論人大對規(guī)范性司法文件備案審查制度的完善

謝小劍+占承春

為了保障執(zhí)法依據(jù)符合國家法律的要求，我國人大有權(quán)對規(guī)范性文件的合法性、合理性進行監(jiān)督。規(guī)范性文件是指“由國家機關(guān)或依照法律、法規(guī)的規(guī)定行使國家權(quán)力或公共權(quán)力的社會組織就履行法律、法規(guī)賦予的職責(zé)作出的正式的具有法律效力的文件”[1]。規(guī)范性司法文件是規(guī)范性文件中的一種，顧名思義就是司法機關(guān)制定的規(guī)范性文件。人大對規(guī)范性司法文件進行監(jiān)督是其履行職能的方式之一，在監(jiān)督中主要是對規(guī)范性司法文件進行備案和審查[2]，其對于國家法制的統(tǒng)一，維護訴訟當(dāng)事人權(quán)益、保障司法公正具有重要意義，但是國內(nèi)對其研究仍十分不足，本文將以人大對規(guī)范性文件的備案審查制度為主題，全面分析人大對規(guī)范性司法文件監(jiān)督存在的問題，并提出完善人大監(jiān)督規(guī)范性司法文件的一些設(shè)想和建議，以期有利于促進人大監(jiān)督司法機制的完善。

一、我國人大對規(guī)范性司法文件監(jiān)督的歷史與現(xiàn)狀

我國的規(guī)范性司法文件，從層級上分為最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋，地方法院、檢察院制定的地方性文件，人大對兩者的監(jiān)督方式呈現(xiàn)出完全不同的形態(tài)。

（一） 對司法解釋的備案審查現(xiàn)狀

司法解釋，是“指最高人民法院和最高人民檢察院對法院判決工作與檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題所作的具體應(yīng)用的解釋”[3]。其可以表現(xiàn)為“解釋”“批復(fù)”“通知”，如《“兩高”關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關(guān)于行政案件申訴復(fù)查和再審工作分工的通知》等等。我國《人民法院組織法》第三十二條、《人民檢察院組織法》都明確只有最高人民法院和最高人民檢察院才有司法解釋權(quán)。1981年全國人大常委會第十九次會議通過的《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》進一步規(guī)定：“凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題由最高人民法院進行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進行解釋?！盵4]

2005年之前，我國通過《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》《立法法》建立了對法規(guī)規(guī)章的備案審查制度，但沒有正式對司法解釋的備案審查制度[5]，導(dǎo)致對司法解釋的監(jiān)督乏力。例如，2003年全國人大常委會收到兩件對最高人民法院司法解釋的審查建議，“因目前法律對司法解釋的備案審查尚無規(guī)定，暫對兩件審查建議存檔備查” [6]。

事實上，我國的司法解釋存在較多的問題，在實踐中也面臨諸多質(zhì)疑。為了加強對司法解釋的監(jiān)督，2004年，全國人大常委會開始在其法制工作委員會下正式設(shè)立法規(guī)備案審查室，成立了機構(gòu)。2005年十屆全國人大常委會第四十次委員長會議通過了《司法解釋備案審查工作程序》，明確要求最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋，應(yīng)當(dāng)報送全國人大常委會備案，開始了我國司法解釋的備案審查工作。司法解釋備案審查實際上就是對司法解釋工作的一種監(jiān)督機制?！端痉ń忉寕浒笇彶楣ぷ鞒绦颉凡粌H規(guī)定了司法解釋制定的備案要求，還授權(quán)國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh，此外還就有關(guān)司法解釋的報送和接收、審查工作的分工負(fù)責(zé)、同憲法或者法律相抵觸的司法解釋的糾正程序等作出了具體規(guī)定[7]。但是，該規(guī)定仍不夠具體，可操作性不足，據(jù)全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任楊明侖介紹，“中央和地方全面開展備案審查工作，是在2006年監(jiān)督法生效之后?！盵8]

2007年實施的監(jiān)督法進一步完善了司法解釋的備案審查制度，其與上述《司法解釋備案審查工作程序》共同構(gòu)成了我國該制度的基本內(nèi)容。監(jiān)督法第三十一條規(guī)定了“兩高”司法解釋的備案時間，要求最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。“備案，是指在規(guī)范性文件制定之后將其報送有權(quán)機關(guān)存檔。審查，主要是審核法規(guī)、規(guī)章、司法解釋的內(nèi)容是否與憲法、法律相抵觸以及是否適當(dāng)?！盵9]該條并未明確備案之后是否必須啟動正式的審查程序，來自全國人大的同志認(rèn)為，備案只是行使審查權(quán)的條件，備案機關(guān)有權(quán)對備案的規(guī)范性文件予以審查，但是，是“可以”而非“必須”，從實際情況看，備案的規(guī)范性文件過多，根本無法做到備案必查[10]。按照《司法解釋備案審查工作程序》的規(guī)定，司法解釋分別由最高人民法院辦公廳、最高人民檢察院辦公廳負(fù)責(zé)報送。最高人民法院、最高人民檢察院共同制定的司法解釋，由主要起草單位負(fù)責(zé)報送。司法解釋備案內(nèi)容包括：備案報告、公告、司法解釋文本等有關(guān)文件，裝訂成冊，一式十份[11]。

除備案引起的審查之外，我國還授權(quán)多種主體對司法解釋提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh。監(jiān)督法第三十二條規(guī)定了對司法解釋提出審查意見的主體除了國務(wù)院、中央軍事委員會和省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會、最高人民檢察院、最高人民法院外，還包括其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民，這幾乎囊括了所有的社會主體，可以對司法解釋提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh的主體如此多，使得司法解釋處處受“監(jiān)督”。但是，如果諸多的主體只要提出請求就必須啟動審查機制也會導(dǎo)致成本過高，而根本不具有可操作性，因此監(jiān)督法對不同主體提出的審查請求做了“審查要求”與“審查建議”的區(qū)分，根據(jù)監(jiān)督法該條，國務(wù)院、中央軍事委員會和省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會、最高人民檢察院、最高人民法院對司法解釋提出審查要求，此時必須由常委會工作機構(gòu)送有關(guān)專門委員會進行審查、提出意見。相反，對于其他主體對司法解釋提出審查申請，只是一種“建議權(quán)”，能否進入正式審查程序，還要經(jīng)全國人大常委會工作機構(gòu)進行研究，只有在必要時，才送有關(guān)專門委員會審查、提出意見，即進入正式的審查程序[12]。

根據(jù)監(jiān)督法第三十二條，只有在司法解釋同法律規(guī)定相抵觸時，才可以提出審查申請，而對于司法解釋之間的矛盾如何處理并沒有規(guī)范。對此問題，1981年《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》明確了最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如有原則的分歧，報請全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋或決定。其實早在監(jiān)督法出臺之前，已有案例體現(xiàn)了此法條的精神。如，2001年9月18日最高人民法院也曾作出《關(guān)于如何認(rèn)定挪用公款歸個人使用有關(guān)問題的解釋》，而最高人民檢察院認(rèn)為，該解釋超越了司法解釋權(quán)限，也給實際辦案帶來極大的困難。有鑒于此， 2002年4月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議，對刑法第三百八十四條第一款規(guī)定的國家工作人員利用職務(wù)上的便利，挪用公款“歸個人使用”的含義，作出了明確的立法解釋[13]。可見，兩機關(guān)的司法解釋存在沖突時，可由全國人大通過立法解釋的方式予以解決，即全國人大可以通過立法解釋的方式來否定“兩高”不合法的司法解釋。其理由在于，全國人大常委會所作的解釋為立法解釋，而最高檢和最高法所作的解釋為司法解釋，立法解釋效力高于司法解釋，這就體現(xiàn)了全國人大及其常委會對司法解釋扮演的是監(jiān)督者的角色。

同時，監(jiān)督法明確了司法解釋與法律相抵觸時的處理辦法。監(jiān)督法第三十三條：“全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)專門委員會經(jīng)審查認(rèn)為最高人民法院或者最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸，而最高人民法院或者最高人民檢察院不予修改或者廢止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案，或者提出由全國人民代表大會常務(wù)委員會作出法律解釋的議案，由委員長會議決定提請常務(wù)委員會審議?！笨梢姡瑢τ凇皟筛摺本懿恍薷幕蛘邚U止違法的司法解釋的情形，全國人大常委會可以通過決議案的方式，責(zé)令“兩高”修改、廢止司法解釋，或者通過立法解釋的方式，間接虛置該司法解釋。因為，我國立法法第四十七條規(guī)定，全國人大常委會通過的法律解釋同法律具有同等效力，司法解釋同全國人大常委會的解釋不一致的，即行失效。從此條可以看出，監(jiān)督法對于“兩高”的司法解釋的備案審查“不是形式審查，而是實質(zhì)審查；不是軟性檢察，而是剛性檢察”[14]。但是，值得特別提醒的是，與對行政機關(guān)的規(guī)范性文件不同，其不采取直接撤銷的方式予以監(jiān)督，從而保障司法機關(guān)的相對獨立性。

我國在進行上述監(jiān)督程序之前，還有一個非正式的溝通協(xié)商程序。依據(jù)《司法解釋備案審查工作程序的規(guī)定》，司法解釋經(jīng)全國人大有關(guān)專門委員會審查認(rèn)為同法律規(guī)定相抵觸的，可按以下程序處理：全國人大專門委員會、常委會法制工作委員會經(jīng)審查、研究認(rèn)為司法解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以與作出該司法解釋的機關(guān)進行溝通協(xié)商，提出口頭意見，作出該司法解釋的機關(guān)對該司法解釋進行修改或者廢止的，不再進行審查。否則，全國人大專門委員會可向作出司法解釋的機關(guān)提出正式書面審查意見，建議作出該司法解釋的機關(guān)自行修改或者廢止該解釋，此時，作出該司法解釋的機關(guān)應(yīng)當(dāng)在2個月內(nèi)研究是否修改或者廢止該司法解釋，并向全國人大有關(guān)專門委員會反饋[15]。

盡管，監(jiān)督法以及相關(guān)法律已經(jīng)對司法解釋的備案審查程序做了較多的規(guī)定，但是實踐中并未出現(xiàn)因為備案審查而糾正司法解釋的個案的出現(xiàn)。同時，從2005年起我國已經(jīng)發(fā)生多起公民提出的對司法解釋審查的建議，但是都未獲得充分的回應(yīng)。

（二）對地方規(guī)范性司法文件的備案審查現(xiàn)狀

總體來說，中央一級的規(guī)范性司法文件的監(jiān)督工作已經(jīng)有法可依，正朝常規(guī)化開展下去，而地方層面的規(guī)范性司法文件的監(jiān)督問題，目前意見不統(tǒng)一。

地方規(guī)范性司法文件，也被官方文件稱作司法解釋性文件，雖然早在1987年最高人民法院作出了《關(guān)于地方各級人民法院不應(yīng)制定司法解釋性文件的批復(fù)》，明確指出：“具有司法解釋性的文件，地方各級法院均不得制定?！盵16]但在我國實踐中，各級地方人民法院、人民檢察院都會發(fā)布一些具體適用的文件，包括：“一是本院審判委員會或檢查委員會討論通過的，稱為‘規(guī)定‘意見或者‘指導(dǎo)意見。二是上、下級法院、檢察院研討會、座談會上形成的意見，稱為‘會議紀(jì)要，紀(jì)要中一般會反映觀點有分歧的意見。三是法院、檢察院與相關(guān)行政機關(guān)達成共識后聯(lián)合發(fā)文，稱為‘座談紀(jì)要或者 ‘通知?！盵17]如《上海法院為上海國際貿(mào)易中心建設(shè)提供司法保障的實施意見》《浙江省法院、檢察院、公安廳關(guān)于辦理危害食品藥品安全案件會議紀(jì)要》等。

在2007年監(jiān)督法實施之前，對于地方“兩院”制定的司法解釋性文件，許多地方人大在實踐中已經(jīng)開展了備案審查式的監(jiān)督。早在1998年遼寧省建昌縣法院根據(jù)縣政府關(guān)于企業(yè)改革的會議精神，制定了關(guān)于企業(yè)改制時期涉及企業(yè)案件受理和執(zhí)行方面的規(guī)定，并報告縣政府，縣人大常委會發(fā)現(xiàn)其規(guī)定多處違反國家法律規(guī)定，不利于保護當(dāng)事人合法權(quán)益，依法監(jiān)督縣人民法院撤銷了該文件[18]。有的最終形成了制度，2006年的《四川省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于規(guī)章及規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》，要求四川省高級人民法院和省檢察院制定或參與制定的規(guī)章及規(guī)范性文件在通過或者發(fā)布后 30 日內(nèi)， 必須報送省人大常委會備案審查。對市法院、檢察院的規(guī)范性文件提出審查要求或者建議的，由省人大常委會轉(zhuǎn)交市、州人大常委會處理，并要求報告結(jié)果。此外，江蘇省1989年《對行政、審判、檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的規(guī)定（試行）》第二十四條，2000年江西省制定的監(jiān)督條例第十七條第二款，2003年河南省《人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案辦法》[19]，都有要求地方規(guī)范性司法文件的備案審查規(guī)定。

在制定監(jiān)督法過程中，曾有學(xué)者建議地方法院和檢察院發(fā)布的解釋性文件也應(yīng)報本級人大常委會備案，接受審查[20]。但立法機關(guān)經(jīng)過反復(fù)研究認(rèn)為，“按照我國的法律解釋體制，屬于審判、檢察工作中遇到如何具體應(yīng)用法律的問題，應(yīng)當(dāng)提請最高人民法院或者最高人民檢察院解釋，以保證法律的統(tǒng)一適用，地方法院和檢察院不能自行解釋。因此，理論上也就不存在地方法院和檢察院的解釋性文件報人大常委會備案問題?！盵21]此后，多數(shù)地方以法律沒有規(guī)定為由，沒有實行人大對規(guī)范性司法文件的監(jiān)督，如2012年《北京市各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例（草案）》的說明中提到，對于地方法院、檢察院制定的規(guī)范性文件，由于法律沒有規(guī)定地方人大常委會有備案審查的職權(quán)，將其納入備案審查的范圍缺乏法律依據(jù)[22]。有的地方則通過專項工作報告等工作監(jiān)督的方式解決。2009年，《重慶市實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉辦法》第九條第六項規(guī)定，“公民、法人和其他組織向人大常委會反映人民法院、人民檢察院制定的文件存在的突出問題”，作為聽取和審議專項工作報告的議題來源之一。

二、我國人大對規(guī)范性司法文件備案審查制度中存在的問題

（一）司法解釋備案審查工作監(jiān)督效果不明顯。由于“對于備案審查工作的具體信息，全國人大采取了不公開態(tài)度，因此外界所知有限”[23]，但是多方面的評估表明其效果并不明顯：其一，主持相關(guān)項目的中國社科院副研究員黃金榮認(rèn)為，法規(guī)備案審查工作“是近10年來人民代表大會制度改革最引人矚目的領(lǐng)域之一，且自2003年起，法規(guī)備案審查程序日益成為律師、普通公民以及非政府組織倡導(dǎo)法律制度變革的一個重要渠道。但就目前來看，具體效果十分有限”[24]。

其二，現(xiàn)有司法解釋之間以及司法解釋與法律之間的沖突仍然比較突出。比如，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，有的司法解釋不符合立法原意；有的司法解釋超越了具體應(yīng)用法律解釋的范圍，對本應(yīng)由立法解釋的事項進行了解釋；有的司法解釋之間不一致，包括對同一法律問題多次解釋之間不一致，對同一法律問題最高人民法院、最高人民檢察院之間的解釋不一致，等等[25]。同時，有些問題還較為嚴(yán)重。比如，撤回起訴被認(rèn)為突破了刑事訴訟法[26]，但是仍然長期存在于最高人民檢察院的刑事訴訟規(guī)則中。

其三，公民的審查建議未獲得回應(yīng)。最高人民法院通過的《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第二十九條對不同戶籍的公民給予不同的賠償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致“同命不同價”的問題，2006年先后由成都兩名律師、北京東方公益法律援助律師事務(wù)所，將審查建議書遞交全國人大常委會法制工作委員會，建議全國人大改變最高人民法院關(guān)于“同命不同價”的司法解釋[27]。但是，“人大并沒有對此問題進行回復(fù)。”[28]以至于2008年繼續(xù)有公民對該司法解釋向全國人大提出審查建議[29]。同樣的，2011年最高法院出臺的《婚姻法》司法解釋（三）界定婚前購買的不動產(chǎn)歸屬引起社會強烈的爭議，有公民呼吁全國人大審查該司法解釋[30]，也未獲回應(yīng)。

其四，法律文本仍有漏洞。監(jiān)督法對最高法和最高檢的司法解釋提請備案審查制度過于寬松，必須設(shè)定提請備案審查的具體條件，進一步提高立法監(jiān)督工作的實效。如監(jiān)督法第三十二條只規(guī)定了提請的主體，但沒有說明這些提請審查的主體在什么情況下可以提請審查，這樣容易導(dǎo)致對最高法和最高檢的司法解釋提請審查的隨意性。特別是如何發(fā)現(xiàn)“同法律規(guī)定相抵觸”，通過什么程序來確定“同法律規(guī)定相抵觸”，都是言語不詳，容易導(dǎo)致實踐中的兩種極端現(xiàn)象：一是國務(wù)院、中央軍委和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會作為提請審查的主體不知何時以何種理由提請審查是合適的，故實踐中很難提出審查要求；二是其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查的建議沒有條件限制，出現(xiàn)了一些隨意提請審查的行為[31]。

其五，從我國長期的司法實踐來看，至今尚未出現(xiàn)因為備案審查而否定司法解釋的個案，這也反映了司法解釋備案審查工作監(jiān)督效果不明顯。

（二）人大自身無力對司法解釋進行有效規(guī)制。我國宜粗不宜細(xì)的立法理念，使得司法解釋的大量出臺，而司法解釋中有不少“越權(quán)”解釋。但是，我國人大人員有限，且缺少足夠職業(yè)化、專業(yè)化的人才，法律人才的欠缺導(dǎo)致全國人大根本無力承擔(dān)起司法解釋的備案審查工作。

以至于，2010年全國人大常委會不得不改變工作思路，其在當(dāng)前向全國人大提交的常委會工作報告中，提出繼續(xù)加強規(guī)范性文件備案審查工作的同時，“有重點地開展主動審查，對最高人民法院、最高人民檢察院新制定的司法解釋逐件審查研究，并督促最高人民法院、最高人民檢察院對2005年以前制定的司法解釋進行集中清理”。也就是說，主要通過督促“兩高”內(nèi)部清理的方式，來實現(xiàn)對司法解釋的審查。

2011年7月13日，全國人大常委會法工委召開司法解釋集中清理工作專題會議。2012年8月、2013年1月和2013年4月，“兩高”分三批發(fā)布決定，共廢止司法解釋和司法解釋性質(zhì)文件755件。2013年4月23日舉行的十二屆全國人大常委會第二次會議上，全國人大常委會法工委副主任信春鷹向會議作關(guān)于司法解釋集中清理工作情況報告時說，此次集中清理工作是對現(xiàn)行有效的司法解釋和司法解釋性質(zhì)文件進行的首次全面集中清理。目前，司法解釋集中清理工作已經(jīng)基本完成。經(jīng)過這次集中清理，基本解決了現(xiàn)行司法解釋和具有司法解釋性質(zhì)的其他規(guī)范性文件中存在的與法律規(guī)定不一致、相互之間不協(xié)調(diào)以及形式不規(guī)范的問題[32]。

（三）地方規(guī)范性司法文件未納入監(jiān)督對象，當(dāng)事人權(quán)利受到侵害，無法得到救濟。盡管1987年最高法院作出批復(fù)，規(guī)定地方法院無權(quán)制定司法解釋性文件，但是后來地方司法機關(guān)制定的司法解釋性文件卻有增無減，不少地方司法機關(guān)通過的地方司法規(guī)范性文件規(guī)避、突破法律以及司法解釋，導(dǎo)致法制的不統(tǒng)一，在實際中存在不少侵犯當(dāng)事人權(quán)益的現(xiàn)象。比如，陜西省高級人民法院在《關(guān)于審理農(nóng)村集體組織經(jīng)濟收益分配糾紛討論會紀(jì)要》[陜高法發(fā)（2006）4號文件]第十二條明文規(guī)定，在農(nóng)村集體組織經(jīng)濟收益分配糾紛中，嫁城女所生未成年子女至少享受一半。于是，陜西省境內(nèi)涉及城市化進程需改造的當(dāng)?shù)鼗鶎诱惨来宋募掳l(fā)“指導(dǎo)意見”來指導(dǎo)村委會制訂分配方案，將“嫁城女所生子女”從以往享受100%的分配份額在50%～100%之間任意裁量。這明顯違背了我國憲法男女平等的規(guī)則，卻成為實踐中確權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，使“嫁城女”群體“有苦無處訴，有冤無處申”。受害群體向陜西省人大申請審查，但未得到回應(yīng)[33]。

同時，實踐中，不少地方“兩院”發(fā)布的一些司法解釋性文件存在與法律相抵觸的情況。如上海市高院、高檢以《研討會紀(jì)要》形式下發(fā)了“商業(yè)賄賂犯罪法律適用”意見，提出接受“純感情投資”一般不定為受賄，有學(xué)者就認(rèn)為這是隨意“造法”褻瀆法律[34]。

2007年之前，各地對地方司法解釋文件的備案審查工作各自為政，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和要求。正如上文中提到的四川省在實踐中將地方規(guī)范性司法文件納入人大對其備案審查，而北京未將地方法院、檢察院制定的規(guī)范性文件納入備案審查。2007年之后，地方性司法文件不再接受備案審查，其邏輯在于地方無權(quán)制定規(guī)范性司法文件。但理論與實踐之間的沖突并不會因為立法而輕易改變。

地方制定規(guī)范性司法文件的問題在我國仍然非常嚴(yán)重，以至于2012年1月18日最高法和最高檢發(fā)布了《關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》，該《通知》再次重申，地方人民法院、人民檢察院一律不得制定在本轄區(qū)普遍適用的、涉及具體應(yīng)用法律問題的“指導(dǎo)意見”“規(guī)定”等司法解釋性質(zhì)文件，制定的其他規(guī)范性文件不得在法律文書中援引。而且還要求，地方人民法院、人民檢察院對于制定的帶有司法解釋性質(zhì)的文件，應(yīng)當(dāng)自行清理，凡是與法律、法規(guī)及司法解釋的規(guī)定相抵觸以及不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求的司法解釋性質(zhì)文件，應(yīng)當(dāng)予以廢止?！锻ㄖ分袑τ诮窈笏痉▽嵺`中迫切需要、符合法律精神又無相應(yīng)的司法解釋規(guī)定的，通過高級人民法院、省級人民檢察院向最高人民法院、最高人民檢察院提出制定司法解釋的建議或者對法律應(yīng)用問題進行請示。

但是該通知的精神在地方上確實未起應(yīng)有效果，實踐中地方“兩院”仍在制定司法解釋性文件。如2012年4月安徽省檢察院、省高級法院印發(fā)的《關(guān)于刑事案件辦理工作聯(lián)席會議紀(jì)要》；2012年8月浙江省富陽市檢察院、法院聯(lián)合出臺了《關(guān)于民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督的座談會紀(jì)要》；2012年9月份浙江省法院、檢察院、公安廳聯(lián)合出臺了《關(guān)于辦理危害食品藥品安全案件會議紀(jì)要》等等，一些規(guī)范性文件仍然會對當(dāng)事人權(quán)利造成影響。2012年6月21日，廣東省高級人民法院和省勞動人事爭議仲裁委員會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于審理勞動人事爭議案件的座談會紀(jì)要》，這就是以座談會紀(jì)要的形式發(fā)布的司法解釋性文件，其中一些規(guī)定突破了現(xiàn)有法律，會對用人單位或者勞動者的權(quán)利造成影響。

由于我國片面排除人大對地方規(guī)范性司法文件的監(jiān)督，導(dǎo)致上述地方司法解釋性文件無法受到人大審查，而實踐中對于本地制定的具體文件，司法機關(guān)都會優(yōu)先引用，當(dāng)事人權(quán)利受到損害卻無法得到有效的救濟，同時也損害了司法公正。所以才有遼寧省沈陽市人大常委會主任趙長義說的：“監(jiān)督法只對政府、人大以及最高人民法院、最高人民檢察的規(guī)范性文件備案審查作了規(guī)定，但在實際工作中，?。ㄊ校┘壏ㄔ?、檢察院根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況也經(jīng)常作出一些規(guī)定或類似司法解釋性質(zhì)的文件。對這些司法機關(guān)制定的規(guī)范性文件，應(yīng)不應(yīng)備案，如何備案？監(jiān)督法中沒有作出規(guī)定。一旦發(fā)現(xiàn)這些司法機關(guān)制定的規(guī)范性文件與法律相抵觸時，怎樣處理，沒有法律可依?！盵35]這是一個較為嚴(yán)重的問題。

三、規(guī)范性司法文件備案審查制度的完善

（一）強化對司法解釋備案審查的監(jiān)督機制

其一，根據(jù)我國民主集中制原則，人大集體行使權(quán)力，最終的監(jiān)督意見必須以人大常委會決議的方式進行，但應(yīng)當(dāng)明確全國人大常委會可以直接改變或者撤銷違反憲法和法律的司法解釋，以完善現(xiàn)有的法律規(guī)定。其二，全國人大常委會應(yīng)當(dāng)充實負(fù)責(zé)備案審查司法解釋的機構(gòu)，該機構(gòu)人員應(yīng)具備高度專業(yè)化的法律素質(zhì)。同時，針對人員匱乏、專業(yè)能力不足的問題，應(yīng)當(dāng)建立吸收相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威專家參與審查的制度。其三，對于司法解釋備案審查工作的規(guī)范文件，以及備案審查的具體信息，全國人大要積極地公開，方便外界的監(jiān)督，促使我國的備案審查工作進一步程序化和規(guī)范化。其四，建立審查建議的反饋機制。已故的蔡定劍教授曾經(jīng)建議，下一步最重要的工作應(yīng)該是建立反饋機制，如果公民有充足的法律根據(jù)提出的違法或違憲審查建議，受理機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)應(yīng)明確告知公民是否受理，是否啟動審查，審查的具體過程，或說明不受理的理由[36]。其五，完善提請司法解釋備案審查的條件?，F(xiàn)有法律規(guī)定，司法解釋只要違反法律規(guī)定就可以提出啟動審查要求，“凡是法律有明確規(guī)定的，司法解釋必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行，不得隨意對法律規(guī)定作擴大或者限縮性解釋；法律只有原則性規(guī)定的，司法解釋必須符合立法原意和法律確定的原則” [37]。同時，應(yīng)當(dāng)明確現(xiàn)有司法解釋之間的矛盾也可以提出啟動審查要求。有觀點認(rèn)為，對于普通公民來說，只有司法解釋“具體影響到其某項法律權(quán)益時”，才有權(quán)啟動審查建議[38]，對此筆者認(rèn)為，公民出于維護法制統(tǒng)一的目的，也可以在該司法解釋未影響其利益時提出審查建議。其六，要完善司法解釋清理工作的常態(tài)化機制，督促司法機關(guān)定期清理司法解釋。正如全國人大提出，今后要“采取隨時清理、專項清理與集中清理相結(jié)合的方式，將司法解釋清理工作常態(tài)化，形成根據(jù)法律制定、修改或者廢止的新情況、新要求及時清理相關(guān)司法解釋的工作機制，確保法律正確實施”[39]。其七，應(yīng)當(dāng)規(guī)定新出臺的司法解釋、立法解釋中明確已經(jīng)廢止的司法解釋或者其相關(guān)內(nèi)容。

有觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立司法解釋發(fā)布前置審查制度，就是在發(fā)布前將草案初審稿連同解釋理由一并提交全國人大常委會限期進行合法性審查[40]。但是，筆者認(rèn)為不需要每個司法解釋都進行發(fā)布前的備案審查，這既是因為審查帶來的成本問題，也是上述人大不具備相應(yīng)資源支持系統(tǒng)等可行性問題。但是，由于備案的材料無法件件審查，可以建立聽取專家、公眾意見的程序，在專家、公眾意見的基礎(chǔ)上選擇性進行審查。

（二）賦予公民提請人大常委會審查地方規(guī)范性司法文件的權(quán)力

由于我國不允許地方司法機關(guān)制定規(guī)范性司法解釋文件，因此建立規(guī)范性司法解釋文件的備案制度在邏輯上不通，但不可忽視的是，各地仍可能以改頭換面的形式制定文件，發(fā)揮類似司法解釋性質(zhì)的功能，影響當(dāng)事人權(quán)利，不能放棄權(quán)力機關(guān)對其的監(jiān)督。因此，筆者主張，賦予國家機關(guān)、社會團體、公民提請地方人大常委會審查地方規(guī)范性司法文件的權(quán)力，這樣能與監(jiān)督法中第三十二條中規(guī)定的公民有權(quán)提請全國人大常委會審查最高法、最高檢的司法解釋相對應(yīng)，實現(xiàn)法制由上到下的統(tǒng)一，保護公民合法權(quán)益。事實上，監(jiān)督法正是遵循擴大對規(guī)范性文件監(jiān)督的立法理念，在立法法的基礎(chǔ)上，將對行政機關(guān)的規(guī)范性文件的備案審查擴大到?jīng)Q定、命令等，同時也將司法解釋納入備案審查的范圍，沒有理由對地方司法機關(guān)作出的地方性司法文件不予以審查。

已經(jīng)有學(xué)者提出了類似主張，比如， 2008年遼寧省沈陽市人大常委會主任趙長義建議，全國人大常委會應(yīng)當(dāng)對監(jiān)督法進行立法解釋，“將?。ㄊ校┘壏ㄔ?、檢察院所制定的規(guī)范性文件，納入本級人大常委會備案審查范圍?！盵41]學(xué)者馬永貴也認(rèn)為地方規(guī)范性司法文件屬于抽象司法行為，必須受到監(jiān)督，因為任何抽象的司法行為都具有付諸實施，以不同的途徑和方式轉(zhuǎn)化為具體的司法行為的可能；抽象司法行為的質(zhì)量影響具體司法行為，地方人大監(jiān)督司法機關(guān)嚴(yán)肅執(zhí)法、公正司法的關(guān)鍵在于督促其依法作出的抽象司法行為；地方人大對司法機關(guān)法律監(jiān)督的整體性、針對性決定了要對抽象司法行為進行監(jiān)督[42]。筆者同意這些主張，但是由于前述理由，只應(yīng)當(dāng)建立審查制度，而不是備案制度。

同時，有學(xué)者提出，必須明確，為了更好地保障司法權(quán)的獨立行使，涉及法院、檢察院內(nèi)部工作的文件不應(yīng)在監(jiān)督之列，只有那些涉及國家、其他單位及公民切身利益的司法規(guī)范性文件，縣以上人大常委會才有權(quán)監(jiān)督和審查[43]。但是，在實踐中也會出現(xiàn)一些地方司法機關(guān)不恰當(dāng)?shù)臎Q定、通知，是否需要賦予人大審查監(jiān)督權(quán)值得探討。比如，2005年9月5日，海南省臨高縣人民法院根據(jù)黨組決議，作出《關(guān)于部分人事調(diào)整的通知》，該院此次人事調(diào)整，沒有按照法定程序向縣人大常委會提請任命；2005年12月29日，縣人大常委會第二十九次會議作出了《撤銷臨高縣人民法院2005年9月5日〈關(guān)于部分人事調(diào)整的通知〉中有關(guān)人員職務(wù)任免通知的決定》，對臨高縣人民法院直接行文通知任命部分庭長和副庭長的違法行為，決定予以撤銷[44]。但過程一波三折。從內(nèi)容上看，人事任命確實不是規(guī)范性文件，但是其仍有監(jiān)督的必要性，可能有論者主張不走撤銷程序，而是以罷免、撤職相威脅，迫使司法機關(guān)就范，但如果賦予人大此種行為模式，則人大的監(jiān)督權(quán)又會變得難于制約。

那么，授權(quán)哪級人大審查、否定地方規(guī)范性司法文件，陳斯喜認(rèn)為如果地方人大常委會發(fā)現(xiàn)地方“兩院”發(fā)布的有關(guān)文件與法律相抵觸，可以向最高人民法院或最高人民檢察院提出，由他們責(zé)成地方“兩院”糾正，也可以向全國人大常委會提出，由全國人大常委會責(zé)成“兩院”予以糾正[45]。但是，地方檢察院、法院多達萬余，全國人大根本不可能完成如此大的工作量，基于我國憲法體制，我國地方人大才是地方司法機關(guān)的監(jiān)督主體，因此，應(yīng)當(dāng)授權(quán)地方人大審查同級司法機關(guān)的地方規(guī)范性司法文件。我國監(jiān)督法第三十條也授權(quán)同級人大常委會審查同級人民政府的命令、決定，立法法也是將地方政府規(guī)章的備案審查權(quán)授予同級人大。其審查程序可遵循對司法解釋審查的程序。

注釋：

[1]中國社科院法學(xué)研究所法律辭典編委會：《法律辭典》，法律出版社2004年版，第241頁。監(jiān)督法中所稱的規(guī)范性文件，是指除憲法和法律外，以下兩類文件： 一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。二是上述文件之外其他由國家機關(guān)制定的決議、決定、命令和司法解釋等。

[2]有學(xué)者批評我國人大與法院的關(guān)系中存在人大絕對至上觀念，表現(xiàn)為人大通過的法律文件法院絕對不可以做合法性審查的觀念。按照這種觀念，即使是作為最高國家審判機關(guān)的最高法，在審理案件的過程中也不能對其所需適用的地方性法規(guī)等地方性法規(guī)范性文件的有關(guān)條款的合法性進行審查，不管這些地方性法規(guī)范性文件是由省、自治區(qū)、直轄市的人大通過的還是由較大的市的人大通過的。立法法對此予以確認(rèn)。但其并不符合我國1982年憲法保障司法獨立性的憲法精神。童之偉：《順應(yīng)時勢變遷 更新人大制度理念》，載《法學(xué)》2009年第12期。相反，我國建立了人大對司法解釋的備案審查制度。

[3]李飛：《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法釋義》，法律出版社2008年版，第114頁。

[4][21][25][45]陳斯喜：《人民代表大會制度概論》，中國民主法制出版社2008年版，第296、297～298、296、297～298頁。

[5]錢寧峰：《規(guī)范性文件備案審查制度：歷史、現(xiàn)實和趨勢》，載《學(xué)?！?007年第6期。

[6]宋銳：《關(guān)于全國人大常委會法規(guī)備案審查工作的幾個問題》，載《中國人大》2004年第3期。

[7]鄒聲文：《人大常委會建立健全法規(guī)和司法解釋備案審查制度》，新華網(wǎng)北京2005年12月19日電，http：//www.gov.cn/jrzg/2005-12/19/content_130950.htm，2013年5月2日最后訪問。

[8]任重遠：《全國人大法規(guī)備案審查被指作用有限》， http：//china.caixin.com/2012-06-26/100403926.html，2013年5月2日最后訪問。

[9]牛文展：《〈監(jiān)督法〉對我國備案審查制度的完善》，載《探索與爭鳴》2007年第7期。

[10]陳斯喜：《我國立法控制機制的現(xiàn)狀與完善》，載李步云主編：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第260頁。

[11][12][15]李飛：《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法釋義》，法律出版社2008年版，第115、120、122頁。

[13]周慶平：《挪用公款“歸個人使用”之立法解釋與司法解釋效力辨析》，載《檢察日報》2002年9月27日。

[14]陶濤：解讀《監(jiān)督法》，載《檢察風(fēng)云》2006年第19期。

[16]《中華人民共和國最高人民法院公報》1987年第2期。

[17]彭書紅：《司法解釋性文件探析》，法律教育網(wǎng)，2005年8月15日，http：//www.chinalawedu.com/news/20800/216/2005/8/li030714204415185002112320_173482.htm，2013年5月2日最后訪問。

[18]王興華：《建昌縣人大依法監(jiān)督法院撤銷不合法文件》，載《人大工作通訊》1998年第17期。

[19]上述相關(guān)的地方規(guī)范性文件的備案辦法在網(wǎng)上都能找到，比如《河南省人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案辦法》，http：//www.34law.com/lawfg/law/1797/3497/law_463446892525.shtml，2013年5月2日最后訪問。

[20]楊宏亮：《地方非規(guī)范性司法文件納入人大備案審查機制研究》，載《法治論叢》2007年第2期。

[22]關(guān)于《北京市各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例（草案）》的說明 ，http：//www.bjrd.gov.cn/zdgz/lfgz/lfgs/201212/t20121213_103161.html，2013年5月2日最后訪問。

[23][24]任重遠：《全國人大法規(guī)備案審查被指作用有限》， http：//china.caixin.com/2012-06-26/100403926.html，2013年5月2日最后訪問。

[26]宋偉：《詐騙案引起法律糾紛 “兩高”司法解釋被疑違法》，2008年8月25日，http：//news.hsw.cn/2008-08/25/content_10233368.htm，2013年5月2日最后訪問。

[27]劉曉原：《上書全國人大，建議審查“同命不同價”司法解釋》，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_49daf0ea01008uz8.html，2013年5月2日最后訪問。

[28]有論者指出，此問題的最終解決不是備案審查機制發(fā)揮了作用而是司法機關(guān)以新的司法解釋取代舊的司法解釋。林婷婷：《論規(guī)范性文件備案審查制度》，復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，第23頁。

[29]周玉忠：《關(guān)于請求全國人民代表大會就最高人民法院〈關(guān)于審理人身損害賠償案件若干問題的解釋〉之違憲審查相關(guān)事宜組成特定問題調(diào)查委員會的公民建議書》，http：//q.sohu.com/forum/121/topic/23198754，2013年5月2日最后訪問。

[30]《呼吁全國人大審查婚姻法解釋（三）》，http：//bbs.pinggu.org/forum.php？mod=viewthread&tid=157996&page=1，2013年5月2日最后訪問。

[31][38]莫紀(jì)宏：《規(guī)范性文件備案審查制度的“合法性”研究》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報》2012年第4期。

[32]《“兩高”廢止755件司法解釋》，http：//www.360doc.com/content/13/0424/17/1147381_280645089.shtml，2005年5月2日最后訪問。

[33]《關(guān)于請求陜西省人大依法撤銷陜西省高級人民法院陜高法發(fā)〔2006〕4號文件的申請材料》，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4cbe107b010009tf.html，2013年5月2日最后訪問。

[34]《上海司法部門下發(fā)“商業(yè)賄賂犯罪法律適用”政策意見接受“純感情投資”一般不定為受賄》，載《河南商報》2006年9月5日。

[35][41]郭曉宇：《地方“兩院”規(guī)范性文件應(yīng)由人大備案審查》，載《法制日報》2008年3月10日。

[36]王亦君：《完善法規(guī)備案審查維護國家法制統(tǒng)一》，載《中國青年報》2005 年12 月22 日。

[37][39]毛磊、彭波：《首次全面集中清理司法解釋工作基本完成》，載《人民日報》2013年4月24日第11版。

[40]蘇建召：《全國人大常委會應(yīng)當(dāng)建立司法解釋發(fā)布前置審查制度》，杭州普法網(wǎng)，http：//www.law-lib.com/hzsf/lw_view.asp？no=22446&page=2，2013年5月2日最后訪問。

[42]馬永貴：《地方人大監(jiān)督司法工作研究》，湖北人民出版社2007年版，第76頁。

[43]劉家華：《地方人大能否審查“兩院”規(guī)范性文件》，載《檢察日報》2005年9月6日。

[44]柯影：《海南臨高：法院違法任命法官 人大依法撤銷任免》，載《海南人大》2006年6期。

（作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院。本文系作者主持的2011年國家社科基金項目“人大監(jiān)督司法實施制度研究11CFX042”的階段性成果；也是作者主持的教育部2010人文社會科學(xué)研究一般項目“法院的公共責(zé)任及其限度10YJC820125”的階段性成果）