完善深圳碳排放權(quán)交易制度的思考

姜智紅 申 勇

20世紀(jì)80年代以來(lái)，氣候變暖日益成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。削減溫室氣體排放，實(shí)行綠色低碳發(fā)展，遏制全球氣候變暖，已經(jīng)成為世界的共識(shí)。但如何運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制低成本高效地解決碳排放問(wèn)題仍然是人們所面臨的一大難題，碳交易制度的誕生和建立為解決此難題開(kāi)辟了一條新路，也為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綠色低碳的雙贏創(chuàng)造了新機(jī)會(huì)。碳交易就是一個(gè)城市在確定的碳排放總量前提下分給高耗能重污染企業(yè)一定額度的年碳排放數(shù)額，企業(yè)的碳排放指標(biāo)如不夠或多余，可以到碳交易市場(chǎng)去買賣，否則，超排企業(yè)會(huì)遭到環(huán)保部門的罰款。如此，可倒逼企業(yè)通過(guò)技術(shù)革新和科技創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排。2013年6月18日，深圳排放權(quán)交易所在全國(guó)7個(gè)試點(diǎn)單位中率先啟動(dòng)碳交易，標(biāo)志著以市場(chǎng)化手段推動(dòng)國(guó)家低碳轉(zhuǎn)型的專業(yè)化進(jìn)程正式拉開(kāi)帷幕。截至2013年底深圳碳市場(chǎng)總成交量達(dá)19萬(wàn)噸，總成交額達(dá)1300萬(wàn)元，成為全國(guó)二級(jí)市場(chǎng)交易量最大、最活躍的碳市場(chǎng)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。隨著生態(tài)文明制度建設(shè)的推進(jìn)，以及市場(chǎng)機(jī)制的引入，碳排放權(quán)的交易市場(chǎng)空間將繼續(xù)擴(kuò)大。

一、完善深圳碳交易制度的主要著力點(diǎn)

目前深圳碳交易正處于試運(yùn)行階段，盡管碳交易成效顯見(jiàn)，但前期工作中已經(jīng)出現(xiàn)了一些問(wèn)題，一是社會(huì)認(rèn)可度不高。企業(yè)或者公眾對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)有一些初步的認(rèn)識(shí)和了解，但對(duì)于碳交易還認(rèn)識(shí)不到位。二是法制滯后。無(wú)論是國(guó)家還是地方層面都缺少關(guān)于碳交易方面的法律，沒(méi)有形成依法進(jìn)行碳交易的大氣候，降低了深圳企業(yè)參與實(shí)施碳交易的信服度。三是人才十分缺乏。在深圳，研究碳交易的人才十分缺乏，不僅如此，要招收碳交易的技術(shù)人員也十分困難。四是碳排查數(shù)據(jù)的真實(shí)可信性問(wèn)題。這只是目前所暴露的問(wèn)題，如果與當(dāng)前國(guó)際做法進(jìn)行比較，我們發(fā)現(xiàn)深圳碳交易還有很多地方需要進(jìn)一步完善。

（一）提高對(duì)碳交易的認(rèn)識(shí)

當(dāng)前理論界對(duì)于碳排放仍然有不同的認(rèn)識(shí)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為碳排放對(duì)于氣候變化是必然的，并且一定會(huì)產(chǎn)生氣候變暖，影響全球人類的生存。這是當(dāng)前對(duì)于碳排放認(rèn)識(shí)的主流。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，碳排放未必會(huì)帶來(lái)氣候變化，氣候變暖也未必真實(shí)存在。理論界的分歧為處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)折關(guān)頭的深圳企業(yè)和公眾提供了混亂信息，尤其使人們對(duì)碳交易的認(rèn)識(shí)蒙上了一層陰影。因此要提高對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)，開(kāi)展無(wú)悔減排行動(dòng)和綠色低成本減排行動(dòng)。一是加強(qiáng)對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)和碳交易的宣傳力度。充分利用電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體加強(qiáng)低碳發(fā)展的宣傳，充分利用各類學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等加強(qiáng)低碳知識(shí)教育，充分利用社區(qū)、各種團(tuán)體等的力量進(jìn)行低碳行動(dòng)的動(dòng)員，讓全市市民都了解低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展和碳交易的必然趨勢(shì)，尤其要開(kāi)展企業(yè)培訓(xùn)，讓企業(yè)真正了解碳交易，從無(wú)悔減排的角度減輕企業(yè)的壓力和負(fù)擔(dān)。二是加強(qiáng)低碳人才的培養(yǎng)和人才交流。建立深圳低碳經(jīng)濟(jì)專家?guī)?，加?qiáng)深圳與全球、全國(guó)各地專業(yè)人才的交流，在深圳各大專院校設(shè)立低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)專業(yè)，通過(guò)職業(yè)技術(shù)學(xué)校培訓(xùn)相關(guān)技術(shù)專門人才。

（二）強(qiáng)化碳交易過(guò)程的監(jiān)管

碳交易本身的作用是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)，但是國(guó)外經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，由于碳交易的特殊性，僅僅或者完全依靠市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手是不夠的，尤其是在中國(guó)目前的國(guó)情下，誠(chéng)信體系還不夠健全，大量中介評(píng)估機(jī)構(gòu)濫竽充數(shù)，加之我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)還相對(duì)落后，如果過(guò)分依賴和相信市場(chǎng)，很可能會(huì)從碳盤查開(kāi)始就出現(xiàn)假的排放和交易。因此，在碳交易過(guò)程中要重視和發(fā)揮政府的作用，可以學(xué)習(xí)德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，讓政府在碳交易過(guò)程中主動(dòng)參與到市場(chǎng)中來(lái)，特別是在碳盤查過(guò)程中要建立嚴(yán)格的中介管控制度，防止碳盤查走過(guò)場(chǎng)、碳交易搞形式、碳懲罰成擺設(shè)。

（三）加強(qiáng)碳交易市場(chǎng)法制建設(shè)

深圳碳交易的一項(xiàng)重要原則是要在產(chǎn)品、標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)等方面與國(guó)內(nèi)國(guó)際碳交易市場(chǎng)接軌。要進(jìn)行接軌條件下的碳排放權(quán)交易必然涉及對(duì)碳排放主體的強(qiáng)制減排義務(wù)要求，這就需要有明確的法律依據(jù)。然而目前國(guó)內(nèi)還沒(méi)有關(guān)于碳排放控制的立法，缺乏人大立法授權(quán)，為開(kāi)展碳交易工作增加了難度，碳排放控制工作將面臨無(wú)法可依的困境。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)之所以國(guó)家層面的碳交易難以開(kāi)展，就是由于自下而上的制度影響了國(guó)家法律的出臺(tái)，而導(dǎo)致碳交易缺乏國(guó)家法律的授權(quán)。因此，一是要加強(qiáng)國(guó)家低碳經(jīng)濟(jì)和碳交易立法工作，從國(guó)家層面健全與碳交易相配套的法制建設(shè)。二是通過(guò)深圳市人大授權(quán)市政府開(kāi)展碳排放管理工作。對(duì)重點(diǎn)碳排放企業(yè)和建筑物納入強(qiáng)制管制對(duì)象，對(duì)碳排放管制對(duì)象實(shí)行排放權(quán)配額管理，對(duì)碳排放交易制度進(jìn)行原則規(guī)定，以及制定要求碳排放管制對(duì)象向市政府碳排放主管部門報(bào)告年度碳排放情況和超額排放的懲罰措施。同時(shí)，完善《深圳市碳排放權(quán)交易管理辦法》，對(duì)于碳交易管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與權(quán)限，交易主體和交易產(chǎn)品的范圍、配額管理方式，抵消機(jī)制的范圍與來(lái)源、配額交易方式、靈活履約機(jī)制的模式、碳排放量的檢測(cè)報(bào)告核證方法與標(biāo)準(zhǔn)、懲罰與激勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行全面規(guī)范。

（四）探索綠色低成本減排機(jī)制

對(duì)排放的類型，國(guó)際上普遍采用I P C C提出的最新指南，包括：能源、工業(yè)生產(chǎn)與產(chǎn)品使用、農(nóng)業(yè)、森林及其他土地利用、廢棄物處理、其他等五大排放源。對(duì)于深圳而言，不可能將所有排放源都納入到碳交易范圍，但我們建立碳交易的目的是想利用市場(chǎng)機(jī)制低成本地控制當(dāng)?shù)氐奶寂欧?，探索?jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳減排放雙贏。因此，我們?cè)谶x擇碳排放控制源時(shí)要堅(jiān)持“對(duì)人體損傷大、對(duì)經(jīng)濟(jì)損害少”的原則，依此確定深圳在設(shè)計(jì)碳交易制度時(shí)所需要控制的排放對(duì)象。

從目前來(lái)看，深圳碳交易選取了工業(yè)生產(chǎn)排放和建筑物排放，將對(duì)深圳直接和間接碳排放的控制產(chǎn)生良好的效果。但是，我們對(duì)比以上五種排放源發(fā)現(xiàn)，盡管深圳企業(yè)多，結(jié)構(gòu)輕，深圳工業(yè)排放仍然占有很大比重，但總的態(tài)勢(shì)處在下降通道。相比而言，隨著人民生活水平的提高，深圳私人汽車的擁有量和里程數(shù)將明顯上升，也就是說(shuō)，由于移動(dòng)能源活動(dòng)的所有溫室氣體排放將呈逐年上升態(tài)勢(shì)，機(jī)動(dòng)車尾氣對(duì)大氣污染已經(jīng)超過(guò)工業(yè)和火電廠排放。由此可見(jiàn)加強(qiáng)對(duì)移動(dòng)源的碳排放控制成為當(dāng)務(wù)之急，而且控制以汽車排放為主的移動(dòng)源排放既不損害當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，同時(shí)將直接減少影響人們身體健康的P M 2.5的污染，還有可能帶動(dòng)深圳新能源汽車及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

為此，深圳要在控制重點(diǎn)能耗企業(yè)和建筑碳排放的基礎(chǔ)上，加快探討控制移動(dòng)源碳排放的可行性，對(duì)特定對(duì)象汽車和新購(gòu)汽車要按里程數(shù)購(gòu)買碳排放配額，對(duì)已經(jīng)擁有汽車的人群，學(xué)習(xí)美國(guó)馬里蘭州經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展汽車?yán)锍虜?shù)降低保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，促進(jìn)汽車?yán)锍虜?shù)減少。通過(guò)對(duì)汽車移動(dòng)源碳排放的控制，擴(kuò)大碳交易的買家，保持碳交易的連續(xù)性，避免碳交易只局限在企業(yè)之間進(jìn)行，避免國(guó)外出現(xiàn)的碳交易無(wú)買家的被動(dòng)現(xiàn)象。

（五）從封閉性向開(kāi)放性轉(zhuǎn)變

歐盟碳交易市場(chǎng)的一個(gè)重大特點(diǎn)是開(kāi)放性，這對(duì)于歐盟碳交易市場(chǎng)發(fā)展并成為國(guó)際市場(chǎng)具有十分重要的意義，其做法值得深圳借鑒。首先，深圳可以采取碳配額交易方式與碳信用交易方式相結(jié)合的辦法，從配額交易逐步過(guò)渡到配額與信用同步交易混合交易模式。之所以接受碳信用交易方式是考慮到深圳企業(yè)正在走向全國(guó)，他們通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移把一些相對(duì)低端的加工制造業(yè)轉(zhuǎn)移到了深圳以外，產(chǎn)生了部分碳轉(zhuǎn)嫁，鼓勵(lì)他們的轉(zhuǎn)移企業(yè)進(jìn)行低碳生產(chǎn)，降低碳排放是深圳義不容辭的責(zé)任，因此，他們?cè)谏钲谝酝馔ㄟ^(guò)降低減排而獲得的碳信用拿到深圳來(lái)交易對(duì)于構(gòu)建完整的碳交易市場(chǎng)是十分有益的。其次，深圳的碳交易市場(chǎng)還可以考慮以“城市”為碳排放交易主體，專門設(shè)置一個(gè)城市碳交易板塊。借鑒歐盟利用市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，讓一部分城市主動(dòng)地與深圳進(jìn)行碳交易對(duì)接。同時(shí)，深圳要開(kāi)放自己的建筑碳交易板塊，允許其他城市的建筑物，加入到深圳的交易體系中來(lái)，使深圳碳交易體系更具有全國(guó)特色。

（六）建立碳價(jià)保護(hù)機(jī)制

從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，碳交易制度的風(fēng)險(xiǎn)主要在于缺乏碳價(jià)的保護(hù)機(jī)制，碳交易市場(chǎng)發(fā)展到一定程度，有可能出現(xiàn)碳買方缺乏，與股票市場(chǎng)一樣，最終導(dǎo)致碳交易崩盤。美國(guó)馬里蘭州區(qū)域碳交易市場(chǎng)就是由于沒(méi)有買方而使碳價(jià)跌到開(kāi)盤價(jià)，從而使成交為零。因此，深圳在進(jìn)行碳交易制度設(shè)計(jì)時(shí)，要考慮到這一點(diǎn)，一方面要鼓勵(lì)公眾、社會(huì)環(huán)保和相關(guān)基金會(huì)購(gòu)買碳交易配額，增加社會(huì)剛性買方，另一方面，成立碳價(jià)保護(hù)基金，在關(guān)鍵時(shí)刻出手對(duì)碳價(jià)進(jìn)行保護(hù)，建立碳價(jià)保護(hù)機(jī)制。

（七）探索“低碳城”創(chuàng)建模式

深圳城市發(fā)展與別的城市不同，深圳是從“三來(lái)一補(bǔ)”開(kāi)始的，沒(méi)有大型電力、鋼鐵等能源企業(yè)，在選擇碳交易對(duì)象方面，不像其他城市可以選取電力、能源企業(yè)進(jìn)行交易。深圳除探索開(kāi)放式交易模式外，還應(yīng)該試點(diǎn)整體交易模式，探索建立低碳生態(tài)城區(qū)，讓其整體加入到碳交易中來(lái)。由于深圳正在與荷蘭共建坪地低碳生態(tài)城，并得到廣東省政府的高度重視，因此可以此為試點(diǎn)，將其整體打包，整個(gè)低碳生態(tài)園區(qū)全部參與碳排放交易，創(chuàng)造一種碳交易的新模式。

二、構(gòu)建深圳碳交易市場(chǎng)的基本設(shè)想

從碳交易制度的分類看，碳排放交易體系有國(guó)際的，也有國(guó)內(nèi)的，還有區(qū)域性的碳交易市場(chǎng)。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于我們這種沒(méi)有形成國(guó)家層面強(qiáng)制性碳減排義務(wù)而采取碳強(qiáng)度減排的國(guó)家，很難在全國(guó)范圍內(nèi)推行統(tǒng)一的碳交易，短期內(nèi)很難建立歐盟性質(zhì)的“統(tǒng)一”碳排放交易體系。這就需要地方政府不斷創(chuàng)新，大力發(fā)展城市或區(qū)域性碳交易制度，構(gòu)建符合我國(guó)碳強(qiáng)度減排的碳排放交易體系，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候上升到國(guó)家戰(zhàn)略，發(fā)展成為全國(guó)性的碳交易市場(chǎng)。深圳作為全國(guó)碳交易試點(diǎn)城市，完全具備成為全國(guó)性碳交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)和能力。

（一）指導(dǎo)思想和原則

堅(jiān)持綠色低碳發(fā)展，以綠色低成本減排推動(dòng)深圳實(shí)現(xiàn)“有質(zhì)量的穩(wěn)定增長(zhǎng)，可持續(xù)的全面發(fā)展”，把碳交易市場(chǎng)建設(shè)成為以市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)為核心的節(jié)能減排的重要抓手，促進(jìn)高排放企業(yè)和建筑業(yè)節(jié)能減排。探索移動(dòng)碳排放源參與碳排放交易機(jī)制，降低深圳機(jī)動(dòng)車?yán)锍虜?shù)和尾氣污染，促進(jìn)電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，力爭(zhēng)到2015年將深圳碳交易市場(chǎng)建設(shè)成為全國(guó)性碳交易市場(chǎng)。

一是接軌國(guó)際。要充分借鑒國(guó)際碳交易市場(chǎng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，從與國(guó)際接軌、領(lǐng)先全國(guó)、打造深圳質(zhì)量的戰(zhàn)略高度出發(fā)，利用深圳毗鄰香港的區(qū)位條件和倒逼機(jī)制建立區(qū)域共享的碳交易平臺(tái)，始終堅(jiān)持在產(chǎn)品、標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)等方面與國(guó)際國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)的接軌。

二是服務(wù)全國(guó)。要以服務(wù)全國(guó)推動(dòng)綠色低碳發(fā)展為己任，發(fā)揮深圳市場(chǎng)化程度高和創(chuàng)新能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，把深圳碳交易市場(chǎng)建設(shè)成為推動(dòng)全國(guó)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要平臺(tái)，建設(shè)成為服務(wù)于國(guó)家氣候變化談判的試驗(yàn)場(chǎng)所，建設(shè)成為推動(dòng)全國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要基地。

三是擴(kuò)大開(kāi)放。要充分結(jié)合深圳排放源特征，創(chuàng)造一個(gè)活躍的、可持續(xù)的碳交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)交易主體多元化、交易品種多樣化，市場(chǎng)規(guī)模最大化。要從無(wú)到有，不斷擴(kuò)大交易品種和交易對(duì)象，吸引國(guó)內(nèi)更多城市主動(dòng)參與到深圳的碳交易中來(lái)。從封閉逐步轉(zhuǎn)向開(kāi)放，積極與其他特定城市擬定雙向協(xié)議，使深圳碳交易平臺(tái)逐步演變成國(guó)內(nèi)重要平臺(tái)。

四是勇于創(chuàng)新。碳交易體系包括多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及眾多市場(chǎng)參與者和不同交易品種。從配額分配或核證自愿減排量的批準(zhǔn)到履約評(píng)估、獎(jiǎng)懲與激勵(lì)的運(yùn)作，都需要不斷創(chuàng)新。尤其要重視和加強(qiáng)制度方面的創(chuàng)新，盡可能多地把深圳不同經(jīng)濟(jì)主體納入到碳交易體系中來(lái)，盡可能探索異地碳排放信用交易和城市為主體的交易方式，使深圳碳交易市場(chǎng)逐步完善并走向全國(guó)。

（二）主要實(shí)施步驟和路徑

第一階段：制度設(shè)計(jì)階段（2011年—2012年）。這一階段主要工作已經(jīng)完成。包括：總量控制——編制城市碳排放清單；監(jiān)測(cè)報(bào)告核查機(jī)制；配額分配、交易機(jī)制、懲罰機(jī)制、抵消機(jī)制和靈活機(jī)制等方面內(nèi)容。在制度設(shè)計(jì)階段，深圳還要進(jìn)一步加強(qiáng)制度研究、完善交易制度，加強(qiáng)法制建設(shè)、健全監(jiān)管體系。發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)“敢闖、敢試”的精神，為建設(shè)全國(guó)性碳交易市場(chǎng)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二階段：成為區(qū)域性碳交易市場(chǎng)階段（2013年—2020年）。這一階段主要對(duì)深圳碳交易市場(chǎng)進(jìn)行試驗(yàn)運(yùn)行和完善，2013年初開(kāi)始進(jìn)行試運(yùn)行，之后，不斷擴(kuò)大管制單位的范圍，不斷豐富交易品種和交易涵蓋的區(qū)域，努力構(gòu)建具有深圳特色、深莞惠共建、深港共享的區(qū)域性碳排放交易體系。首先，深圳不僅要加強(qiáng)碳交易制度的制度完善，更重要的是要大力構(gòu)建低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，使深圳成為“低碳”的化身，使低碳成為深圳的品牌。重點(diǎn)要形成以大鵬為低碳生態(tài)基地，龍崗寶安為低碳產(chǎn)業(yè)基地和低碳產(chǎn)業(yè)交易中心，南山為低碳研發(fā)基地、前海為低碳交易中心的低碳產(chǎn)業(yè)帶，構(gòu)建影響全國(guó)的低碳產(chǎn)業(yè)帶。其次，要加強(qiáng)與東莞、惠州的合作，按照國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《珠江三角洲改革規(guī)劃綱要》，深圳、東莞、惠州三地本身就是一體化，三地一體化正在有序開(kāi)展。深圳碳交易平臺(tái)應(yīng)該首先向東莞惠州開(kāi)放，成為三地一體化的重要平臺(tái)。再次，要加強(qiáng)與香港的合作。香港到目前為止還沒(méi)有建立碳交易市場(chǎng)，香港減排的成本比較高，應(yīng)該有可能與深圳一起進(jìn)行總量控制，而香港目前也有意向與深圳合作共同發(fā)展碳交易市場(chǎng)，因此，深圳可借機(jī)與香港合作，爭(zhēng)取與香港合作發(fā)展碳交易。

第三階段：成為全國(guó)性碳交易市場(chǎng)階段（2020年以后）。這一階段主要加強(qiáng)深圳碳交易市場(chǎng)的影響力。以深莞惠為核心，加強(qiáng)與東南沿海城市的合作，以沿海城市為重點(diǎn)，采取自愿加入的原則，允許沿海地區(qū)城市加入深圳的碳交易市場(chǎng)，包括：汕尾、汕頭、揭陽(yáng)、潮洲、廈門、漳州、惠州、河源、梅州、東莞等城市，然后逐步擴(kuò)大到全國(guó)其他城市，使深圳碳交易逐步建設(shè)成為全國(guó)性市場(chǎng)。由于深圳碳交易市場(chǎng)是以“城市”為碳排放交易的主體，這樣與廣東的區(qū)域性碳交易市場(chǎng)就會(huì)有所區(qū)別。通過(guò)這一階段的努力，逐步建設(shè)成為全國(guó)的碳交易市場(chǎng)和全球具有一定影響力的碳交易中心。