2013年中國法治進程巡禮

劉武俊

2013年，是中國法治建設(shè)全面推進、穩(wěn)健發(fā)展的一年，也是法治亮點頻頻出現(xiàn)的一年。立法領(lǐng)域，全國人大常委會公布了未來五年的“立法清單”，中共中央也公布了黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃，備受關(guān)注的新環(huán)保法正在長出“牙齒”來，大修后的“消法”亮點頗多，修訂中的《大氣污染防治法》讓中國版“清潔空氣法”值得期待，30年磨一劍的首部《旅游法》讓游客權(quán)益有了保護傘；司法領(lǐng)域，司法改革已經(jīng)吹響攻堅戰(zhàn)的號角，深化司法體制改革將有望為落實獨立審判的憲法原則提供制度環(huán)境；薄熙來案的公開審判堪稱生動的全民普法課；年度最熱門的李某某案件，引發(fā)輿論監(jiān)督與獨立審判的熱議，難在也貴在排除法外因素的干擾。“兩高”關(guān)于網(wǎng)絡(luò)誹謗的司法解釋，為網(wǎng)絡(luò)空間提供了法律標(biāo)尺；裁判文書全面上網(wǎng)，讓每一份裁判文書都成為接受公眾檢閱的司法考卷。殘害未成年人事件頻發(fā)，倒逼法律保護機制升級。以網(wǎng)上信訪為引擎的信訪改革，有望激活信訪正能量。此外，國務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》，讓積水污水引入法治的渠道，城市下水道終于有了專門的法規(guī)。全國假日辦多次就節(jié)假日安排問題網(wǎng)上征集民意，節(jié)假日安排表越來越像一份檢驗政策民意度的特殊考卷。

五年立法規(guī)劃：打造法律體系升級版的引擎

2013年11月初，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃對外公布，引起廣泛關(guān)注。五年立法規(guī)劃將打造法律體系升級版，提高立法質(zhì)量是重中之重。

這份沉甸甸的立法清單，包括條件比較成熟、本屆任期內(nèi)擬提請審議的第一類項目共47件；需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的第二類項目21件；立法條件尚不完全具備、需要有關(guān)方面繼續(xù)研究論證的第三類項目。

新一屆全國人大常委會組成以來就非常重視提高立法質(zhì)量。張德江委員長多次強調(diào)，要把提高立法質(zhì)量作為加強和改進立法工作的主要任務(wù)。

法律體系形成的新起點上，修改和完善法律的任務(wù)越來越重。新時期的立法工作將致力于打造中國特色社會主義法律體系升級版，而提高立法質(zhì)量、實現(xiàn)科學(xué)立法將是關(guān)鍵所在。立法就是打造關(guān)好權(quán)力的籠子，是維護社會公平正義的第一道防線，也是保障公民權(quán)益的特殊公共物品。法律質(zhì)量的優(yōu)劣，立法部門說了不算，還是要聽人民群眾的，以民意滿意度為首要標(biāo)準(zhǔn)。法律是立法部門提供給社會的特殊的公共產(chǎn)品，也是民眾享有的特殊的法律消費品。立法部門在立法過程中就要有將來接受民眾民意測評的思想準(zhǔn)備，接受公眾對法律法規(guī)是否存在部門利益立法化、地方利益立法化、可行性和實效性是否強等問題的拷問。

法律案表決前評估是確保立法質(zhì)量的一道重要閘門。2013年，全國人大常委會引入了法律案出臺前評估制度?！堵糜畏ā吩?月17日舉行的首次評估會上，3位旅游經(jīng)營者、3位游客、3位專家學(xué)者和1位基層旅游局的代表對《旅游法》的可行性、出臺時機、實施效果及實施后可能出現(xiàn)的問題充分發(fā)表了意見。4月25日，《旅游法》三審?fù)ㄟ^。此后通過的幾部新法交付表決之前，也經(jīng)過了評估。表決前評估是開門立法的創(chuàng)新實踐，通過把立法質(zhì)量的關(guān)口前移，有助于實現(xiàn)科學(xué)立法，對于進一步提高立法質(zhì)量具有積極意義。

法律草案多次公開征求民意，擴大人民群眾有序參與立法，是提高立法質(zhì)量的重要條件。全國人大常委會就環(huán)境保護法修訂草案兩次公開征求意見，這在立法史上還是頭一次。此后，二次征求意見的做法走向常態(tài)化，消保法修改草案二審稿、資產(chǎn)評估法草案二審稿都向社會公布，再次征求意見。

立法質(zhì)量是打造法律體系升級版的重要引擎。民意是衡量立法質(zhì)量的首要標(biāo)準(zhǔn)，讓民眾對立法工作充分行使話語權(quán)和評估權(quán)。唯有如此，民主立法和科學(xué)立法才能落到實處，打造法律體系升級版才能有望實現(xiàn)。

黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃：依法執(zhí)政的時間表和路線圖

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013～2017年）》2013年11月底發(fā)布。《綱要》對今后5年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進行統(tǒng)籌安排，提出了指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本要求、主要任務(wù)和落實要求，確定了一批黨內(nèi)法規(guī)重點制定項目。這是我們黨歷史上第一個黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制定工作進入一個新的階段。

作為最高立法機關(guān)，全國人大及其常委會有自己的五年立法規(guī)劃，而作為執(zhí)政黨的中央機關(guān)，黨內(nèi)法規(guī)制定也有了專門的五年規(guī)劃。

黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃綱要是加強黨的制度建設(shè)的一項戰(zhàn)略工程。《綱要》明確了今后一個時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的時間表和路線圖?！毒V要》提出，在對現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進行全面清理的基礎(chǔ)上，抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，實現(xiàn)基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)更加健全，實踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)及時出臺，配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備，各項黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一，黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化，黨內(nèi)民主制度體系更加完善，權(quán)力運行受到更加有效的制約和監(jiān)督，黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固，為到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅實基礎(chǔ)。

加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，要按照于法周延、于事簡便的原則提高制度制定質(zhì)量，立體式、全方位推進制度體系建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。堅持憲法為上、黨章為本，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，并按照黨章確定的基本原則、要求和任務(wù)，推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作；堅持整體推進、突出重點，著眼于構(gòu)建系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，立體式、全方位推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作，并按照急用先立原則，抓住核心、關(guān)鍵、亟須制定的黨內(nèi)法規(guī)項目，集中力量推進；堅持發(fā)揚民主、科學(xué)制定，確保黨內(nèi)法規(guī)適應(yīng)黨的建設(shè)和黨的工作需要，體現(xiàn)廣大黨員干部意愿；堅持改革創(chuàng)新、與時俱進，注重把實踐中的成功經(jīng)驗和規(guī)律性認識上升為黨內(nèi)法規(guī)，并及時修改同實踐要求不相適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)；堅持嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、有效管用，提高黨內(nèi)法規(guī)制定水平，使規(guī)定更具有針對性、指導(dǎo)性和可操作性。

黨內(nèi)法規(guī)關(guān)鍵在于執(zhí)行落實。法規(guī)的生命力在于執(zhí)行。在制定黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上，要加大黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力度，實現(xiàn)有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究，防止出現(xiàn)“稻草人”現(xiàn)象。

當(dāng)然，《綱要》只是藍圖，而要將藍圖變成現(xiàn)實，就必須按照《綱要》確立的時間表和路線圖，堅持一手抓制定、一手抓執(zhí)行，把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)落到實處。

新環(huán)保法：正在長出“牙齒”來

備受關(guān)注的環(huán)保法修正案草案兩次公開征求意見。之所以再度公開征求意見，就是要制定一部高質(zhì)量、有威懾力的“長牙齒”的環(huán)境保護法。唯有廣泛征求民意并大刀闊斧地修改環(huán)保法，讓新環(huán)保法長出有威懾力的牙齒，才能為環(huán)境保護事業(yè)撐開強有力的保護傘。

2012年8月，十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議了環(huán)境保護法修正案草案。2012年8月31日至9月30日，修正案草案初審稿公開征求意見。之后，全國人大法律委員會根據(jù)全國人大常委會組成人員和各方面的意見，對修正案草案初審稿作了較大修改，形成了環(huán)境保護法修正案草案二次審議稿。2013年6月，十二屆全國人大常委會第三次會議對修正案草案二次審議稿進行了審議。8月份再次公開征求意見。

讓新環(huán)保法長出牙齒，就要求本次環(huán)保法修法有“大動作”而非打幾塊補丁了事，“大改”而非小改，更加強調(diào)全局性、系統(tǒng)性、前瞻性和可行性，大刀闊斧地修改完善現(xiàn)行環(huán)保法打磨出有威懾力的鋒利牙齒?，F(xiàn)行環(huán)保法是1989年通過的，那種主要靠行政罰款解決環(huán)境污染問題的環(huán)保制度在實踐中已經(jīng)顯得蒼白無力。20多年過去了，當(dāng)時的立法思想過于陳舊，在計劃經(jīng)濟模式下建立的制度帶有濃厚的行政管理色彩，不適應(yīng)當(dāng)前市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。修正案草案在原法基礎(chǔ)上修修補補，不能完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展需要，也不能解決當(dāng)前環(huán)境被嚴(yán)重破壞的問題。環(huán)保法修改要按照黨的十八大提出的大力推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的精神，更新立法理念，創(chuàng)新制度設(shè)計。在草案中要突出誰污染誰付費的原則；對污染企業(yè)與個人的處罰要重；對行政部門違法的官員處罰要嚴(yán)；要建立環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制，進一步增加環(huán)保部門的法律責(zé)任。

讓新環(huán)保法長出牙齒，就要將法律條文更加細化，法律條文越細越具有可操作性，環(huán)保法的牙齒也就越鋒利。根據(jù)“能細則細”的立法原則，有必要將當(dāng)前老百姓最關(guān)心的幾件大事在法律中予以明確規(guī)定，如水污染問題、醫(yī)療垃圾污染問題、重金屬污染問題、空氣污染問題、電子垃圾污染問題等。規(guī)定得越細越具體，環(huán)保法也就越管用。

讓新環(huán)保法長出牙齒，就要從法律責(zé)任上加大對環(huán)境違法犯罪的懲處力度。修改環(huán)保法，必須體現(xiàn)環(huán)境保護要實行最嚴(yán)格的制度原則。建議進一步確立和完善環(huán)保規(guī)劃制度、環(huán)境治理制度、防治污染制度、監(jiān)測制度、信息公開制度等一系列剛性的環(huán)境保護制度。

讓新環(huán)保法長出牙齒，就要讓環(huán)境信息更加透明，讓環(huán)保法的牙齒在陽光下發(fā)出雪亮的寒光。之所以環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)，與環(huán)境狀況“不透明”不無關(guān)聯(lián)。環(huán)境質(zhì)量和污染企業(yè)的污染狀況就應(yīng)該全面向社會公布，尊重和滿足社會公眾的環(huán)境知情權(quán)。草案已規(guī)定對環(huán)境的考核結(jié)果要向社會公布，不過更重要的是把空氣質(zhì)量、水質(zhì)量、重點污染企業(yè)每天的排放狀況常態(tài)化地向社會公布。對污染排放較大的項目，在建設(shè)之前要向群眾公布，聽取群眾意見。同時，要把重點環(huán)境污染源排放狀況全部聯(lián)網(wǎng)并公布。二審稿的最大亮點在于專辟“環(huán)境信息公開和公眾參與”作為環(huán)保法的第五章，該章從四十三條開始共設(shè)有六條。環(huán)境信息公開本身就能在陽光下散發(fā)出一種無形的威懾力。

讓新環(huán)保法長出牙齒，就有必要將“公民環(huán)境權(quán)”入法，規(guī)定“國家保護公民享受良好環(huán)境權(quán)利”。環(huán)保法不能僅僅規(guī)定環(huán)境保護的義務(wù)，也要依法保障公民享受良好環(huán)境權(quán)利，依法維護公民的環(huán)境權(quán)益，進而賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。環(huán)境是公共產(chǎn)品，環(huán)境權(quán)入法之后，公民環(huán)境維權(quán)才真有法可依，更有底氣和更有動力。環(huán)保法二審稿僅規(guī)定中華環(huán)保聯(lián)合會可提起公益訴訟，將公民個人排斥在環(huán)境公益訴訟主體之外，也折射了環(huán)保法修法對公民權(quán)利關(guān)注不夠。

一言以蔽之，期待正在修訂之中的環(huán)保法有大動作，條文更具體、制度更嚴(yán)格、罰則更明確，加大對環(huán)境違法犯罪的懲處力度，真正讓新環(huán)保法長出牙齒來。

值得一提的是，《環(huán)境保護法修正案（草案）》曾將環(huán)境公益訴訟主體僅僅限定為中華環(huán)保聯(lián)合會，一時間成為社會各界關(guān)注的焦點，引起社會各界尤其是多家民間環(huán)保組織的質(zhì)疑。環(huán)境保護法修正案草案第三次提請審議，擬擴大提起環(huán)境公益訴訟主體范圍。新的草案修改了有關(guān)提起環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，依法在國務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟。其他法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

環(huán)保法修正案草案盡管順從民意適當(dāng)擴大了提起環(huán)境公益訴訟主體范圍，但依然顯得過于保守，建議進一步開放環(huán)境公益訴訟權(quán)利，只要合法登記的環(huán)保組織以及與環(huán)保相關(guān)的其他公益組織都有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，不必設(shè)置過多的條條框框。

（作者系司法部《中國司法》雜志總編、研究員。本文部分內(nèi)容已發(fā)表于其他報刊）