試論提高審議意見執(zhí)行力

陸亮

加強對“一府兩院”的監(jiān)督，是人大工作的重要方面，其最終目的在于督促“一府兩院”改進工作，推動解決事關全局和人民群眾切身利益的重大問題。近年來，各級人大在監(jiān)督法的框架內，圍繞增強人大工作實效，作了不少有益的探索和嘗試，取得了一些成效。充分審議專項工作報告，并在此基礎上形成審議意見，交“一府兩院”辦理落實，便是成效之一。作為監(jiān)督工作的一個重要載體，審議意見制度的實施對于改進監(jiān)督方式、增強監(jiān)督實效，發(fā)揮了毋庸置疑的積極作用。然而，認真審視審議意見書從形成、辦理直至最終落實一整條工作鏈，這項工作仍存在有待改進之處。

一、審議意見書的定位及特征

詳述審議意見各個工作環(huán)節(jié)存在的問題之先，有必要回歸本原，對審議意見的書面形式作一全面考察、進行清晰定位。審議意見書究竟是何種文稿？具有哪些基本特性？要準確回答這些問題，應厘清其與幾類相近文稿的區(qū)別。

首先，審議意見書不同于人大調研報告。人大調研報告一般形成于常委會會前，是在對“一府兩院”專項工作深入調查的基礎上，了解進展情況，發(fā)現(xiàn)存在問題，分析個中原因，提出合理建議，其體例相對較為完備。與調研報告不同，審議意見書需在常委會會后經(jīng)主任會議研究同意，對“一府兩院”改進工作提出具體要求，行文體例上僅相當于調研報告的建議部分。不過，其效力比調研報告高。

其次，審議意見書不同于書面審議發(fā)言。書面審議發(fā)言是常委會組成人員圍繞審議內容發(fā)表意見建議的書面形式，具有較強的個體性，側重點也因人而異，對于一些問題的看法甚至截然相反。與書面審議發(fā)言不同，審議意見書作為集體意志，既要吸收書面審議意見，但又不能全盤照搬，有一個“去粗取精”“由表及里”的過程。

再次，審議意見書不同于一般參閱材料。一般參閱材料多為情況通報，是一種輔助性較強的文稿，其目的是讓閱者知悉某項工作的進展情況，一般不作硬性要求。與一般參閱材料不同，審議意見書的主要作用是督促解決具體問題，具有一定的剛性要求，且有辦理時限的嚴格規(guī)定。因此，執(zhí)行力是其生命線。

梳理完審議意見書與相近文稿的區(qū)別，我們可以對其進行初步定位：審議意見書是人大常委會針對審議“一府兩院”專項工作時發(fā)現(xiàn)的重大問題，提出具體整改意見，交“一府兩院”限期辦理落實的一種文書。重大性、具體性、時效性、落實性系統(tǒng)構成審議意見書的主要特征。重大性，是指審議意見應

涉及專項工作中關系重大、舉足輕重的事項；具體性，是指審議意見應提出可操作性較強的指向和要求；時效性，是指審議意見應設定明確的辦理時限；落實性，是指經(jīng)過“一府兩院”的辦理，審議意見所提要求最終得到落實，這也是實施審議意見書制度的生命所在。

二、審議意見制度實施存在的主要問題

對照審議意見書的基本定位和主要特征，聯(lián)系審議意見制度實施工作實踐，這項制度的實施還存在以下幾方面的問題：

1. 審議意見形成欠科學。實踐中，審議意見書的形成還不盡科學，往往容易丟掉“審議”二字，不是對組成人員的審議發(fā)言進行充分的梳理、歸納、吸收，而是簡單地將其變身為微縮版的人大調研報告，有違實施審議意見書制度的初衷。隨之產(chǎn)生的問題是，審議意見偏大求全、面面俱到，針對性和可操作性不強，“加大宣傳力度”“加強組織領導”之類的通用“藥方”見諸其中，難免落于空疏，一定程度上削弱了審議意見書的應有效用。

2. 審議意見督辦少舉措。審議意見書交辦給“一府兩院”，僅是督促其改進工作的開始。意見能否得到最終落實，關鍵在于督辦力度的大小。然而，實際工作中，督辦恰是審議意見工作鏈條中相對薄弱的一個環(huán)節(jié)。審議意見書“一交了之”的現(xiàn)象一定程度存在，對“一府兩院”的辦理思路、辦理舉措、辦理進度等，人大實時跟蹤監(jiān)督相對滯后，舉措仍然偏少，力度稍顯不夠。

3. 審議意見落實不得力。審議意見落實與否，“一府兩院”一般要以書面形式向人大作專題匯報，這一做法也已逐步制度化、規(guī)范化。但是，這一制度同時也引發(fā)了一定的負面效應，即審議意見落實存在“文來文往”甚至“文不對題”的現(xiàn)象。一些落實情況的書面匯報，對之前審議意見中涉及的問題避而不談，“你說你的，我談我的”，變?yōu)楸静块T本單位的工作匯報，審議意見落實就此不了了之。

三、提高審議意見執(zhí)行力的若干對策

審議意見書制度實施存在的上述幾方面問題，較大程度削弱了審議意見的執(zhí)行力，應從以下幾個方面有針對性地加以改進，努力增強審議意見的執(zhí)行力。

（一）抓源頭：科學形成審議意見

所謂源頭，即審議意見書形成環(huán)節(jié)。意見書質量高不高，關系到最終能否得到落實，可謂是審議意見制度的基礎。審議意見的形成應堅持以下原則：

1. 要遵循本意。審議意見，是在審議基礎上形成的。繞開“審議”談提高意見執(zhí)行力，也就失去了“源頭活水”，無異于舍本逐末。因此，認真組織開展審議，是形成審議意見的前提，也是提高執(zhí)行力的基礎。審議又關乎審議什么、如何審議等問題。審議什么，事關監(jiān)督工作選題，只有圍繞本地區(qū)中心工作和群眾關心的熱點、難點問題選擇議題，審議才能“點中穴位”，意見書方能“抓住麻筋”。如何審議，關系審議主體即組成人員的履職能力，一方面，常委會應圍繞議題組織委員開展學習、視察等活動，使其全面深入了解相關情況，為其充分審議提供保障；另一方面，委員也應圍繞議題，發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，深入開展調查研究，認真撰寫書面審議發(fā)言，積極建言謀策，提高審議質量。

2. 要科學嚴謹。作為人大常委會監(jiān)督“一府兩院”工作的重要載體，意見書代表著常委會的履職水平。因此，行文表述應當經(jīng)過仔細推敲，一些數(shù)據(jù)和工作進展要及時更新，確保意見書嚴謹求實、客觀準確，避免說錯話、說過頭話等問題的發(fā)生。同時，意見書是集體智慧的結晶，編撰過程也是一個吸納綜合各方意見和建議的過程，應廣泛征求常委會組成人員的意見，并根據(jù)意見作出相應修改，最終應召開主任會議予以通過。

3. 要簡明扼要。審議意見書針對“一府兩院”工作中存在亟待解決的重大問題，提出具體意見，要求限期整改。因此，審議意見切忌面面俱到、泛泛而談，而是要抓住主要矛盾、直指問題要害，多開“治病的藥方”，少說“正確的廢話”，以便“一府兩院”收到意見書后，對存在問題一目了然，對改進措施心中有數(shù)，從源頭上增強審議意見的可操作性。

（二）重過程：著力強化意見督辦

目前，審議意見督辦仍是一個相對薄弱的環(huán)節(jié)，應有針對性地探索加強意見督辦工作，為審議意見最終落實奠定堅實基礎。

1. 設立專門督辦機構。黨委、政府系統(tǒng)都設有專門的督查機構，對重點工作進行跟蹤督查，發(fā)揮了積極的推進作用。人大雖然是監(jiān)督機構，從宏觀層面督查推進“一府兩院”的重點工作。但是，審議意

見“一交了之”的現(xiàn)象一定程度存在，也表明人大內部督查職能有待進一步細化。借鑒黨委、政府系統(tǒng)的做法，在人大設立相應的專門督辦機構，明確具體工作職能，對審議意見落實情況進行定期督查，并及時通報辦理情況，應是一個可供選擇的路徑。如若暫不具備設立專門督辦機構的條件，應由審議意見涉及到的人大相應工作委員會負責具體督辦，確保審議意見督辦主體明確、職責清晰。

2. 發(fā)揮主任會議作用。主任會議處理地方人大常委會的日常重要工作，在常委會依法行使職權中處于重要地位。推動審議意見落實，督促“一府兩院”改進工作，是常委會重要工作之一，也應成為主任會議的重要內容。2008年11月26日揚州市六屆人大常委會第六次會議修訂通過的《〈審議意見書〉實施辦法》中規(guī)定：“根據(jù)需要，主任會議可以聽?。▽徸h意見）研究處理情況的報告或者建議常委會會議聽取研究處理結果的報告，并對研究處理結果進行審議?！币呀?jīng)明確了主任會議可以聽取審議意見處理落實情況的職能。然而，從實踐來看，主任會議主要還是聽取政府專項工作匯報居多，聽取審議意見處理落實情況報告偏少，這也一定程度削弱了審議意見的督辦力度。因此，可以將聽取審議意見處理落實情況報告作為一項制度化、經(jīng)?；h題，列入主任會議議程，切實加大審議意見落實的推力。

3. 注重常委會再審議。人大常委會會議聽取審議意見落實情況，這一制度設計的初衷就是要增強審議意見執(zhí)行的剛性，切實推動相關問題的解決。然而，實際操作中，審議意見落實情況多以書面形式印發(fā)，組成人員在審議的時候，往往重視會議議題的審議，輕視甚至忽略對審議意見落實情況書面匯報的審議，審議意見落實情況被邊緣化。改變這一現(xiàn)狀，審議意見落實情況不僅要書面印發(fā)給組成人員，更要引導組成人員對其進行充分的再審議，切實提高常委會會議對審議意見落實情況的重視程度，以此進一步增強常委會的審議監(jiān)督效力。

（三）看結果：多措并舉推動落實

審議意見執(zhí)行得如何，最終還是要看關涉的問題是否得到解決這一結果。落實審議意見，關鍵在于建立健全各項考核評價機制，真正做到一著不讓抓落實。

1. 提升法律效力。監(jiān)督法第十四條對審議意見的研究處理情況作出了規(guī)定，主要是明確了審議意見報送程序的相關事宜，對于審議意見落實事項的規(guī)定并未細化。不少地方人大常委會在總結實踐經(jīng)驗的基礎上，也探索制定了審議意見實施的相關辦法。但囿于職權所限，對不落實審議意見的情況，很少作出剛性處理規(guī)定。鑒于上述情況，同時考慮到審議意見貫徹落實之于人大工作的極端重要性，應當在法律層面進一步提升審議意見書的效力，特別是對審議意見落實情況要作出明確規(guī)定。

2. 納入考核體系。以評價考核的硬指標倒逼重要工作有序推進，是被實踐證明了的行之有效的工作方法。人大及其常委會由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督?！耙桓畠稍骸鞭k理落實人大常委會的審議意見，其實質也是謀民利、紓民困、解民憂，是“一府兩院”工作的一個重要方面。從這個角度看，“一府兩院”落實審議意見情況，應當列為黨政年度工作考核的一項指標，以此增強辦理工作的約束力。

3. 創(chuàng)新監(jiān)督方式。作為審議意見的發(fā)出主體和“一府兩院”工作的監(jiān)督主體，人大常委會應當進一步創(chuàng)新監(jiān)督方式，狠抓審議意見落實。2011年，揚州市人大常委會對“三官法”執(zhí)法檢查審議意見整改落實情況開展首次專題詢問，并在此基礎上進行滿意度測評。公檢法機關根據(jù)審議意見，逐條對照整改，取得了較好成效。實踐證明，不斷創(chuàng)新方式，強化監(jiān)督實效，是推動審議意見貫徹落實的重要途徑。人大常委會應當在監(jiān)督法的框架內，將有助于審議意見落實的既有經(jīng)驗做法制度化，更加規(guī)范地就審議意見落實進行詢問、測評，甚至啟動質詢，探索建立審議意見落實的長效機制。

4. 強化輿論監(jiān)督。公開是最好的監(jiān)督。在當下輿論監(jiān)督日益成為人民群眾行使民主權利的有效途徑的大背景下，審議意見的落實也應借助這股力量。監(jiān)督法明確規(guī)定，審議意見研究處理情況要向社會公布。目前，各地人大常委會貫徹這一規(guī)定的通常做法是，將審議意見落實情況編入人大常委會會報或者公報，向人大代表和社會公布。然而，這一做法知悉面偏窄，社會效果欠佳。鑒于此，可以進一步探索嘗試，借助媒體平臺，定期公示審議意見落實情況，增強輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督的力度，使意見辦理實效明顯增強。

（作者單位：江蘇省揚州市人大常委會）