新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中推進(jìn)城市群發(fā)展的幾點(diǎn)思考

張成貴

（中共天水市委黨校，甘肅天水 741018）

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中推進(jìn)城市群發(fā)展的幾點(diǎn)思考

張成貴

（中共天水市委黨校，甘肅天水 741018）

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。目前，城鎮(zhèn)化必須進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，發(fā)展城市群，提升城市群的質(zhì)量是達(dá)到該目標(biāo)的方案之一。新型城鎮(zhèn)化要以建設(shè)城市群為主，要重視培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，發(fā)展城市群的關(guān)鍵是提升城市群的質(zhì)量。

城鎮(zhèn)化;城市群

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)（2014-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。制定實(shí)施《規(guī)劃》，努力走出一條以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。為此，《規(guī)劃》指出，隨著內(nèi)外部環(huán)境和條件的深刻變化，城鎮(zhèn)化必須進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，發(fā)展城市群、提升城市群的質(zhì)量是達(dá)到該目標(biāo)的方案之一。預(yù)計(jì)到2030年，中國(guó)將擁有現(xiàn)成的11個(gè)城市群、在建的14個(gè)和其他7個(gè)潛在城市群，合計(jì)32個(gè)城市群分布在全國(guó)廣褒的土地上。

一、新型城鎮(zhèn)化要以建設(shè)城市群為主

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，以城市群為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，完全符合全球化背景下的城鎮(zhèn)化一般規(guī)律，符合我國(guó)資源環(huán)境承載能力的基本特征。目前，我國(guó)城市群普遍存在重形態(tài)建設(shè)、輕實(shí)質(zhì)發(fā)展的問題，多數(shù)城市群其實(shí)只是在空間分布上相對(duì)集中的“一群城市”。今后，應(yīng)按照新型城鎮(zhèn)化的要求，著力提升城市群質(zhì)量，切實(shí)把城市群建設(shè)成為我國(guó)在全球化網(wǎng)絡(luò)中具有競(jìng)爭(zhēng)力的核心節(jié)點(diǎn)區(qū)域，努力發(fā)揮城市群在推進(jìn)我國(guó)健康城市化過程中的重要作用。

首先，發(fā)展城市群是世界城市化發(fā)展的重要趨勢(shì)。在世界城市化的早期階段，城市在一定區(qū)域的成群集中分布是一個(gè)客觀過程、也是普遍趨勢(shì)。城市的集中成群分布產(chǎn)生了一系列好處，也帶來(lái)許多新的問題，如：城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同帶來(lái)無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)，區(qū)域資源壓力和環(huán)境負(fù)荷增加，大城市病泛濫等等。如何趨利避害，成為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和空間規(guī)劃的重要目標(biāo)取向。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，以提升國(guó)家參與全球化的整體競(jìng)爭(zhēng)能力為指向的效率優(yōu)先、非均衡發(fā)展成為世界各國(guó)政府普遍關(guān)注的戰(zhàn)略，城市群就成為非均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)效率優(yōu)先的主要空間載體。目前，美國(guó)東北部和五大湖兩大城市群集中了全美近40%的人口。日本東京、大阪、名古屋3大都市圈集聚人口、經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全日本總量達(dá)到了60%以上。英國(guó)一半人口集中分布在不足1/5國(guó)土面積的大倫敦都市圈。在城市群的發(fā)展中，城市群核心城市以培育創(chuàng)新與門戶功能、占據(jù)影響力制高點(diǎn)為主旨，城市群區(qū)域往往以共同打造優(yōu)越的人居環(huán)境和投資環(huán)境、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)能力集聚和民生質(zhì)量提升為主題。美國(guó)2050年發(fā)展戰(zhàn)略明確提出，把十余個(gè)大都市連綿區(qū)打造為支撐經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重點(diǎn)區(qū)域。

其次，發(fā)展城市群是提升我國(guó)資源環(huán)境承載能力的客觀要求。我國(guó)適宜城鎮(zhèn)化的國(guó)土空間極為有限，城市群作為主體形態(tài)是符合我國(guó)資源環(huán)境承載能力基本特征的。我國(guó)三大氣候區(qū)和3大階梯地形，構(gòu)成了我國(guó)自然地理環(huán)境的基本格局，使土地和水資源成為影響我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局和主體形態(tài)選擇的主導(dǎo)因素。根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的評(píng)價(jià)，我國(guó)人均土地面積7200平方米，是歐洲的一半，不到美國(guó)的1/4。在土地總量中，我國(guó)平原面積僅占12%，美國(guó)和歐洲則分別為40%和59%。此外，我國(guó)人均水資源量?jī)H為世界平均水平的28%，水資源分布嚴(yán)重不均。綜合分析，我國(guó)東中部季風(fēng)平原區(qū)，中西部河谷河套、盆地和山前沖洪積平原等是資源環(huán)境承載能力比較適合城市發(fā)展的區(qū)域。目前，我國(guó)形成的主要城市群也都分布在這些區(qū)域中。這些區(qū)域同時(shí)也是適宜農(nóng)副產(chǎn)品種植的區(qū)域，從全國(guó)整體看，若考慮糧食安全的土地需求，真正可用于未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的國(guó)土面積只有28萬(wàn)平方公里，約占全國(guó)國(guó)土總面積的3%。因此，大規(guī)模的城鎮(zhèn)化發(fā)展只能在適宜城市化區(qū)域范圍內(nèi)的有限空間里集中展開。目前，我國(guó)已經(jīng)形成的人口和城鎮(zhèn)沿河谷海岸的帶狀集中以及圍繞交通節(jié)點(diǎn)樞紐的組團(tuán)式集聚，客觀上為未來(lái)我國(guó)繼續(xù)以城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)奠定了基礎(chǔ)。

第三，發(fā)展城市群源于大城市的承受能力有限。城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展城市群相結(jié)合既源于大城市的承受能力有限，而且擴(kuò)容既受地理和環(huán)境因素影響，也受到時(shí)間緊迫和地方政府財(cái)政的局限。另一方面，勞動(dòng)力流動(dòng)的決定因素則是收入、就業(yè)和社會(huì)福利等經(jīng)濟(jì)條件。因此，要達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及勞動(dòng)人口供求的平衡，就要在大城市的周圍發(fā)展中小城市，再通過區(qū)域合作提升區(qū)域的總產(chǎn)出。在中國(guó)，那些大、中、小城市早已存在了，而且城市里都有現(xiàn)成的產(chǎn)業(yè)。發(fā)展城市群的著重點(diǎn)是發(fā)展核心城市的市場(chǎng)，即發(fā)展高增值的服務(wù)業(yè)。沒有一個(gè)大市場(chǎng)，核心城市就不可能吸引中小城市向其靠攏。中小城市發(fā)展制造業(yè)，并向核心城市出售服務(wù)與產(chǎn)品，以此招徠農(nóng)村的勞動(dòng)人口。不創(chuàng)造就業(yè)，城鎮(zhèn)化也就無(wú)從談起。

二、發(fā)展城市群的關(guān)鍵是提升城市群的質(zhì)量

目前，一些省、市紛紛以省會(huì)、地市為中心，提出要構(gòu)建各種不同的城市群。應(yīng)該指出，城市群也存在著發(fā)展質(zhì)量的問題，簡(jiǎn)單依靠在規(guī)劃圖上畫圈圈，以及不恰當(dāng)?shù)赝ㄟ^行政力量捏合的許多所謂的城市群，存在許多問題，將會(huì)演變成未來(lái)的“城市群病”，主要表現(xiàn)在：一是有些地方的城市群規(guī)劃不切實(shí)際地夸大資源的向心集聚，規(guī)劃的科學(xué)性較差。二是城市群內(nèi)部缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。三是存在重經(jīng)濟(jì)、輕生態(tài)的問題。四是城市群人口承接的功能沒有完全發(fā)揮。提升城市群質(zhì)量應(yīng)把握以下重點(diǎn)：

第一，促進(jìn)各類型城鎮(zhèn)有機(jī)分布，推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化。在一個(gè)高質(zhì)量的城市群內(nèi)，大城市要素市場(chǎng)發(fā)育完備，具有較強(qiáng)的規(guī)模效益，是各類企業(yè)總部區(qū)位選擇的理想場(chǎng)所，有利于集聚高端服務(wù)業(yè)人才。城市群內(nèi)的各類中小城市與小城鎮(zhèn)，生產(chǎn)生活成本相對(duì)較低，功能獨(dú)特而互補(bǔ)，方便企業(yè)進(jìn)行區(qū)域布局，同時(shí)能夠吸引大量生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與勞動(dòng)密集型企業(yè)就業(yè)、生活。大城市、中小城市與小城鎮(zhèn)通過便捷的交通線路予以連接，能夠充分發(fā)揮不同城市的優(yōu)勢(shì)，成為具有活力的新型城市化地區(qū)，這為人口在城市群中的相對(duì)均衡化分布創(chuàng)造條件。通過在城市群內(nèi)分流人口，推進(jìn)人口相對(duì)均衡分布，既能避免大城市過度膨脹，又能避免中小城市、小城鎮(zhèn)規(guī)模過小，達(dá)不到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“人口門檻標(biāo)準(zhǔn)”。

第二，發(fā)揮城市群經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，提升全球競(jìng)爭(zhēng)力。城市群的發(fā)展不是一味拼湊城市數(shù)目，盲目追求面積與人口規(guī)模擴(kuò)張，而是要千方百計(jì)增強(qiáng)城市群的各種積極效應(yīng)。只有這樣，它們才能成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最具活力和潛力的核心增長(zhǎng)點(diǎn)，成為經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的有機(jī)結(jié)合，成為國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)際分工的新型地域單元。否則，城市群就仍然停留在粗放式增長(zhǎng)的狀態(tài)。一是要提升競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)導(dǎo)致資源利用效率的提高。二是要提升學(xué)習(xí)效應(yīng)。城市群內(nèi)的城市聯(lián)系緊密，城市創(chuàng)新的各種做法能夠很快被其他城市學(xué)習(xí)掌握，能夠轉(zhuǎn)化為城市自身的能力。三是要提升成本節(jié)約效應(yīng)。城市群內(nèi)部城市共同舉辦一系列活動(dòng)，由于存在著既定的各種溝通渠道，協(xié)調(diào)成本相對(duì)較低。四是要提升規(guī)模效應(yīng)。有些重大項(xiàng)目需要足夠大的消費(fèi)群體或配套能力，才具有投資價(jià)值。例如一些大型的生產(chǎn)資料市場(chǎng)布局就要求區(qū)域范圍內(nèi)要有足夠多的上下游企業(yè)。五是要提升品牌效應(yīng)。城市群形成后，城市群的城市既獲得城市群的集體品牌，也有自己獨(dú)特的城市品牌，這對(duì)于國(guó)際合作是重要的無(wú)形資產(chǎn)資源。

第三，加強(qiáng)城市間合作，治理面域性生態(tài)環(huán)境問題。所謂面域性生態(tài)環(huán)境問題，是指這類生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生于一個(gè)或多個(gè)城鎮(zhèn)，并且影響到一個(gè)或多個(gè)城鎮(zhèn)。大江大河大湖的污染問題、城市群的空氣污染問題等等，都構(gòu)成了面域性生態(tài)環(huán)境問題。面域性生態(tài)環(huán)境問題，必須在城鎮(zhèn)群范圍內(nèi)進(jìn)行治理，才能收到根本性的效果。從技術(shù)上來(lái)說(shuō)，面域性問題涉及的環(huán)節(jié)較多，只有多個(gè)城鎮(zhèn)協(xié)同解決，才能將問題的直接原因、間接原因、直接后果、間接后果查找清楚，對(duì)癥下藥。

第四，推進(jìn)城市群協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，提升區(qū)域創(chuàng)新能力。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，一些發(fā)達(dá)國(guó)家都通過探索城市群的不同治理模式，來(lái)推動(dòng)城市群協(xié)調(diào)能力建設(shè)，發(fā)揮城市群的積極作用。我國(guó)城市群的發(fā)展剛剛起步，依托于不同行政級(jí)別的市、縣、區(qū)、小城鎮(zhèn)，城市群之間的行政協(xié)調(diào)色彩較濃。在這種情況下，我們既要發(fā)揮好行政協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)，又要注意培育城市群之間的市場(chǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，一是繼續(xù)強(qiáng)化城市群內(nèi)部的省市長(zhǎng)協(xié)商會(huì)議機(jī)制，從行政資源上支持城市群協(xié)同發(fā)展。二是強(qiáng)化不同主體的參與，建立不同形式的城市群合作委員會(huì)。這些主體包括城鎮(zhèn)政府、企業(yè)、科研院所、媒體、非政府組織等。三是圍繞城市群發(fā)展的重大關(guān)鍵問題，如基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)一體化等，設(shè)立一批課題進(jìn)行研究，并力求研究成果能夠進(jìn)入城市群各類專項(xiàng)規(guī)劃。四是創(chuàng)新合作形式，通過城市群論壇、城市群招商會(huì)、城市共同品牌營(yíng)銷等方式，為城市群內(nèi)的城市、小城鎮(zhèn)的發(fā)展創(chuàng)造條件。

三、要加快培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群

根據(jù)“到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化”的要求，《規(guī)劃》提出，要培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，在中西部城鎮(zhèn)體系比較健全、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、中心城市輻射帶動(dòng)作用明顯的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，加快產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和人口集聚，培育發(fā)展若干新的城市群，在優(yōu)化全國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中發(fā)揮更加重要作用。這一發(fā)展思路符合當(dāng)前我國(guó)中西部地區(qū)的發(fā)展實(shí)際。我國(guó)中西部地區(qū)地多人少，現(xiàn)有城市數(shù)量不多且分布相對(duì)分散，導(dǎo)致中西部地區(qū)城市發(fā)展容易受到制約。強(qiáng)化城市群概念，促進(jìn)各個(gè)城市之間的協(xié)調(diào)與互動(dòng)，有利于幫助中西部地區(qū)的城市提升整體競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

首先，注重城市之間的功能協(xié)調(diào)和互補(bǔ)。中西部地區(qū)在發(fā)展城市群過程中，應(yīng)該注重城市之間的功能協(xié)調(diào)和互補(bǔ)，特別是打破“一畝三分地”的思維，依托特色資源，聯(lián)合發(fā)展、抱團(tuán)發(fā)展，發(fā)揮特色優(yōu)勢(shì)，形成特色競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，在現(xiàn)有大中城市周邊地區(qū)，可以適當(dāng)發(fā)展一些衛(wèi)星城市，使偏遠(yuǎn)地區(qū)的人口向大中城市及其周邊地區(qū)聚集，更好地實(shí)現(xiàn)人口的優(yōu)化布局和公共資源的優(yōu)化配置。

其次，加快培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。要引導(dǎo)有市場(chǎng)、有效益的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，吸納東部返鄉(xiāng)和就近轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工。解決中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化問題，關(guān)鍵要利用好當(dāng)?shù)靥厣Y源，發(fā)揮中西部地區(qū)在資源、環(huán)境等方面的優(yōu)勢(shì)，加快培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展聚集人口。

第三，破解中西部城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。要加快城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造，大力推進(jìn)棚戶區(qū)改造，穩(wěn)步實(shí)施城中村改造，有序推進(jìn)舊住宅小區(qū)綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，全面改善人居環(huán)境。解決好棚戶區(qū)和城中村問題，有利于破解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，縮小城市內(nèi)部差距，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部的一體化發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。要以棚戶區(qū)改造作為抓手，協(xié)調(diào)解決好棚戶區(qū)居民在民生領(lǐng)域方方面面的難題，使其縮小與城市其他居民之間的差距。從這個(gè)意義上說(shuō)，“市場(chǎng)的手”很難起到主導(dǎo)作用。推進(jìn)棚戶區(qū)和城中村改造，要加大政府對(duì)一些基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性項(xiàng)目的支持，主要是用于棚戶區(qū)改造、保障房建設(shè)和配套基礎(chǔ)設(shè)施，以及加強(qiáng)“三農(nóng)”等。要發(fā)揮政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的作用，既為棚戶區(qū)居民提供基本住房保障，也要為其提供創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機(jī)會(huì)等方面的保障，幫助棚戶區(qū)居民提升競(jìng)爭(zhēng)能力，從根本上解決棚戶區(qū)居民的生存和立足問題。

F291.1

A

1009-6566（2014）04-0082-03

2014-04-16

張成貴（1964—），男，甘肅秦安人，中共天水市委黨校副教授，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。