關(guān)于上海鐵路公安局適用取保候?qū)弿?qiáng)制措施情況的分析報(bào)告

張家聰，洪慧芬

（上海鐵路公安局 刑偵處，上海200071）

為貫徹實(shí)施修訂后的刑事訴訟法，規(guī)范取保候?qū)徆ぷ?，切?shí)提高依法適用取保候?qū)弿?qiáng)制措施、有效打擊犯罪的能力，上海鐵路公安局刑偵處結(jié)合取保候?qū)徶械耐怀鰡栴}進(jìn)行自查自糾，對(duì)2011年1月至2013年5月期間辦理的取保候?qū)彴讣M(jìn)行了梳理分析。

一、適用取保候?qū)彽幕厩闆r

2011年1月至2013年5月，全局共對(duì)640名犯罪嫌疑人適用了取保候?qū)弿?qiáng)制措施。

從適用理由來看，可能判處有期徒刑以上刑罰、采取取保候?qū)彶恢掳l(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性者共396人，占61.88%；羈押期限屆滿、案件尚未辦結(jié)、需要采取取保候?qū)徴吖?19人，占18.59%；患有嚴(yán)重疾病，生活不能自理，懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女，采取取保候?qū)彶恢掳l(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性者共105人（含14名吞食異物者），占16.41%；可能判處管制、拘役或者獨(dú)立適用附加刑者共14人，占2.19%；因檢察院不批捕需要復(fù)議復(fù)核等其他原因而適用者共6人，占0.93%。

從取保階段看，刑事拘留變更為取保候?qū)徴吖?55名（其中39名由不批準(zhǔn)逮捕變更而來），占55.47%；立案后直接取保候?qū)徴?68名，占41.88%；逮捕后變更為取保候?qū)徴?6名，占2.5%；監(jiān)視居住變更為取保候?qū)徴?名，占0.15%。

從保證方式看，財(cái)保499名，占77.97%，收取保證金數(shù)額最高50000元、最低1000元，其中5000元、3000元居多。人保140名，占21.87%。人保、財(cái)保均無1名，占0.16%。收取保證金258.47萬元，退還保證金193.45萬元，沒收保證金65.02萬元。

從打擊處理情況看，法院已判決219名，占34.22%；勞教或治安處罰31名，占4.84%；移送其他行政機(jī)關(guān)處理3名，占0.47%；變更為逮捕或被移送審查起訴但尚未判決者20名，占3.13%；移交地方公安機(jī)關(guān)、撤銷案件、檢察院不起訴者46名，占7.19%；已解保或期限屆滿未處理者216名，占33.75%；仍在期限內(nèi)者105名，占16.4%。

二、取保候?qū)忂m用中存在的問題

經(jīng)過對(duì)640名被取保候?qū)徣税妇淼暮瞬?，共自查涉及與取保候?qū)徶苯酉嚓P(guān)的問題的案件2729件，其中屬于公安部要求重點(diǎn)自查的13類問題者有830件。存在的主要問題如下。

（一）存在適用條件不符的現(xiàn)象

一是因客觀原因而不符合法定條件。因看守所對(duì)患有艾滋病等重大傳染病或吞食異物的流竄作案人員不予收押，故只得對(duì)其適用取保候?qū)?。二是因有特別規(guī)定而不符合法定條件。有的對(duì)象系累犯或“清網(wǎng)行動(dòng)”中投案自首的人員，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序》規(guī)定累犯不得取保候?qū)彛凇扒寰W(wǎng)行動(dòng)”中，為提高“清網(wǎng)率”，對(duì)投案自首人員辦理了取保候?qū)彙?/p>

（二）保證方式存在不足

一是不得已對(duì)個(gè)別對(duì)象進(jìn)行了“空?！?。有的對(duì)象流竄作案，且系艾滋病加吸毒人員，因看守所不予收押只得在既無保證金又無保證人的情況下被取保候?qū)彙６请y以對(duì)保證人進(jìn)行適格審查。在對(duì)流竄作案且無力繳納保證金的對(duì)象采取人保方式時(shí)，因時(shí)效、地處偏遠(yuǎn)地區(qū)等原因，難以及時(shí)查明保證人是否與案件有牽連、有無履行保證能力等情況。

（三）執(zhí)行環(huán)節(jié)存在問題

一是未告知執(zhí)行派出所。因?qū)ο蠖嘞盗鞲Z作案人員，故在決定取保候?qū)徍笃毡槲醇皶r(shí)通知居住地派出所執(zhí)行，出現(xiàn)取保候?qū)弻?duì)象失控、脫保現(xiàn)象。二是存在“保而不偵”或象征性偵查的現(xiàn)象。三是存在“以保代處”現(xiàn)象。有的盜竊案，因無法認(rèn)定盜竊的具體數(shù)額，被檢察院建議另作處理，但未及時(shí)對(duì)行為人作行政處罰而待期限屆滿后予以解除。

（四）解除環(huán)節(jié)不夠規(guī)范

一是解保不及時(shí)。有的盜竊案，對(duì)象被取保候?qū)徍蟛痪?，價(jià)格鑒定部門出具的涉案物品價(jià)格鑒定結(jié)論書即證明其不構(gòu)成犯罪，但仍至期限屆滿才予以解除。有的職務(wù)侵占案，對(duì)象被法院作出刑事判決后，仍至期限屆滿才予以解保。二是退還保證金不及時(shí)。有的盜竊案，雖然公、檢、法三家分別作出取保候?qū)彌Q定并重新計(jì)算期限，但為了有利于罰金、賠償?shù)扰袥Q內(nèi)容的執(zhí)行而習(xí)慣在法院判決生效后再處置或退還保證金，或者到期解保、退還保證金時(shí)，難以聯(lián)系到對(duì)象本人或其家屬，使得保證金在公安機(jī)關(guān)長(zhǎng)時(shí)間掛賬。

（五）保證金管理及相關(guān)處理不到位

一是無保證金專戶。因上級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)定公安機(jī)關(guān)只能設(shè)立一個(gè)賬戶，故目前除徐州處外，其他公安處均按原規(guī)定在公安處賬戶內(nèi)設(shè)立保證金科目。二是未處理違反規(guī)定的保證人。有的盜竊案，保證人未履行保證義務(wù)，致使對(duì)象脫逃，但未依法對(duì)保證人進(jìn)行處罰。

（六）辦案質(zhì)量存在瑕疵

一是案卷中缺少相關(guān)事實(shí)的調(diào)查材料。有的對(duì)象因患嚴(yán)重疾病或正在哺乳自己不滿一周歲嬰兒而被取保候?qū)?，但案卷中無相應(yīng)的調(diào)查證明材料，難以確定是否屬實(shí)。二是法律文書制作不符合要求。有的呈請(qǐng)取保候?qū)張?bào)告書無取保候?qū)徖碛?、依?jù)、保證方式等內(nèi)容。三是相關(guān)法律文書未入卷。收取、退還保證金決定書、通知書和憑證以及保證金移交了法院，但法院協(xié)助執(zhí)行通知書未入卷。

（七）取保候?qū)徍箅y以轉(zhuǎn)捕轉(zhuǎn)訴

一是在專項(xiàng)行動(dòng)中加大了打擊力度。在采取專項(xiàng)行動(dòng)及查處內(nèi)部職工團(tuán)伙犯罪時(shí)，對(duì)象多因報(bào)捕證據(jù)不足且難以繼續(xù)查證或基本難以認(rèn)定犯罪而羈押期限屆滿，因而適用取保候?qū)彽?，故期限屆滿解除后難以繼續(xù)追訴。二是公安機(jī)關(guān)與檢、法兩院認(rèn)識(shí)不一致，導(dǎo)致難以追究刑事責(zé)任。三是前期檢察機(jī)關(guān)系有條件批捕，由于難以補(bǔ)證而適用取保候?qū)?。四是有些案件涉及管轄問題，導(dǎo)致后續(xù)難以處理。有的銷售假冒注冊(cè)商標(biāo)的商品案，由于鐵路公安機(jī)關(guān)僅查獲運(yùn)輸環(huán)節(jié)，案件管轄受到限制，因而難以處理。

三、取保候?qū)忂m用存在問題的原因

（一）執(zhí)法理念存在偏差

傳統(tǒng)執(zhí)法理念以犯罪控制為主導(dǎo)，在“重打擊、輕保護(hù)”和“有罪推定”的思維模式下，一方面偏重于打擊犯罪、保護(hù)公眾利益，較少考慮對(duì)犯罪嫌疑人權(quán)益的保護(hù)。加之對(duì)象多系流竄作案人員以及辦案單位警力緊張等因素，往往采用羈押方式來控制犯罪嫌疑人，以規(guī)避因適用取保候?qū)徔赡艹霈F(xiàn)的犯罪嫌疑人干擾作證、逃匿等執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，在適用取保候?qū)忂@一非羈押性強(qiáng)制措施的案件中，存在“保而不偵”、“以保代處”的現(xiàn)象，以致出現(xiàn)犯罪嫌疑人逃避打擊處理的情形。

（二）法律規(guī)定存在缺陷

一是從自查自糾發(fā)現(xiàn)的問題來看，取保候?qū)徶贫缺旧泶嬖谝恍┮?guī)定不夠明確或難以操作的問題。比如，刑事訴訟法雖規(guī)定了取保候?qū)忂m用條件，但極具彈性，對(duì)“社會(huì)危險(xiǎn)性”和“嚴(yán)重疾病”沒有規(guī)定明確的客觀標(biāo)準(zhǔn)，收取保證金數(shù)額只有下限無上限，取保候?qū)彌Q定與執(zhí)行缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制等。二是根據(jù)《看守所條例》等法規(guī)，看守所不收押患有精神病或急性傳染病或者屬于懷孕或正在哺乳自己不滿一周歲嬰兒的婦女的犯罪嫌疑人，因此對(duì)這類人員只能適用取保候?qū)弿?qiáng)制措施，難以對(duì)其進(jìn)行有力打擊。

（三）辦案模式不適應(yīng)

一是取保候?qū)彌Q定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)（戶籍地公安機(jī)關(guān)）相分離，特別是鐵路公安機(jī)關(guān)辦理的對(duì)象大多系流竄作案人員，難以對(duì)被取保候?qū)弻?duì)象進(jìn)行有效的監(jiān)管，以致出現(xiàn)“保而不偵”現(xiàn)象。二是盡管上海鐵路公安局《刑事案件偵查責(zé)任制》規(guī)定“對(duì)犯罪嫌疑人采取刑事強(qiáng)制措施后的案件，由公安處刑警支隊(duì)承辦”，但有的刑警支隊(duì)僅辦理報(bào)捕移訴的刑事案件，而將其他的刑事案件交由所隊(duì)辦理，導(dǎo)致刑警支隊(duì)疏于審核把關(guān)。

（四）規(guī)范、監(jiān)督、指導(dǎo)不力

一是近年來局、處兩級(jí)機(jī)關(guān)針對(duì)取保候?qū)彴讣Y(jié)合辦案實(shí)際制定針對(duì)性、可操作性較強(qiáng)的規(guī)范性文件較少，難以從源頭上堵塞漏洞。二是相關(guān)監(jiān)督部門尚未形成監(jiān)督合力，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正并徹底根治取保候?qū)彴讣嬖诘膯栴}。三是上級(jí)業(yè)務(wù)部門偏重于發(fā)生問題后的個(gè)案查處，較少重視執(zhí)法過程的指導(dǎo)、執(zhí)法問題的預(yù)防及對(duì)執(zhí)法行為的全面規(guī)范，導(dǎo)致執(zhí)法問題不能有效地解決在萌芽狀態(tài)。

（五）部分民警辦案素質(zhì)不高

盡管近年來隨著公安或法律專業(yè)全日制大學(xué)畢業(yè)生不斷充實(shí)鐵路公安機(jī)關(guān)，整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍的年齡、文化及專業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，但部分辦案民警特別是青年民警的實(shí)戰(zhàn)能力與法律知識(shí)不同步，不能將書本知識(shí)與執(zhí)法實(shí)踐有機(jī)結(jié)合并加以靈活運(yùn)用，在辦案時(shí)往往難以準(zhǔn)確理解并適用法律規(guī)定，影響了執(zhí)法法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

四、進(jìn)一步規(guī)范取保候?qū)忂m用的建議

（一）更新執(zhí)法理念

取保候?qū)徥菍?duì)社會(huì)危險(xiǎn)性較小的犯罪嫌疑人采取的較輕的限制人身自由的強(qiáng)制措施，即采取非羈押方式確保刑事訴訟得以順利進(jìn)行的強(qiáng)制措施，代表著現(xiàn)代法治社會(huì)刑事執(zhí)法的發(fā)展方向。因此，在適用時(shí)，不僅要確保刑事訴訟的順利進(jìn)行，而且應(yīng)盡可能采取對(duì)公民權(quán)利損害較小的方式，由傳統(tǒng)的“從案到人”被動(dòng)偵查模式轉(zhuǎn)向“從人到案”主動(dòng)進(jìn)攻偵查模式，逐步提高取保候?qū)彽倪m用率。同時(shí)，要牢固樹立證據(jù)意識(shí)、時(shí)限意識(shí)和程序意識(shí)，依法調(diào)查取證，不斷提高辦案質(zhì)量。

（二）建立制度規(guī)范

一是對(duì)難以把握的“社會(huì)危險(xiǎn)性”標(biāo)準(zhǔn)和適用條件，在上級(jí)機(jī)關(guān)出臺(tái)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)前，首先在全局予以細(xì)化，規(guī)范其適用。二是針對(duì)存在的問題，從適用條件和程序，特別是審核審批環(huán)節(jié)入手，建立《取保候?qū)彴讣k案規(guī)范》等制度，建立健全長(zhǎng)效工作機(jī)制。三是對(duì)自查自糾中發(fā)現(xiàn)的且確實(shí)難以整改的問題，建議上級(jí)公安機(jī)關(guān)針對(duì)鐵路公安機(jī)關(guān)辦案對(duì)象多系流竄作案人員的實(shí)際出臺(tái)可操作性強(qiáng)的規(guī)定，以最大限度地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（三）加強(qiáng)指導(dǎo)把關(guān)

一是針對(duì)修改后的《刑事訴訟法》和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中有關(guān)取保候?qū)忂m用條件和法定程序的規(guī)定，通過輔導(dǎo)答疑、案件點(diǎn)評(píng)等形式，提高辦案民警的實(shí)戰(zhàn)能力。二是各刑警支隊(duì)的審理隊(duì)特別是分管領(lǐng)導(dǎo)要嚴(yán)把案件審核關(guān)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題逐一分析，制定并嚴(yán)格落實(shí)改進(jìn)措施，不斷提高辦案質(zhì)量。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督檢查

一是實(shí)行集體通案。對(duì)擬適用取保候?qū)弿?qiáng)制措施的對(duì)象，實(shí)行集體通案制度，確保正確適用。二是建立追責(zé)機(jī)制。堅(jiān)持“誰辦案，誰負(fù)責(zé)”、“誰審核，誰負(fù)責(zé)”、“誰審批，誰負(fù)責(zé)”的原則，切實(shí)落實(shí)工作責(zé)任，對(duì)違反規(guī)定適用取保候?qū)彶⒃斐珊蠊男袨?，依?jù)相關(guān)規(guī)定追究責(zé)任民警、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，著力解決違規(guī)取保、“保而不偵”、“保而不訴”、“以保結(jié)案”等問題。

（五）加強(qiáng)與法檢兩院的溝通、協(xié)調(diào)

一是及時(shí)掌握案件起訴審判進(jìn)度。落實(shí)專人，加強(qiáng)與檢察院、法院的聯(lián)系，及時(shí)調(diào)取取保候?qū)彴讣鹪V書、判決書，適時(shí)掌握案件審查起訴、判決的進(jìn)度，并及時(shí)解除取保候?qū)弿?qiáng)制措施、退還保證金。二是建立工作聯(lián)系機(jī)制。共同研究在適用取保候?qū)弿?qiáng)制措施工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，確保各類問題得到及時(shí)、有效、快速的解決。