海警局：不是換個(gè)名字那么簡(jiǎn)單

◤2013年是海上執(zhí)法力量的洗牌之年。海監(jiān)將與農(nóng)業(yè)部漁政局、公安部邊防管理局邊防海警，海關(guān)總署緝私局的海上緝私警察合并，一同歸入國(guó)土資源部下海洋局，對(duì)外以海警局的名義開(kāi)展維權(quán)執(zhí)法。

南方周末記者 郭絲露

南方周末實(shí)習(xí)生 張維

進(jìn)入2014年，談到中國(guó)海警局改革進(jìn)度，中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)辦公室工作人員這樣回答南方周末記者，“我們還在等?！敝袊?guó)海警局的改革，似乎也隨著2013年7月“三定”規(guī)定的出臺(tái)，進(jìn)入平臺(tái)期。

“內(nèi)部是有時(shí)間表，但是按照現(xiàn)在的計(jì)劃做下來(lái)，時(shí)間上似乎很難預(yù)測(cè)。”一位不愿具名的海監(jiān)系統(tǒng)相關(guān)人士說(shuō)，“海警局的改革仍需一段時(shí)間的探索，已是所有人的共識(shí)。”

“把手指縮回去， 把拳頭伸出來(lái)”

對(duì)廣西北海地角村的漁民張宇來(lái)說(shuō)，2013年有個(gè)新的開(kāi)始：在廣西近海捕魚(yú)30年后，他的漁船第一次進(jìn)入了南沙海域。

和他一起駛?cè)肽仙车?，還有南海漁政局的公務(wù)船。2013年起，漁政系統(tǒng)在南沙群島海域開(kāi)展常態(tài)化護(hù)漁，地角村申請(qǐng)到南沙捕魚(yú)的人數(shù)驟增。

“沒(méi)有漁政船保護(hù)，我們根本不敢去南沙?！睆堄钫f(shuō)，在南沙打漁，每隔幾天就會(huì)碰到越南漁政船。遠(yuǎn)遠(yuǎn)望見(jiàn)越南漁政的標(biāo)志，漁民們就開(kāi)始一邊收網(wǎng)，一邊用無(wú)線電對(duì)講機(jī)呼喚中國(guó)漁政局執(zhí)法船。

但他仍認(rèn)為，在南沙的漁政船數(shù)量太少：“基本上一百艘漁船才配一個(gè)漁政船，碰到越南人根本來(lái)不及過(guò)來(lái)?！?/p>

“遠(yuǎn)海漁業(yè)糾紛，海監(jiān)管不著，漁政管不到?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院海疆問(wèn)題專家王曉鵬說(shuō)。在我國(guó)的五支海上執(zhí)法力量中，海監(jiān)擁有船只噸位大、輻射廣，能夠快速趕到低噸位漁政船難以到達(dá)的遠(yuǎn)海。但海監(jiān)是監(jiān)察部門(mén)，漁業(yè)糾紛不是它的職權(quán)范圍。

近海多個(gè)部門(mén)執(zhí)法重疊的情況并不少見(jiàn)，人們一直用“多龍鬧?！眮?lái)形容海上執(zhí)法隊(duì)伍的混亂?！耙粋€(gè)‘鬧字，感覺(jué)好像幾支隊(duì)伍在爭(zhēng)權(quán)奪利一樣。”南海漁政局局長(zhǎng)吳壯說(shuō)。

功能重疊難免造成資源的浪費(fèi)：“船的耗油量非常大，維權(quán)一次的成本大約在500萬(wàn)左右。如果分開(kāi)的話，打擊走私一艘船、漁政一艘船、海監(jiān)一艘船、海事一艘船、老海警一艘船，成本驚人?！眲⒔苷f(shuō)。

“多龍”的整合也注定不容易?！半m然‘三定方案已經(jīng)把各部門(mén)做什么寫(xiě)清楚，但一旦落實(shí)到現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，應(yīng)該怎么分權(quán)比較難。”海監(jiān)內(nèi)部人士告訴南方周末記者。

但無(wú)論如何，在形式上，海警局成立后，我國(guó)海上執(zhí)法力量已形成合力。吳壯說(shuō)，改革后的海上執(zhí)法力量，將由中國(guó)海警局指揮中心統(tǒng)一指揮部署。

也就是說(shuō)，保護(hù)張宇和其他漁民的漁政船，以及海監(jiān)、海警和邊防緝私的艦船，將全部由海警局統(tǒng)籌指揮?！斑^(guò)去我們都是一根手指伸出去，現(xiàn)在我們變成一個(gè)拳頭打出去?！?/p>

中央與地方的整合“是下下步的事情”

“我們的船已經(jīng)打上海警標(biāo)識(shí)了，我們已經(jīng)是海警船了?！眳菈颜f(shuō)。

“三定”方案出臺(tái)后不久后，距離北京一千多公里的東海上，多艘海警船就已開(kāi)始在釣魚(yú)島海域巡航。

其中，海警3210號(hào)由中國(guó)漁政310號(hào)涂裝而來(lái)，2112號(hào)來(lái)自海監(jiān)8002號(hào)船，1101則是原中國(guó)公安邊防海警部隊(duì)裝備最先進(jìn)的“浦東”號(hào)。

但有了統(tǒng)一標(biāo)識(shí)并不意味著成為海警船。

“海監(jiān)8002是被臨時(shí)粉刷成海警2112號(hào)的?！备＝ㄊ『Ｑ笈c漁政廳工作人員告訴南方周末記者，這艘船還是屬于省廳，所執(zhí)行的對(duì)外維權(quán)本身就是沿海各省海洋與漁業(yè)廳的日常工作。

我國(guó)海洋管理的架構(gòu)由中央、地方兩大部門(mén)組成。以漁政系統(tǒng)為例，除中央垂直管理的南海、東海和北海漁政局外，福建、廣東、浙江、遼寧、山東等省也設(shè)有海洋與漁業(yè)廳，下設(shè)漁政大隊(duì)，分管地方海洋事務(wù)。

比如，劉杰所在的廣東省某市基層海警漁政大隊(duì)，屬該市海洋與漁業(yè)局管轄，由市政府財(cái)政支持，南海漁政和海監(jiān)大隊(duì)與它只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)的關(guān)系。

王曉鵬回憶，在職能分工上，“中央管外海，地方管內(nèi)?！痹?jīng)一度適用，但隨著我國(guó)海上格局的變化，這一分布顯然不再合適：“三沙市成立之后，三沙市管轄的這些島礁，是內(nèi)海還是外海？”

在地方，漁政、海監(jiān)等海上執(zhí)法力量的統(tǒng)籌其實(shí)早已展開(kāi)。

早在2004年，福建省委就將原省漁政管理處、船舶檢驗(yàn)局、中國(guó)海監(jiān)福建省總隊(duì)等執(zhí)法機(jī)構(gòu)合并組建“福建省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊(duì)”。同年，廈門(mén)也成立了海上綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)小組，將該市海洋管理監(jiān)察大隊(duì)、漁政管理處、水路運(yùn)輸管理處和航道分局等部門(mén)合在一起。

而劉杰工作的廣東省某市基層大隊(duì)早就掛有包括漁政、海監(jiān)、漁港監(jiān)督和漁業(yè)船舶檢驗(yàn)在內(nèi)的四個(gè)牌子，平常上班，漁政和海監(jiān)的制服輪流穿。他稱自己是“拿一份的錢(qián)，做兩份的事情”。

王曉鵬說(shuō)，地方的這些嘗試，為中央層面的整合減輕了障礙：“忽然說(shuō)要整合，各個(gè)力量之間會(huì)覺(jué)得很陌生，但是如果地方過(guò)去已經(jīng)做了一些整合的實(shí)踐，改革會(huì)變得容易一些?！彼J(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)維權(quán)的現(xiàn)狀，更合理地劃分中央和地方的職權(quán)。

時(shí)間進(jìn)入2014年，國(guó)家直屬三個(gè)海區(qū)的“三定”方案遲遲未出，劉杰和同事間也不再互稱“海警”。他們認(rèn)為，最有可能的改革狀況是：換個(gè)名字，換身衣服，一切照舊。

“很可能我們以后駕著海警船出海執(zhí)法，還是要呼叫海警幫忙，來(lái)的仍然是‘老海警的那一幫人?！眲⒔苷f(shuō)。

王曉鵬認(rèn)為，對(duì)中央和地方的整合做出任何揣測(cè)都太早：“這些都是下下步的事情了?！?/p>

謹(jǐn)慎成為準(zhǔn)軍事力量

吳鵬第一次聽(tīng)到“海警局”這個(gè)名字，是2013年4月。在國(guó)家海洋局北海分局的招聘宣講會(huì)上，這個(gè)大連海事學(xué)院的大三男孩，萌發(fā)了報(bào)考海警局的念頭。

一次課間，吳鵬將這個(gè)想法告訴了他的老師孫光圻，孫光圻大連海事大學(xué)教授、年過(guò)70的航運(yùn)專家。

“海警會(huì)是一份很危險(xiǎn)的工作，你不怕嗎？”這是孫光圻的第一反應(yīng)。

“海上謀生的人，為了生計(jì)，都會(huì)有那么點(diǎn)匪氣?！睆V東省某基層漁政大隊(duì)的劉杰說(shuō)，在海上，越南漁民武力威脅我國(guó)執(zhí)法人員的事情，經(jīng)常發(fā)生。

按照規(guī)定，基層執(zhí)法船不能配備武器?！熬退闶菆?zhí)法人員，心里其實(shí)沒(méi)底?！眲⒔苷f(shuō)。

多數(shù)情況，劉杰和他的同事們只有報(bào)警。

這就是中國(guó)海上執(zhí)法的怪象和亂象之一：在理論上，海監(jiān)第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)非法侵漁的外國(guó)漁船，必須通知有行政處罰權(quán)的漁政出動(dòng)干涉，而漁政沒(méi)有警察權(quán)，又必須通知公安邊防海警實(shí)施強(qiáng)制措施。

所以，對(duì)海警局的設(shè)立，劉杰和同事們異常振奮，因?yàn)椤敖K于可以當(dāng)警察了”。

根據(jù)改革方案，原邊防海警和海上緝私警察，都被劃歸到國(guó)土資源部下中國(guó)海洋局管，受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。也就是說(shuō)，隨著海警局的成立，我國(guó)的海上執(zhí)法力量將第一次擁有警察權(quán)。

“這就會(huì)形成一種有中國(guó)特色的，行政執(zhí)法和強(qiáng)制力結(jié)合的管理方式?！蓖鯐赠i說(shuō)。

2013年3月，國(guó)家海洋局新聞發(fā)言人石青峰曾說(shuō)，對(duì)于中國(guó)海警局是否具備刑事執(zhí)法權(quán)，以及是否配備重型武器等問(wèn)題，“三定”方案都會(huì)予以明確。

4個(gè)月后，“三定”方案出臺(tái)，并沒(méi)有涉及海警局武器配備的具體標(biāo)準(zhǔn)。但南海漁政局局長(zhǎng)吳壯認(rèn)為，海警作為國(guó)家的維權(quán)執(zhí)法隊(duì)伍，既要應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)暴力沖突，也要應(yīng)對(duì)武力沖突。“國(guó)際上沒(méi)有哪個(gè)警察部隊(duì)不武裝的、不搞軍事化建設(shè)的?！?/p>

上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)海洋法專家劉丹認(rèn)為，海警局是否應(yīng)該擁有刑事執(zhí)法權(quán)，需要經(jīng)過(guò)“謹(jǐn)慎、再謹(jǐn)慎”的斟酌。

因?yàn)樵趪?guó)際海洋法庭上，許多案件都涉及到各國(guó)行政執(zhí)法船間的武力糾紛：“這種糾紛直接上升到了國(guó)與國(guó)的層面，引發(fā)很大的國(guó)際爭(zhēng)端?！?/p>

她認(rèn)為，在海警船上配什么武器，怎樣配備武器，在什么時(shí)候使用這些武器，都應(yīng)該做出非常明確的規(guī)定：“不管是聯(lián)合國(guó)憲章還是海洋法公約，都沒(méi)有明文禁止不允許使用武器，但是對(duì)于使用條件有嚴(yán)格的界定。”

用法律作為行為依據(jù)

對(duì)中國(guó)而言，將海洋管理和海洋國(guó)際爭(zhēng)端納入法治的軌道，正當(dāng)其時(shí)。2013年4月，菲律賓單方面決定南海爭(zhēng)端提請(qǐng)國(guó)際仲裁。我國(guó)拒絕接受，但卻無(wú)法阻止仲裁程序的進(jìn)行。

中國(guó)社科院國(guó)家法所研究員劉楠來(lái)發(fā)表文章指出，中國(guó)已經(jīng)到了思考如何運(yùn)用司法解決國(guó)際爭(zhēng)端的時(shí)候了。

海洋問(wèn)題回歸法治，前提是有法可依。我國(guó)現(xiàn)行的海洋行為準(zhǔn)則由各種條例、辦法和規(guī)章充斥，海洋基本法長(zhǎng)期空缺。

“海洋法的問(wèn)題，已經(jīng)講了很多年?！睆B門(mén)大學(xué)南洋研究院教授李金明說(shuō)。早在2010年，全國(guó)人大法工委在湛江做海洋法立法調(diào)研，李金明應(yīng)邀參加。

“會(huì)上，大家都說(shuō)海洋立法非常緊迫，要盡快做出來(lái)?！崩罱鹈髡f(shuō)。“但最后，那次的調(diào)研后來(lái)還是不了了之?！?/p>

去年的大部制改革之前，先訂立海洋基本法，還是先進(jìn)行海洋局重組的問(wèn)題，也已在軍方、行政部門(mén)和學(xué)界討論多次。

“不管前面怎么討論，結(jié)果就是行政先行?！眲⒌ふf(shuō)，現(xiàn)在海洋形勢(shì)嚴(yán)峻，修法要通過(guò)全國(guó)人大常委起草條文、征求意見(jiàn)、審議，時(shí)間太長(zhǎng)。更好的解決方法，也許是單獨(dú)立法。在司法界，設(shè)立巡航法的呼聲，劉丹也曾聽(tīng)到。

很多國(guó)家都對(duì)自己的海警部隊(duì)有單獨(dú)的立法，比如日本的《海上保安廳法》，美國(guó)的《海岸警備隊(duì)法案》和英國(guó)的《海上警察立案法令》。

用法律作為行為依據(jù)，就能夠在海上權(quán)益的角逐中，占得先機(jī)?！氨热?，現(xiàn)在釣魚(yú)島問(wèn)題上，日本可以用《海上保安廳法》對(duì)付我們，我們就沒(méi)有東西和日本對(duì)抗?！?/p>

不過(guò)李金明也承認(rèn)，現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急，除了立法，還要從實(shí)務(wù)層面，界定海警局的職權(quán)和人員安排。

大連海事大學(xué)教授孫光圻說(shuō)，美國(guó)海岸警備隊(duì)有專門(mén)的海洋警備學(xué)院，我國(guó)也不妨組建個(gè)大學(xué)，或在海洋類的院校增設(shè)海警專業(yè)。

吳鵬報(bào)考海警局，是為了圓少年時(shí)期的軍校夢(mèng)。

他的同學(xué)中，想要進(jìn)入海警局的有許多。但很多人想考的原因都是“國(guó)家比較重視“和”會(huì)有發(fā)展前途”。

在學(xué)校教育之外，希望進(jìn)入海警系統(tǒng)的，有漁政、海監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部人員和大量的臨時(shí)人員。廣東省某基層海監(jiān)漁政大隊(duì)隊(duì)員劉杰告訴南方周末記者，許多沒(méi)有編制的“老人”，也開(kāi)始復(fù)習(xí)公務(wù)員考試，希望能通過(guò)重組，謀到一份體制內(nèi)的工作。

根據(jù)2013年7月出臺(tái)的“三定”方案，海警局的機(jī)關(guān)編制只有1.6萬(wàn)名，但劉杰還是滿懷期待的認(rèn)為，未來(lái)的海警隊(duì)伍人數(shù)將遠(yuǎn)超過(guò)這個(gè)數(shù)字，因?yàn)椤霸诤Ｉ希枰傻氖虑樘嗔恕薄?/p>