集體土地上已經(jīng)建成的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用房等違章建筑物，要分析其歷史背景，尊重當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，甄別不同情形，妥善處理。

2.集體土地物業(yè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題

廣東“三舊”改造試點(diǎn)涉及舊村莊改造達(dá)60萬(wàn)畝，占“三舊”改造總面積的1/3，因此，如何解決好集體土地征收補(bǔ)償問題，關(guān)乎“三舊”改造的成敗。舊城舊村改造涉及集體土地上的房屋拆遷，其情況十分復(fù)雜，目前缺乏明確的法律規(guī)制。我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》僅適用于國(guó)有土地上的房屋拆遷，其規(guī)定的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民宅基地房屋及集體土地物業(yè)不適用。我國(guó)《土地管理法》及其實(shí)施條例對(duì)被征地農(nóng)民宅基地房屋及集體土地物業(yè)拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定幾乎空白。實(shí)踐中，一般是將集體土地上的房屋歸為“地上附著物”予以拆遷補(bǔ)償，但“地上附著物”與房屋并非同一概念，集體建設(shè)用地上的其他物業(yè)設(shè)施也不能以籠統(tǒng)的“附著物”來概括。一些地方參照商品房交易實(shí)踐，對(duì)集體土地上的房屋采取將購(gòu)置金額扣除土地出讓金后予以補(bǔ)償?shù)淖龇?，但?duì)“一戶一宅”的村民來說，其所得補(bǔ)償未必能買到商品房或合適的宅基地房。一些地方對(duì)具體項(xiàng)目設(shè)定了不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，誘發(fā)被拆遷人的攀比心理。以上問題的根源在于集體土地上的房屋拆遷至今處于無(wú)法可依的狀態(tài)。按照我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，需要在集體土地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)先征用集體土地、使之國(guó)有化，但在將集體土地征收為國(guó)有土地的同時(shí)，難免涉及集體土地上的房屋拆遷。即使就拆遷補(bǔ)償問題達(dá)成協(xié)議并補(bǔ)償?shù)轿?，集體土地上的宅基地房也未必能轉(zhuǎn)為完整的產(chǎn)權(quán)房。因?yàn)椤靶‘a(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為產(chǎn)權(quán)房不僅需要國(guó)土房管部門予以變更登記，還涉及村民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題，而絕非簡(jiǎn)單地將宅基地證變更為國(guó)有土地使用證即可。由于沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，僅能通過協(xié)商進(jìn)行補(bǔ)償，如果協(xié)商不成，就無(wú)法定的救濟(jì)程序如仲裁、訴訟、行政強(qiáng)制拆遷等可以適用，所以實(shí)踐中拆遷改造經(jīng)常陷入僵局。

（二）以重慶“地票交易”為典型的土地置換實(shí)踐的相關(guān)問題

近年來各地盛行土地置換實(shí)踐。如重慶市試行“地票交易”：在嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少、用地性質(zhì)不改變的前提下，通過建立有形土地市場(chǎng)，將閑置宅基地整理所獲得的建設(shè)用地指標(biāo)在全市范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在土地增值利益分配上向農(nóng)民（集體）傾斜。除重慶“地票交易”外，比較典型的土地置換實(shí)踐還有浙江嘉興的“兩分兩換”（農(nóng)民宅基地與承包地分別處置，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障，以宅基地置換城鎮(zhèn)住房）、天津“宅基地?fù)Q房”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”實(shí)踐等。這些不失為推動(dòng)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益實(shí)現(xiàn)和公平分配集體土地增值收益的積極探索，但試點(diǎn)中凸顯一些亟待研究解決的問題：

1.農(nóng)民權(quán)益保障問題

在地方政府普遍渴求建設(shè)用地指標(biāo)的背景下，各地土地置換實(shí)踐中不乏漠視農(nóng)民權(quán)益保障，為了獲得用地指標(biāo)而實(shí)行土地置換的實(shí)踐亂象。如有的地方片面追求城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)增加，擅自開展土地置換實(shí)踐或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，擴(kuò)大指標(biāo)周轉(zhuǎn)規(guī)模而忽略優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和提高耕地質(zhì)量；有的地方違背民意強(qiáng)拆強(qiáng)建，甚至強(qiáng)逼“農(nóng)民上樓”；有的地方在建設(shè)用地指標(biāo)的使用和分配中存在城鄉(xiāng)二元待遇，土地增值收益并未真正惠及“三農(nóng)”，城市擴(kuò)張的外部性反而影響了農(nóng)村發(fā)展；等等。

2.實(shí)踐的理論支撐與法律依據(jù)問題

重慶地票交易的理論基礎(chǔ)尚未厘清，交易流程中農(nóng)民的地位問題、交易方式和價(jià)格問題、地票落地問題、地票持有人的權(quán)益保障和收益分配機(jī)制問題等急需立法予以明確?！暗仄苯灰住笨赡軙?huì)帶來“馬太效應(yīng)”，阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。一些地方實(shí)行“土地?fù)Q社?！保试S農(nóng)民放棄承包地、宅基地和林地來?yè)Q得在城市享受就業(yè)、社保、住房、教育和醫(yī)療服務(wù)，其本質(zhì)是典型的“以戶口換土地”，這種做法難以找到充分的法律依據(jù)。我國(guó)《物權(quán)法》明確規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，這意味著農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)戶口并不意味著其必須失去土地，讓農(nóng)民以財(cái)產(chǎn)權(quán)來置換社保待遇，于法無(wú)據(jù)、于理不通。讓農(nóng)民徹底放棄承包地和宅基地后進(jìn)城落戶定居，這條路需要謹(jǐn)思慎行。

三、政策完善及調(diào)控規(guī)制建議

我國(guó)存量土地整理再開發(fā)的實(shí)踐探索已經(jīng)不少，但目前還沒有專門立法予以規(guī)范；各地政策標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，對(duì)遏制土地亂占濫用現(xiàn)象乏力，不能有效促進(jìn)節(jié)約集約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。基于實(shí)踐中存在的問題，我國(guó)有必要構(gòu)建存量建設(shè)用地整理再開發(fā)的調(diào)控機(jī)制和制度體系。

1.轉(zhuǎn)變土地利用管理觀念

土地利用管理要牢固樹立“三觀”：一要樹立節(jié)約觀，從政策指引、法制建設(shè)、政績(jī)考核、財(cái)稅體制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面貫徹土地資源保護(hù)的基本國(guó)策，形成與建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)相協(xié)調(diào)的土地利用模式。二要樹立整體觀，將數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)“三位一體”綜合考慮。三要樹立效益觀，對(duì)土地資源、資產(chǎn)和資本進(jìn)行一體化管理，建立實(shí)物要素與價(jià)值形態(tài)相結(jié)合的土地利用管理模式。

2.對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃管控

用地規(guī)劃是科學(xué)用地的前提。土地整理是土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分。近些年來的土地整理大都缺乏整體性、系統(tǒng)性，比較注重短期效益。加快現(xiàn)有土地整理再開發(fā)，應(yīng)注重規(guī)劃的引導(dǎo)和管控作用。農(nóng)村土地規(guī)劃的編制要充分尊重民意，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，因地制宜，保持鄉(xiāng)村特色功能和文化風(fēng)貌，同時(shí)與上級(jí)土地利用總體規(guī)劃相銜接，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。要強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制；加快制定建設(shè)用地指標(biāo)，建立科學(xué)合理的宏觀和微觀用地指標(biāo)控制體系；以人口總量、建設(shè)用地規(guī)模為基礎(chǔ)，制定用地標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)約集約用地原則，對(duì)城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施配置等進(jìn)行科學(xué)有序的安排；加強(qiáng)行業(yè)用地規(guī)劃與總體規(guī)劃的銜接，實(shí)施空間管治的土地政策，制定節(jié)約集約用地的規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)。

3.依法賦予并保護(hù)農(nóng)民的集體土地開發(fā)權(quán)

集體土地開發(fā)權(quán)，是指對(duì)集體土地進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)利用的權(quán)利。集體建設(shè)用地能否與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)入市，關(guān)鍵在于集體土地能否無(wú)須轉(zhuǎn)為國(guó)有用地就可非農(nóng)化。換言之，關(guān)鍵在于農(nóng)民集體土地開發(fā)權(quán)能否依法得到確認(rèn)和保護(hù)。因此，一要明確設(shè)置集體土地開發(fā)權(quán)?，F(xiàn)行《憲法》規(guī)定了兩種土地所有制形式，即國(guó)家所有和集體所有，并且規(guī)定土地不得買賣。依此，集體建設(shè)用地即使可以入市，流轉(zhuǎn)的也只是集體土地開發(fā)權(quán)。因此，應(yīng)修改《土地管理法》，明確賦予農(nóng)民對(duì)集體土地的自主開發(fā)權(quán)（或與國(guó)有土地一樣稱為建設(shè)用地使用權(quán)）。二要允許集體土地開發(fā)權(quán)進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，即允許集體土地所有者在開放的土地市場(chǎng)上出讓、出租其土地開發(fā)權(quán)。對(duì)符合土地利用規(guī)劃和計(jì)劃的出讓、出租集體土地開發(fā)權(quán)的行為如“以租代征”、建造“小產(chǎn)權(quán)房”等，要有條件地予以合法化。

允許轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租集體土地開發(fā)權(quán)，是形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)的建設(shè)用地市場(chǎng)的必要條件。至于建設(shè)用地的總量和布局，可以通過公眾參與制定的土地利用規(guī)劃、計(jì)劃和土地用途分區(qū)管制來調(diào)控。為此，一要將綜合整治項(xiàng)目實(shí)施后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓收益在國(guó)家、投資者和農(nóng)民集體之間進(jìn)行合理分配，真正體現(xiàn)“誰(shuí)投資，誰(shuí)收益”。二要將農(nóng)村建設(shè)用地整理后新增土地的用途按比例劃分：新增土地根據(jù)新區(qū)占用耕地的情況，其中部分作為耕地，以保障耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡；其余的由村集體自行確定用途，在不改變農(nóng)用地性質(zhì)的前提下使土地效益最大化。

4.完善土地利用調(diào)控機(jī)制

第一，扎實(shí)做好節(jié)約集約用地基礎(chǔ)信息調(diào)查、評(píng)價(jià)和披露工作，健全節(jié)約集約用地監(jiān)測(cè)考評(píng)機(jī)制。第二，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，構(gòu)建節(jié)約集約用地的內(nèi)生機(jī)制。要逐步完善土地價(jià)格形成的市場(chǎng)機(jī)制，探索建設(shè)用地稅收產(chǎn)出考核辦法，通過開展城鎮(zhèn)土地使用稅額分級(jí)與土地集約利用水平相掛鉤試點(diǎn)，發(fā)揮土地收購(gòu)儲(chǔ)備的調(diào)控作用。第三，嚴(yán)格節(jié)約用地，完善土地供應(yīng)機(jī)制。要嚴(yán)格控制各類項(xiàng)目用地，實(shí)施差別化供地政策，完善建設(shè)項(xiàng)目用地定額標(biāo)準(zhǔn)體系。第四，優(yōu)先盤活利用存量土地，探索建立低效土地退出機(jī)制。要掌握城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)存量土地的面積、類型、用途、權(quán)屬、分布等狀況，開展城市及開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，制定盤活存量土地的實(shí)施方案和激勵(lì)措施，促進(jìn)土地二次開發(fā)。同時(shí)，要加大閑置地的處置力度，優(yōu)化城市用地布局和結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地空間和計(jì)劃指標(biāo)。第五，構(gòu)建土地利用的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。存量土地再開發(fā)中，利益相關(guān)者對(duì)土地利用既有相互依賴性又有目標(biāo)差異性，彼此之間存在矛盾和沖突。協(xié)調(diào)土地利用沖突的原則是利益平衡，包括利益最大化、急需利益優(yōu)先滿足和利益補(bǔ)償三方面內(nèi)容。落實(shí)這一原則，要拓寬、暢通民眾利益表達(dá)渠道，完善土地利用的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。利益協(xié)調(diào)機(jī)制涉及中央與地方、政府部門之間、用地企業(yè)與地方政府、地方政府與規(guī)劃區(qū)居民等土地利用核心利益相關(guān)者之間的關(guān)系。平衡這些關(guān)系的關(guān)鍵，是要做好兩方面工作：一是優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，構(gòu)建建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的靈活機(jī)制。在用地指標(biāo)分配和用地審批上實(shí)行對(duì)重點(diǎn)發(fā)展的城鎮(zhèn)新社區(qū)、生態(tài)工業(yè)園區(qū)等進(jìn)行傾斜的政策，對(duì)一般城鎮(zhèn)適當(dāng)緊縮供地?cái)?shù)量或從嚴(yán)控制建設(shè)項(xiàng)目，避免盲目、無(wú)序發(fā)展。二是培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。要積極推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，結(jié)合“城中村”改造，促進(jìn)城鎮(zhèn)更新和產(chǎn)城一體化，發(fā)揮存量土地集約化利用的綜合效能。

5.創(chuàng)造集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的良好制度環(huán)境

我國(guó)在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面已有多年實(shí)踐探索，但目前流轉(zhuǎn)的范圍和規(guī)模都比較小，一些地方存在用地單位和農(nóng)民集體對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極性都不高的現(xiàn)象。究其原因，主要是未及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)形成制度，相關(guān)實(shí)踐缺乏明確的制度規(guī)范。為突破集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度瓶頸，有必要對(duì)現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度、征地制度、耕地保護(hù)制度等進(jìn)行改革，賦予集體土地所有者和使用者更多的處置權(quán)。2005年廣東省出臺(tái)了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，但類似的地方立法無(wú)法突破國(guó)家立法中有關(guān)集體建設(shè)用地入市的限制性規(guī)定。要全面、有序地實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，仍須國(guó)家立法進(jìn)行調(diào)整、完善。若能避開政府征收程序而直接改變集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，就可以在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中限制政府權(quán)力的空間。為此，必須首先考慮對(duì)《憲法》第10條“城市的土地屬于國(guó)家所有”作適當(dāng)修改。土地是財(cái)產(chǎn)、也是資源，《土地管理法》的修改應(yīng)更多關(guān)注社會(huì)公益和土地資源的合理利用；關(guān)注如何根據(jù)國(guó)情，以耕地保護(hù)為核心，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量；關(guān)注在國(guó)土資源稀缺的情況下，如何構(gòu)建一套有效調(diào)整資源占有者與資源補(bǔ)償者之間關(guān)系的制度體系，以有效解決資源的占有、使用與合理補(bǔ)償問題。

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