美國行政機關(guān)內(nèi)部問責的評估機制

周明武

一、美國行政機關(guān)內(nèi)部問責和評估機制

美國政府問責辦公室設立于美國議會內(nèi)，對行政機關(guān)來說是外部問責，各黨派團體或民間自發(fā)成立的非營利性監(jiān)督機構(gòu)很多，也成為監(jiān)督和制約行政機構(gòu)及公務人員的重要渠道。美國行政機關(guān)內(nèi)部問責和評估體系建設主要體現(xiàn)在專門的問責機構(gòu)——政府道德辦公室、監(jiān)察長辦公室的設立和政府績效評估、領(lǐng)導力評估的推行。

（一）政府道德辦公室。

根據(jù)1978年《聯(lián)邦從政道德法》，美國政府成立了政府道德辦公室，其主要職能是確保這一法案在官員的日常工作中得以執(zhí)行，審查聯(lián)邦高級官員的個人財產(chǎn)申報，糾正官員的不正當行政行為，減少并設法解決政府官員在工作中出現(xiàn)“利益沖突”。根據(jù)1989年修訂后的《道德改革法》，政府道德辦公室從聯(lián)邦人事管理總署中分離出來，成為政府的獨立機構(gòu)，以更加獨立、更加有效地推進廉政建設。該辦公室是聯(lián)邦政府的一個小機構(gòu)，只有80人。辦公室主任由總統(tǒng)提名、參議院批準、總統(tǒng)任命，任期5年，保持政治中立。政府道德辦公室的主要職責是：負責制定行政系統(tǒng)的倫理標準（最低標準）與倫理政策；與各部門合作制定適合部門特點的倫理標準與廉政計劃（各部門都有自己的道德辦公室）；審閱政治任命官員的財產(chǎn)公開申報表（四個內(nèi)設機構(gòu)中有兩個機構(gòu)從事這項工作）；提供相關(guān)咨詢與培訓。政府道德辦公室只制定倫理規(guī)則，扮演“顧問角色”，調(diào)查和執(zhí)法由監(jiān)察長辦公室、司法部等其他部門負責。

（二）監(jiān)察長辦公室

1978年通過了《監(jiān)察長法》，該法案授權(quán)在各行政機關(guān)內(nèi)部設立監(jiān)察長辦公室，監(jiān)督各行政部門日常的行政工作。聯(lián)邦政府總監(jiān)察長由總統(tǒng)提名、參議院批準、總統(tǒng)任命，同時向總統(tǒng)及國會負責，每半年向國會匯報一次工作。

監(jiān)察長的工作具有很強的獨立性。獨立性構(gòu)成監(jiān)察長履職的基礎，監(jiān)察長挑選并雇傭自己所需員工；監(jiān)察長有權(quán)獲取助益于其審計和調(diào)查工作開展的信息；聯(lián)邦政府總監(jiān)察長免職權(quán)僅能由總統(tǒng)行使，而且總統(tǒng)在做出免職決定前必須告知參眾兩院免職的理由；監(jiān)察長所在機關(guān)的主要負責人（包括行政首長和副職）不得阻止或者干涉監(jiān)察長實施的審計、調(diào)查乃至發(fā)布傳喚令等一切活動；監(jiān)察長辦公室的財政預算獨立于其所在的行政機關(guān)，同時具體預算額度要在辦公文件中清晰地反映出來，確保監(jiān)察長辦公室獲得充分的資金支持，尤其是防止所在機關(guān)對其可能實施的懲罰性預算削減；監(jiān)察長的任命僅能以候選人在會計、審計、財政分析、法律、公共管理以及調(diào)查方面的專業(yè)技術(shù)能力和素質(zhì)為依據(jù)，不得受政治因素的影響。

監(jiān)察長實現(xiàn)問責功能主要關(guān)注的內(nèi)容：一是相關(guān)法律法規(guī)在其所在單位的合法性適用；二是所在單位實施的活動及執(zhí)行的項目的經(jīng)濟性；三是所在單位實施的活動及執(zhí)行的項目的效益效率；四是所在單位運行機制和管理手段的效果性等。同時，監(jiān)察長辦公室要對其所在行政機關(guān)的項目及其實施情況提供改進和完善的建議。但實踐中，監(jiān)察長更愿意將其監(jiān)督功能發(fā)揮在合法性問責上。

其他相關(guān)規(guī)定和做法。比如，關(guān)于工作報告的要求、關(guān)于與其他聯(lián)邦機構(gòu)的合作、對舉報的調(diào)查等都有明確的規(guī)定和做法。

（三）績效評估

美國聯(lián)邦政府部門從20世紀90年代初就開始推行績效評估。雇員績效管理的目的是為達成組織目標和促進員工發(fā)展，從績效評估的過程看，是對雇員完成工作目標和任務的一種檢查、衡量和評判，有理由被視為行政機構(gòu)內(nèi)部完善責任體系的一部分。

以美國能源部為例，全體雇員分為三大類開展績效評估：一是非管理層績效評估，包括績效特質(zhì)、責任感、溝通、團隊協(xié)作、創(chuàng)新和提高質(zhì)量、客戶服務等方面。二是管理層績效評估，考察職能勝任力、分析解決問題能力、創(chuàng)新能力、客戶服務和溝通、個人領(lǐng)導力和資源管理、團隊建設、合作共處等。三是高級管理人員績效評估，包括職能勝任力、分析解決問題能力、實現(xiàn)和保持職員多樣性以及建立良好的員工關(guān)系、服務客戶和建立合作伙伴關(guān)系、實現(xiàn)有效溝通、鼓勵和支持創(chuàng)新等十項內(nèi)容。

（四）公共服務合作組織

公共服務合作組織是一個非營利非黨派的機構(gòu)，其資金來源逐漸由民間和基金資助為主轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗囊哉С譃橹?，其職責就是激勵新一代服務以轉(zhuǎn)變政府工作模式，提升政府水平和效率。其最有影響的做法就是每年發(fā)布排名覆蓋300多個聯(lián)邦機構(gòu)的最佳工作場所指數(shù)，具體運作上，通過調(diào)查雇員對于他們所在機構(gòu)和工作的整體滿意程度，得出工作場所指數(shù)，然后在聯(lián)邦機構(gòu)間進行排名，從而激勵聯(lián)邦領(lǐng)導人和管理層，并且向他們提供利用員工反饋進行改進的指引，創(chuàng)造更有效率更高水平的政府?，F(xiàn)實調(diào)查表明，影響聯(lián)邦政府雇員滿意度的首要驅(qū)動因素是高效的領(lǐng)導力，所以，最佳工作場所指數(shù)，成為機構(gòu)領(lǐng)導力評估的重要標尺。

二、美國行政機關(guān)內(nèi)部問責和評估機制的主要特點

（一）注重對事實負責、對公民和本地選民負責的問責調(diào)查

美國的監(jiān)察機構(gòu)有調(diào)查權(quán)、建議權(quán)，沒有處分權(quán)。在調(diào)查中，行政調(diào)查人員有較強的調(diào)查手段，他們可以直接調(diào)查涉案對象的資金和銀行賬戶，可以聘請律師和專業(yè)技術(shù)人員參與調(diào)查。每一案件經(jīng)過調(diào)查都要提出調(diào)查報告，并用明確的概念表述調(diào)查結(jié)論。調(diào)查的唯一準則是對事實負責、對公民和本地選民負責，調(diào)查過程可以不公開但調(diào)查結(jié)果必須公開。

（二）調(diào)查與問責分離，問責形式多樣

在完成問責調(diào)查以后，就進入了真正的問責實施階段。美國注重權(quán)力的分配與制衡，防止“一權(quán)獨大”出現(xiàn)權(quán)力的濫用。行政監(jiān)察機構(gòu)只進行調(diào)查，在調(diào)查報告中有權(quán)提出問責建議，不組織問責的實施，更不直接作出問責處理決定。而是由涉案對象所在的部門進行問責，體現(xiàn)了“誰主管誰負責”的精神。當然，有關(guān)部門對問責建議，沒有正當理由是不能不執(zhí)行的。

行政問責寬嚴相濟：一是警告；二是換崗；三是解除合約；四是辭退。在什么情況下會受到什么樣的追究，聯(lián)邦政府和各州沒有統(tǒng)一的標準。

（三）問責和評估與利益掛鉤

美國受到行政問責的人員，都會影響到個人的經(jīng)濟利益。政府機構(gòu)年終經(jīng)過考評，都會有年終獎金，但不是平均分配。如聯(lián)邦政府評為A等級的能享受到年薪30%的獎金，評為B等級的有10%，評為C、D、E等級的沒有獎金，如果在試用期被評為D、E等級，將會被辭退。被辭退的人員，政府將收回以往為其交納的養(yǎng)老金，其以后的生活保障將會受到很大影響。凡是被問責追究的人員，問責的情況都會被記錄入個人的誠信檔案，跟隨本人一輩子。一個在誠信上有污點的人，在美國很難找到工作。在聯(lián)邦政府，如果被辭退者公務員時間不到20年，政府為個人每年同等交納的7%的醫(yī)療保險，也將被退回，個人不得享受。

（四）注重教育培訓，保護被問責人基本權(quán)益

美國在公務員錄用之前都要進行深入的培訓教育，勞工部門和錄用機構(gòu)都會把公務員的要求，將要到達的工作崗位的職責，哪些事能做，哪些事不能做和注意事項，一一告知清楚。錄用后，也會定期組織各種培訓。公務員與錄用機構(gòu)是平等主體，雙方的權(quán)利義務以合同形式確定下來。

有關(guān)部門在對公務員進行問責時，必須向被問責人員講明理由，允許被問責人員進行辯解，被問責人員甚至可以請律師為自己辯護。在實施中，一方面按合同約定辦，另一方面，在一些具體利益方面也可以進行商談。這些措施較好地保障了被問責人的合法權(quán)益，防止問責被濫用。

（五）借助媒體和公眾加強內(nèi)部問責

美國所有的媒體包括美國新聞廣播公司、美國之音等都是私人公司。很多丑聞都是在媒體的揭露下才真相大白的。各地監(jiān)察機構(gòu)調(diào)查認定的事實、提出問責建議、有關(guān)部門對建議是否采納，都通過公開來進行檢驗。監(jiān)察長辦公室、道德委員以及各類民間組織媒體有著良好的合作關(guān)系。如華盛頓市民職責與道德協(xié)會年初就通過媒體，預告什么時候?qū)⒊鍪裁磮蟾妫纫鹕鐣P(guān)注，又是對政府官員的告誡。每年將最佳工作場所排名公布于眾，給聯(lián)邦各機構(gòu)管理層以較大的激勵和壓力，迫使他們不斷提升工作水平和領(lǐng)導能力。

三、啟示和建議

深圳市政府內(nèi)部設立督查機構(gòu)已經(jīng)10年，初步形成了系列制度，積累了實踐經(jīng)驗，推動了政府工作，成為加強政府執(zhí)行力建設的生動實踐。不難看出，美國行政機構(gòu)內(nèi)部問責和評估與深圳市政府督查工作存在明顯差異：一是由于政府職能不同，關(guān)注的工作覆蓋面不同。二是美國政府問責多為事后問責或評估，深圳市政府督查工作更加注重工作事項進程中的跟蹤落實，以推進工作為導向，注重執(zhí)行力。三是工作的法治環(huán)境和人文環(huán)境不同，結(jié)果的應用和發(fā)揮的作用也不同。

但是，二者的共性也是顯而易見的：強調(diào)責任和效率，以建設責任政府為主要目標；注重內(nèi)部監(jiān)督檢查；客觀公正是基本要求等等。

（一）進一步完善制度，是規(guī)范政府督查工作的必由之路

深圳市政府在2005年出臺了《關(guān)于加強政務督查工作的意見》，以及堅強政府執(zhí)行力建設的“1+6”文件，近年來又出臺一些內(nèi)部規(guī)定，都具有一定的可操作性。但是，這些制度已經(jīng)不能完全適應和指導督查工作的實踐，如督查的目標要求，問責權(quán)限等等都需要結(jié)合實際予以厘清和明確，以求督查工作更加法定化、規(guī)范化。

（二）引入公眾參與，是提升政府督查效果的重要途徑

政府公開行政并形成與公民之間的良性互動成為美國政府的顯著特征。當代行政管理的一個重要理念，就是政府的行政越是公開、透明，與公民互動和溝通越有效，就越能增強政府對社會和民眾的可信度和責任性。因此，在政府督查工作的實踐中，要進一步加強督查對象、督查目標的公開性和透明性，提高政府與公民溝通的效度，切實讓公民包括社會媒體參與政府工作的督促檢查并出謀劃策，讓公眾參與成為提升政府督查效果的重要途徑，毫無疑問，這對建立責任政府的良好形象也會起到一舉多得的效果。

（三）適當擴展督查工作所關(guān)注的內(nèi)容，會使政府督查工作更加全面科學

美國政府問責所關(guān)注的對象更加全面，從道德準則，到合法性、經(jīng)濟性、效益性、效果性，到不同層級員工的多方面的工作表現(xiàn)，可謂十分全面。而深圳市政府督查工作，重點關(guān)注全年工作重點及主要領(lǐng)導決策和交辦事項，在跟蹤落實過程中又往往強調(diào)時間上的限定性，有可能導致工作按時間進度完成了，但成本提高了，依法行政上也存在瑕疵，工作質(zhì)量也打了折扣。應該對工作落實中的合法性、經(jīng)濟性及工作作風等方面加大關(guān)注力度，這將有益于政府督查工作的全面、準確和科學。

（四）適時開展偏重執(zhí)行力的類似最佳工作場所排名，對于增強督查效果大有裨益

在深圳市政務督查中發(fā)現(xiàn)，有些機構(gòu)自身存在問題較多，究其原因，或是管理層領(lǐng)導力不夠、或是能力和使命不匹配、團隊協(xié)作不力、或是內(nèi)部職能設計不合理、推諉扯皮、影響效率，等等。如果推行類似最佳工作場所的評估并將排名公之于眾，有利于部門管理層改進工作、提升領(lǐng)導力、完善執(zhí)行機制。

（五）更加突出督查成果在考核中的作用，有利于進一步加強政府內(nèi)部執(zhí)行力建設

從美國聯(lián)邦政府問責體系看，一方面，強調(diào)建立一個較高的政府工作人員的道德標準，形成一種責任和廉潔的約束和自覺，另一方面，行政問責又體現(xiàn)了寬嚴相濟并與利益掛鉤，問責可以較好地落到實處。我們也有黨性要求和道德規(guī)范，強調(diào)為人民服務的宗旨意識以及廉潔意識、責任意識，但在督查結(jié)果如何用在對部門或工作人員的績效評估上，以及這個績效評估如何發(fā)揮實際作用方面，深圳還缺乏有效的操作辦法。如果在這方面有所突破和創(chuàng)新，對政府工作提質(zhì)提效將大有促進，加強政府內(nèi)部人力資源管理和執(zhí)行力建設都必將邁出新的步伐，開辟新的境界。

[1]美國政府問責辦公室官網(wǎng)：http://www.gao.gov

[2]Frederick C.Mosher,The GAO:the Quest for Accountability in American Government,Colorado:Westview Press,Preface.

[3]周亞越著.行政問責制比較研究[M].中國檢察出版社，2008.

[4][美]道格拉斯.諾斯著.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M]，上海：格致出版社，2008.

[5]胡建淼著.領(lǐng)導人行政責任問題研究[M].杭州：浙江人民出版社，2005.