淺談土地財政的成因與對策

石磊

摘 要：土地財政被人們稱為第二財政，是預(yù)算外收入，是地方政府利用對土地的所有權(quán)和管理權(quán)，獲取收益過程中進(jìn)行的財政收支和利益分配，包括政府通過土地稅收、土地使用權(quán)出讓、土地融資等方式獲得收益來直接或間接增加財政支出能力的行為。土地財政解決了地方政府財政的燃眉之急，但它帶來復(fù)雜而惡劣社會影響則更加嚴(yán)重。它直接引發(fā)了房價虛高，住房難，并產(chǎn)生了多米諾骨牌似的惡性循環(huán)。

關(guān)鍵詞：土地財政；存在問題；解決措施

1 特殊財政手段產(chǎn)生原因

1.1 稅收政策的改革造成地方政府的無奈

1993年12月國務(wù)院頒布了《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，意在通過分稅制改革集中財力和財力再分配來約束地方政府行為，提高宏觀調(diào)控能力。實行分稅制改革后，地方財政收入占全部財政收入的比重大幅減少。同時把一些事物的處理權(quán)下放，甚至將涉及全國多數(shù)民眾的公共產(chǎn)品和服務(wù)如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等民生支出責(zé)任基本劃歸地方政府承擔(dān)。

由于中央有著對地方政府的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和人事任免權(quán)，這樣就出現(xiàn)了這種“財權(quán)上收，事權(quán)下放”的現(xiàn)象。1994年地方財政收入比例迅速從1993年的78%下降到了1994年的44.3%，并在此后維持在了50%左右的水平線。而地方財政支出卻在不斷遞增，在2006年時達(dá)到了75.3%，造成了地方財政收支的巨大缺口。這樣使各級地方政府為解決自身財政拮據(jù)，不得不采取一系列非規(guī)范化融資方式來籌集資金，于是自然就把目光盯在了土地上面。

1.2 土地資料的稀缺性和我國土地政策的壟斷性

土地是一種不可再生的稀缺性資源，是必須的生產(chǎn)資料，是我們賴以生存的物質(zhì)。這種內(nèi)在的價值造成了它外在價格的昂貴。而我國在建國以后打破了傳統(tǒng)土地所有權(quán)的概念，把土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離。國家擁有土地的所有權(quán)，任何個人和集體都只是擁有使用權(quán)。這樣一來造成國家和政府對土地的絕對壟斷，而地方政府為了擴大財政收入，便選擇了發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。在地方上屬于地方獨立稅種的房產(chǎn)稅契稅、土地增值稅等稅種都與土地和房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)，現(xiàn)行財稅體制為地方政府熱衷于土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和擴大建設(shè)規(guī)模提供了制度上的便利。地方政府不僅能通過“經(jīng)營城市”直接得到土地收入，而且還能從城市建設(shè)中獲得較大規(guī)模的營業(yè)稅為主的財政預(yù)算收入。

1.3 中國現(xiàn)行的土地征用制度保護(hù)了政府的利益，卻損害了農(nóng)民和廠商的利益

政府壟斷了一級土地市場，并利用自己的壟斷地位在征地與供地之間制造了一個巨大的利益空間，最后形成了土地征占越多、政府利益越大的現(xiàn)實。特別是由于制度原因，地方政府在征收農(nóng)業(yè)用地的補償費用等成本遠(yuǎn)低于城市建設(shè)用地出讓價格，政府低價征用土地后，一經(jīng)出讓，增值高達(dá)數(shù)十倍。根據(jù)臨沂市國土資源局密婷同志統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2002年全國土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣收入平均667（一畝）平方米為3567萬元人民幣，而對征地農(nóng)民的補償通常只有每667平方米1.5萬元～3.5萬元人民幣。這種低買高買所造成的利潤自然就成為了地方政府的首選。

2 土地財政造成的危害

2.1 糧食問題

我們的國家是用占世界7%的土地養(yǎng)活占世界22%的人口，這個比例的缺口實際上還在逐年遞增。為了保證公民的口糧，我國每年都進(jìn)口大量糧食作物。在國內(nèi)的糧食征收上，國家每年還拿出大量的資金來對糧農(nóng)進(jìn)行貼補，但是在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，很多的農(nóng)民還是把有限的耕地進(jìn)行經(jīng)濟作物養(yǎng)殖。

而在全球范圍內(nèi)糧食正在減產(chǎn)。世界糧農(nóng)組織早在2010年時就多次提出，儲備糧的數(shù)量已是岌岌可危。如果我們不能及時的停止因過量開發(fā)而大量占用基礎(chǔ)農(nóng)田的情況，后果是十分嚴(yán)重的。

2.2 未來發(fā)展問題

人民群眾形象的把土地財政稱作寅吃卯糧。土地資源利用的一個重要原則就是要可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)代人和后代人在利用自然資源、滿足自身利益、謀求生存與發(fā)展上享有同樣的權(quán)利。同時一屆政府與下屆政府之間也應(yīng)該是可持續(xù)的發(fā)展。土地出讓金是若干年土地使用期的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金，實際上是一次性預(yù)收并一次性預(yù)支了未來若干年限的土地收益總和?，F(xiàn)任屆政府提前支取了下一屆政府的收入，侵害了下一屆政府的權(quán)益。久而久之，這種透支造成的危害會反過來對地方財政造成更大的危害。

2.3 土地財政加大了金融風(fēng)險的系數(shù)

土地財政把土地出讓收益和與房地產(chǎn)稅收作為政府財政收入的重要來源，但這是一種很不可靠的來源。首先土地和房地產(chǎn)市場波動性大，世界上很多國家都出現(xiàn)過周期性的房地產(chǎn)動蕩。日本的東京， 1991年房地產(chǎn)的泡沫破碎對日本幾乎造成毀滅行的打擊，讓日本經(jīng)濟陷入了長達(dá)15年的經(jīng)濟大蕭條。香港1997的房地產(chǎn)泡沫破碎，出現(xiàn)了大量的破產(chǎn)人員。美國1926年的房地產(chǎn)泡沫波直接催生了第二次世界大戰(zhàn)，2006年的房地產(chǎn)泡沫直接引發(fā)了次貸危機，使全球的主要金融市場都出現(xiàn)了流動不足，也直接促使小布什政府的垮臺。我們國家在二十世紀(jì)90年代的海南房地產(chǎn)危機，使海南省政府用近十年時間處理積壓的房地產(chǎn)和經(jīng)濟問題，期間還出現(xiàn)了建國以來第一次因為支付危機而關(guān)閉省級商業(yè)銀行。

2.4 一旦房地產(chǎn)市場動蕩，地方財政將難逃厄運

房地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈非常長，在投入產(chǎn)出的40個部門中，有38個部門是房地產(chǎn)業(yè)上游或下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)部門。當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展減速，沒有或缺少了對土地的需求，地方財政將難以為繼。地方政府雖然也設(shè)立了土地儲備中心等平臺進(jìn)行金融融資，但這些融資平臺往往沒有建立和執(zhí)行嚴(yán)格的風(fēng)險管理控制制度，責(zé)任主體模糊。同時由于這些融資平臺易受地方官員影響，運作多不規(guī)范，能否運作良好多與主管官員的個人能力息息相關(guān)。這些都加大了商業(yè)銀行的系統(tǒng)風(fēng)險。我國目前住房的實際供求比例已經(jīng)失衡，一方面，需要房子的買不起房子，另一方面，每年新增的空置率又居高不下。繼續(xù)這種局面的話，將是房地產(chǎn)泡沫的破裂。因為市場這個無形的調(diào)控之手必定要按經(jīng)濟規(guī)律做出調(diào)整。

3 如何應(yīng)對和改變土地財政問題

3.1 財政稅收制度的改革

要想從根本上扭轉(zhuǎn)這種畸形的財政制度，就要從根本上解決矛盾的源頭。必須改革現(xiàn)行財政和分權(quán)制度，要深化財政體制改革，合理劃分中央與地方的事權(quán)與財權(quán)。進(jìn)一步明確中央的地方的職能和權(quán)限，關(guān)系到國計民生的事業(yè)，能剝離的就要剝離；財政稅收中應(yīng)該劃歸地方的就歸入地方財政。完善土地稅收體系，積極探索征收以市場價值為基礎(chǔ)的財產(chǎn)稅，讓地方政府真正從土地的交易和級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收，變賣血為造血。另外應(yīng)該健全和改革現(xiàn)行的地方官員晉升考核制度，不要單純的從GDP中考核官員的能力，應(yīng)該從其對地方國計民生的貢獻(xiàn)來綜合考量。

3.2 建立健全現(xiàn)有的土地資源配置制度

完善土地產(chǎn)權(quán)制度和土地征用制度，對土地出讓方式進(jìn)行改革。打破政府壟斷土地一級市場的格局，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)市場，對小產(chǎn)權(quán)這樣的模糊的概念進(jìn)行整治。按著國家頒布的《物權(quán)法》，對其分門別類的做梳理工作。逐步允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，改變地方政府作為土地經(jīng)營者的角色為服務(wù)角色。規(guī)范土地融資行為，降低土地儲備貸款等金融風(fēng)險。建立完善的監(jiān)督體制，嚴(yán)格按國家的法律法規(guī)辦事。制定合理的價格，在國家的調(diào)控之下引導(dǎo)市場在有序合理的范圍內(nèi)運作。

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