駐華使館工程項目管理的問題及對策探討

高尚

摘要：隨著我國綜合國力不斷增強,政治經(jīng)濟地位在世界范圍得到迅速提升，截至目前，我國已與165個國家建交。外國政府與我國在政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域的合作交流日益密切，各國越來越重視對華外交工作，并加大對其投入。在此背景下，各國駐華使館的建設(shè)也進入到前所未有的快速發(fā)展階段。

關(guān)鍵詞：駐華使館；工程項目；管理

中圖分類號：TU71 文獻標(biāo)識碼： A

一、基本概念

1、駐華使館工程

駐華使館是與中國正式建交的國家在華辦理外交事務(wù)的代表機構(gòu)，駐華使館的館舍既是其開展對外交往、展現(xiàn)國家形象的平臺，又是使館人員工作和生活的場所，是外交工作的重要物質(zhì)保障，被稱為“遠(yuǎn)離祖國的國家領(lǐng)土”。①

駐華使館工程專指各駐華使館為了正常開展在華外交事務(wù)所進行必要的場館及附屬設(shè)施等相關(guān)建設(shè)工程的總稱。駐華使館工程根據(jù)工程建設(shè)類別不同可分為駐華使館新建工程、改擴建工程和裝飾裝修工程；根據(jù)投資方式不同，又可分為自建使館工程和統(tǒng)建使館工程。自建使館工程是指由我國政府向外國政府提供建館地皮，外國政府向我國繳納土地使用費，且承擔(dān)全部建設(shè)費用的使館工程。統(tǒng)建使館工程為我國政府投資建設(shè)，建成后以互惠方式或租賃方式提供給外國政府使用的使館工程。近年來自建使館工程與統(tǒng)建使館工程相比建設(shè)規(guī)模更大、建設(shè)數(shù)量更多。本文所探討的駐華使館工程主要指自建使館工程。

2、建設(shè)工程項目管理

建設(shè)工程項目管理是指從事工程項目管理的企業(yè)受建設(shè)單位委托，按照合同約定在工程項目決策階段為建設(shè)單位編制可行性研究報告，進行可行性分析和項目策劃；在工程項目實施階段，為建設(shè)單位提供招標(biāo)代理、設(shè)計管理、采購管理、施工管理和試運行（竣工驗收）等服務(wù)，代表建設(shè)單位對工程項目進行質(zhì)量、安全、進度、費用、合同、信息等管理和控制。②

可見，建設(shè)工程項目管理是一項貫穿始終的綜合管理工作，是對各種專業(yè)服務(wù)的整合與集成，是對項目實現(xiàn)整體目標(biāo)的集中組織與管控。

二、駐華使館工程特點

1、歸口管理單位——北京外交人員服務(wù)局

北京外交人員服務(wù)局（以下簡稱：外服局）隸屬于我國外交部。在《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)外交部關(guān)于加強外事服務(wù)工作管理意見的通知》（國辦發(fā)[1985]77號）中規(guī)定，向外國駐華外交代表機構(gòu)、聯(lián)合國系統(tǒng)組織代表機構(gòu)及各國新聞代表機構(gòu)提供服務(wù)人員、教學(xué)人員、辦公及住宅用房、建筑及修繕工程等服務(wù)事項的外交服務(wù)工作，統(tǒng)由北京外交人員服務(wù)局歸口管理并組織承辦，北京市人民政府外事辦公室協(xié)助外交部對其進行指導(dǎo)。因此，外服局成為駐華使館工程乃至整個使館區(qū)建設(shè)的歸口管理單位。

在使館區(qū)建設(shè)管理方面，外服局起到總體控制和具體落實兩個層面的作用。在總體控制方面，外服局的工作內(nèi)容包括：使館區(qū)選址、征地拆遷、使館區(qū)規(guī)劃方案編制、使館區(qū)市政設(shè)施建設(shè)等。在具體落實方面，外服局的工作包括駐華使館工程項目管理和項目監(jiān)理工作。

2、多樣的項目管理模式

由于駐華使館工程的實際業(yè)主和使用人為各外國政府和使館工作人員，使館工程的建設(shè)管理模式通常沿襲各國的習(xí)慣做法。根據(jù)近年的實踐，總體上可分為傳統(tǒng)總承包管理模式、聯(lián)合總承包管理模式、設(shè)計施工一體總承包管理模式和咨詢公司管理模式。

（1）傳統(tǒng)總承包管理模式

傳統(tǒng)總承包管理模式是施工中業(yè)主只與一個總承包商建立承包關(guān)系，業(yè)主組建工程管理小組，聘請監(jiān)理公司對工程進行監(jiān)管。亞洲國家如H國、Y國等使館工程常采用這種模式。

（2）聯(lián)合總承包管理模式

聯(lián)合總承包管理模式是由兩個或兩個以上的承包商組成的“聯(lián)合總承包組織”。各承包商平等協(xié)商簽訂協(xié)議，確定各方的工程承建范圍、職責(zé)與權(quán)益，工程竣工并通過結(jié)算后，各承包商按協(xié)議分擔(dān)盈虧。

依據(jù)我國建筑相關(guān)規(guī)定，施工總承包單位必須具有中國認(rèn)可的施工資質(zhì)。因此，一些使館在選擇總承包商時會要求外資企業(yè)承包商與中國建筑施工企業(yè)組成聯(lián)合體承攬使館工程總承包工作。如R國、M國等對施工工藝及安全保密要求較高的大型使館均采用了聯(lián)合總承包模式。

（3）設(shè)計施工一體總承包管理模式

設(shè)計施工一體總承包模式即國際上俗稱的“交鑰匙”工程，業(yè)主與總承包單位簽訂合同，由總包單位組織設(shè)計、施工、采購，形成一體化服務(wù)。由于這種模式有效地減少了中間環(huán)節(jié)，使總承包單位既能夠在短時間內(nèi)調(diào)動各專業(yè)完成建設(shè)工程既定目標(biāo)，又能有效節(jié)省工程總造價。具有較多海外施工經(jīng)驗的我國大型施工企業(yè)在設(shè)計施工一體總承包的模式下更容易獲得使館的信賴和認(rèn)可。S國、N國等非洲國家，因其國內(nèi)眾多大型項目均由中國企業(yè)進行設(shè)計施工一體總承包，因此這些非洲國家的使館工程也常常會采用這種管理模式。

（4）咨詢公司管理模式

咨詢公司管理模式是業(yè)主委托工程管理（咨詢）公司（以下簡稱咨詢公司）對項目進行全過程管理。這也是近年來比較常見的駐華使館工程管理模式。通常情況下，歐盟國家使館工程會采用咨詢公司管理模式。

受使館委托，咨詢公司在對工程進度、質(zhì)量管理之外，也對工程投資進行嚴(yán)格管理。根據(jù)使館委托內(nèi)容的不同，咨詢公司管理模式又可細(xì)分為以下兩種情況：

設(shè)計—管理模式：使館同咨詢公司簽訂合同，由咨詢公司承擔(dān)工程設(shè)計和項目管理工作。咨詢公司與設(shè)計單位可直接簽訂設(shè)計合同，使館只需要與總承包商簽訂施工合同。

非設(shè)計—管理模式：使館同咨詢公司簽訂合同，咨詢公司作為使館的代表，為其提供項目咨詢和工程管理服務(wù)。使館仍需同設(shè)計和總承包商分別簽訂設(shè)計和施工合同。（圖1：使館工程建設(shè)管理模式構(gòu)架圖）

圖1：使館工程建設(shè)管理模式構(gòu)架圖

上述圖中不難看出，不同管理模式下各參建單位之間的層級管理關(guān)系不同，管理環(huán)節(jié)繁簡度也不同。

三、駐華使館工程項目管理難點分析

與一般工程相比，駐華使館工程由北京外交人員服務(wù)局作為特定的歸口管理單位，其項目管理模式涉及類別較多。在此條件下，梳理和總結(jié)了使館工程的一些共性?？傮w上講，駐華使館工程項目管理的難點主要來自使館角色方面、管理政策方面、管理組織結(jié)構(gòu)方面及管理內(nèi)容方面：

1、使館角色方面

使館作為外國政府的駐華代表機構(gòu)，其自身具有完整的工作管理體系和工作流程。使館方委派的工程業(yè)主代表對項目的管理權(quán)有限，遇到重大決策時不僅要協(xié)調(diào)使館意見，還要上報其所在國外交部審核批準(zhǔn)。受到管理部門層級多、位置分散等影響，使館工程通常存在決策慢的特點。從最初設(shè)計方案的確定、業(yè)主的各項委托工作，到工程各項費用及工程款的支付，使館工程決策慢的特點在各個環(huán)節(jié)都顯露出來，這對項目管理工作提出巨大的挑戰(zhàn)。

此外，駐華使館工程在安全保密要求、政治敏感度等方面都與一般國內(nèi)工程不盡相同，成為項目管理的難點。

2、管理政策方面

隨著我國近十余年房地產(chǎn)行業(yè)的大發(fā)展，我國在工程建設(shè)方面的法律法規(guī)不斷完善和細(xì)化。目前，我國房建工作程序復(fù)雜，審批環(huán)節(jié)多、步驟多、涉及的管理部門也很多。相比國外而言，我國的建設(shè)工程報建程序復(fù)雜，需要向使館人員進行大量的解釋與溝通工作以求獲得理解和支持。

與報建程序相反，在項目管理方面我國還處于起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)制度還不完善。從行業(yè)準(zhǔn)入角度來看，建設(shè)部2004年頒布的《建設(shè)工程項目管理試行辦法》沒有對項目管理市場設(shè)定新的準(zhǔn)入制度，而是鼓勵建筑業(yè)相關(guān)具備資質(zhì)的企業(yè)參與到工程項目管理中去，對從業(yè)人員也沒有設(shè)定新的準(zhǔn)入制度。從業(yè)務(wù)范圍看，項目管理的工作范圍靈活性較大，沒有強制性要求，可在與業(yè)主簽訂的合同中約定管理內(nèi)容和深度。駐華使館工程中使館方委托的咨詢公司水平及能力參差不齊，外國咨詢公司在項目管理過程中對我國法律法規(guī)、建筑市場、勞務(wù)市場不熟悉，難以適應(yīng)的情況也經(jīng)常出現(xiàn)。

3、管理組織結(jié)構(gòu)方面

外服局作為駐華使館工程的歸口管理單位，長期從事使館區(qū)開發(fā)建設(shè)工作，積累了豐富的外事工程經(jīng)驗，培養(yǎng)了大批工程技術(shù)人員，具備專業(yè)項目管理公司業(yè)務(wù)能力。

然而駐華使館工程的管理模式是多樣的。在咨詢公司管理模式下使館方除委托外服局之外，還會委托第三方咨詢公司對工程進行項目管理，這就出現(xiàn)在同一工程中同時設(shè)定了兩個項目管理團隊。在國家對工程項目管理的法律法規(guī)尚不完善的情況下，如何確定外服局的角色定位，明確外服局與咨詢公司的工作職責(zé)與分工往往成為項目管理的難點。

4、管理內(nèi)容方面

在項目管理中最重要的是對“三控兩管一協(xié)調(diào)”的把控?！叭亍笔侵腹こ藤|(zhì)量控制、進度控制、投資控制；“兩管”是指合同管理、安全管理；“一協(xié)調(diào)”是指協(xié)調(diào)各方關(guān)系。駐華使館工程建設(shè)管理中的各類細(xì)節(jié)問題都會在此顯現(xiàn)出來。

在工程質(zhì)量上需要協(xié)調(diào)中外設(shè)計施工標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。例如電力、熱力等專業(yè)設(shè)備選型，因有接入市政管網(wǎng)的需要，必須選擇符合我國地方標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)備。有時使館堅持本國設(shè)計，工程投入使用后出現(xiàn)各類問題，最終只能進行改造，造成人財物的損失。在工程進度上，使館的決策速度、外國進口材料設(shè)備的供貨周期、使館的重要活動及我國的重要國家會議等都會對項目進度產(chǎn)生影響。在投資控制方面，使館的認(rèn)價速度和付款速度會反作用于工程進度和質(zhì)量，對其產(chǎn)生影響。此外，越來越多的使館在遇到工期索賠時向服務(wù)局尋求幫助，這對服務(wù)局在合同管理、調(diào)解能力方面提出了更高的要求。

工程建設(shè)中的各方因素是相互關(guān)聯(lián)相互牽制的，項目管理是一個在強化管理與平衡矛盾中不斷動態(tài)發(fā)展和調(diào)整的過程。在駐華使館工程中，由于其具有重要的政治意義，項目品質(zhì)要求較高、參建各方組成較復(fù)雜，使工程管理面臨的問題較一般項目更為復(fù)雜。

四、針對駐華使館工程項目管理難點的對策建議

就上述駐華使館工程項目管理遇到的問題，建議從以下幾方面解決。

1、配合國家外交，增強政治意識和服務(wù)意識

駐華使館工程是外交工作的重要組成，也是外服局配合外交、服務(wù)使團的集中體現(xiàn)，具有重要的政治意義。作為面向使團的服務(wù)窗口，外服局在駐華使館建設(shè)方面更應(yīng)增強服務(wù)意識，加強溝通消除障礙，成為使館最信賴的伙伴，協(xié)助使館順利完成工程建設(shè)。

駐華使館工程業(yè)主角色特別、管理模式多樣、參建各方較多，因此加強外服局的協(xié)調(diào)能力尤顯重要，是外交服務(wù)水平的重要體現(xiàn)。在此背景下提出統(tǒng)一目標(biāo)，求同存異的觀點：積極與使館溝通，相互理解相互支持，減少分歧，建立信任；與咨詢公司相互配合，互為補充，形成推動項目建設(shè)的合力；在使館與總包之間發(fā)揮橋梁作用，公平公正地維護雙方權(quán)益，調(diào)解分歧，確保項目按計劃實施建設(shè)。

2、建立科學(xué)管理制度和有效管理方法

建立科學(xué)管理機制，以項目合約為保障基礎(chǔ)，將豎向的層級管理與橫向的業(yè)務(wù)管理相結(jié)合，職責(zé)分工明確，工作流程清晰。制定嚴(yán)格的設(shè)計變更及工程洽商管理規(guī)定，實行工程例會與專題會議相結(jié)合的會議體系，同時建立公共信息平臺，使參建各方對項目保持信息暢通和準(zhǔn)確。

實施有效可行的管理方法，重點把握工程計劃、實施、跟蹤、控制、糾偏等重要環(huán)節(jié)，避免工程出現(xiàn)問題遺漏和工作拖沓。

3、高效質(zhì)量把控、科學(xué)組織實施、行業(yè)資源統(tǒng)籌

駐華使館項目中，外國建筑師設(shè)計理念和標(biāo)準(zhǔn)與我國建筑師存在差異。盡管在很多方面外國建筑師的人性化、個性化設(shè)計優(yōu)于我國建筑師，但因?qū)ξ覈鴼夂颦h(huán)境特點及市政供給條件等不熟悉造成的設(shè)計遺憾也不少。因此，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上對駐華使館工程進行總體把控尤為重要，必要時向使館提出合理化建議，保質(zhì)避損。在施工質(zhì)量管理上，發(fā)揮施工企業(yè)自檢與監(jiān)理巡檢的雙重作用，對質(zhì)檢不合格部位堅決要求整改，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。

此外，需要對駐華使館工程建設(shè)進行科學(xué)組織實施。尤其在遇到工期緊張工序交叉的瓶頸時，要考慮調(diào)整工作之間的邏輯關(guān)系，例如設(shè)計技術(shù)與施工技術(shù)的選用，考量平行搭接、立體交叉、流水組織的不同效果和措施。通過改變施工工藝、調(diào)整組織安排進行有效控制。

結(jié)束語

駐華使館工程項目管理能夠接觸到優(yōu)秀的建筑行業(yè)資源，統(tǒng)籌利用這些資源，更好地服務(wù)到使館建設(shè)中去，形成良性循環(huán)。如在造價咨詢及施工索賠認(rèn)定方面，結(jié)合以往的工程經(jīng)驗，調(diào)配相關(guān)資源，為使館和總包提供切實有力的咨詢意見。

參考文獻

[1] 《駐外使領(lǐng)館館舍工程業(yè)主方風(fēng)險管理研究》田建偉.

[2] 建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》（建市[2003]30號）.

[3] 王玉寶.?施工企業(yè)與工程項目管理探討[J]. 現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè). 2011(05).