我國政府傳統(tǒng)預(yù)算改革的原因及對策

李志杰

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆烏魯木齊 830046）

我國政府傳統(tǒng)預(yù)算改革的原因及對策

李志杰

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆烏魯木齊 830046）

政府預(yù)算是財政資源與政府具體活動的有效結(jié)合，是政府實現(xiàn)高效行政的重要保障。然而在社會發(fā)展的新形勢下，傳統(tǒng)預(yù)算對于我國政府行政績效的影響，卻越來越明顯地走向消極。文章通過對于傳統(tǒng)預(yù)算的缺陷及其成因的剖析，提出針對性的改革對策。旨在有效提升政府財政資源的使用效率，幫助預(yù)算管理真正成為政府高效行政的強勁助力。

傳統(tǒng)預(yù)算；缺陷；行政績效

面對我國新時期社會發(fā)展的客觀要求，傳統(tǒng)政府預(yù)算的缺陷日益凸顯。這樣的狀況不僅嚴重制約了政府預(yù)算管理作用的發(fā)揮，而且也對政府實現(xiàn)行政工作的高效開展形成了阻礙。

一、傳統(tǒng)預(yù)算的缺陷及其對政府行政績效的影響

（一）財權(quán)的過度集中促使預(yù)算形成重投入輕產(chǎn)出的思維慣性

在我國現(xiàn)行的預(yù)算體制中，地方政府對于預(yù)算的編制和實施都缺少足夠的決策權(quán)。中央常常因為考慮經(jīng)濟發(fā)展的周期變化以及國家財政收支狀況，而在處理地方預(yù)算問題方面，對其所要實施的具體項目做出嚴格的規(guī)定，甚至于各個項目對應(yīng)的財政資源也被予以了細致的分配和安排。中央思考的是要在地方推行什么樣的項目以及為此應(yīng)該如何合理地進行資源配置。然而卻忽略了地方是否真的需要這些項目，這無疑是將預(yù)算關(guān)注的焦點聚集在了資源的投入方面，而實際的產(chǎn)出效果則被放在了次級的位置上。

中央對于財權(quán)的掌控原本是其統(tǒng)籌管理思想的體現(xiàn)，然而在實際踐行過程中，一些過度的管理使得地方政府在處理財政資源的分配和轉(zhuǎn)移的問題上沒有獲得必要的靈活性。財政資源的使用效率始終不近如人意。加之長期以來形成的預(yù)算重投入輕產(chǎn)出的思維慣性，使得地方政府從主觀上認定了自己的預(yù)算執(zhí)行者的身份，不去考慮當(dāng)然也沒有實際的權(quán)力質(zhì)疑預(yù)算編制的正確性與實用性，這不僅從根本上遏制了財政資源運用效率的發(fā)揮，造成了大量的資源流失和浪費，而且未能創(chuàng)造出多少真正貼近民心、符合民意的政府業(yè)績，反而使得政府本身在實現(xiàn)行政高效化的前進道路上舉步維艱。

（二）預(yù)算管理的制度化缺陷導(dǎo)致信息的透明度較低

政府預(yù)算信息的透明度較低不僅使得公眾無法了解和評判政府績效的水平，對于政府致力將行政工作與社會發(fā)展的需要相結(jié)合的目標(biāo)也是極為不利的。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，其實是我國現(xiàn)行預(yù)算管理諸多制度化缺陷的綜合反映。

1.雙軌制模式制造預(yù)算監(jiān)管盲區(qū)。所謂雙軌制管理，就是將政府預(yù)算分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩大類。對于預(yù)算外資金的使用和界定，甚至于這部分資金的編制限量以及實際數(shù)額，國家審計部門的監(jiān)察權(quán)限十分有限。這事實上人為地創(chuàng)造出了一個監(jiān)督管理上的盲區(qū)，使得政府部門大可以“預(yù)算外資金”的名義私自占有甚至濫用一定數(shù)量的財政資源。而由雙軌制模式制造出的預(yù)算監(jiān)管的盲區(qū)，又為政府選擇性地隱藏其部分的預(yù)算信息提供了便捷的途徑。

2.預(yù)算權(quán)力缺乏必要的制約機制。自從2008年，國務(wù)院頒布實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》以來，我國政府預(yù)算的信息透明化進程取得了一些令人可喜的成績。然而，“條例”對于政府預(yù)算權(quán)力的管理功效既不持續(xù)，也缺乏足夠的約束力。而真正對政府預(yù)算權(quán)力進行監(jiān)察的相關(guān)法律卻在很大程度上缺失。這不僅使得國家審計部門在面對具體問題時缺乏相應(yīng)的法理依據(jù)。而且對于其他的社會監(jiān)督主體而言，也同樣失去了了解政府預(yù)算信息的法律保障和參與途徑。公眾沒有獲得必要的信息知情權(quán)，這事實上根本就是對于政府隱匿政務(wù)信息以及預(yù)算權(quán)力越位的縱容。

3.預(yù)算編制的信息質(zhì)量偏低?，F(xiàn)階段，我國的政府預(yù)算普遍存在著信息質(zhì)量偏低的問題，這實際上造成了政務(wù)信息的公開程度大打折扣。首先，是沒有建立對于預(yù)算績效的評價指標(biāo)。預(yù)算信息大多反映的是財政資金的使用情況，而對于如何評價資金使用效益卻沒有做出詳盡的說明。其次，是預(yù)算編制粗糙，資金運用情況不夠細化。最后，是預(yù)算缺失對于各個信息所代表意義的必要說明。忽視了信息的受眾大多是非專業(yè)的人員，如果沒有明確直白的解釋，等于是變相模糊了政府預(yù)算的透明度。

（三）財政資源的官民相爭嚴重制約了政府的職能轉(zhuǎn)型

十八大報告明確了我國政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的發(fā)展要求，更加強調(diào)了民生建設(shè)在整個社會發(fā)展中的核心地位。這是新時期社會發(fā)展對政府如何提升和評估行政績效所提出的全新命題。然而根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2013》的數(shù)據(jù)顯示，2012年我國國家財政支出總額為125952.97億元，其中用于教育（21242.10億元）、醫(yī)療衛(wèi)生（7245.11億元）、住房保障（4479.62億元）以及社會保障和就業(yè)（12585.52億元）這些最重要的民生項目的款項共計45552.35億元，僅占總支出的36.2%［1］?？梢姮F(xiàn)階段我國政府預(yù)算對于民生建設(shè)的投入明顯不足，這不僅對于政府行政績效的提高產(chǎn)生極為消極的影響，更導(dǎo)致了我國實現(xiàn)政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的目標(biāo)難以達成。

建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)要求政府預(yù)算必須有效地控制行政成本的增加，將財政資源向民生建設(shè)的工程傾斜，以公眾滿意作為衡量政府行政績效的標(biāo)桿。然而現(xiàn)階段我國政府預(yù)算編制卻呈現(xiàn)出官民相爭的局面。一方面，一些政府機構(gòu)利用預(yù)算對于民生建設(shè)的忽視，堂而皇之地增加自身運作所需的核心預(yù)算規(guī)模，使得政府行政成本長期處在一個很高的水平線上。加之現(xiàn)階段我國政府線性預(yù)算的特點，使這樣的局面不但得不到糾正，反而更加持續(xù)走高。另一方面，一些地方政府為了提升當(dāng)?shù)氐男蜗蠛驼儯鲆暳斯姷男枨笈c利益，將大量的財政資源用于形象工程和政績工程的建設(shè)當(dāng)中，反而加重了提供公共物品和服務(wù)的成本［2］。這就造成了政府的行政目標(biāo)與公眾的實際需求相互脫離，制約了政府高效行政以及建設(shè)公眾滿意、為公眾服務(wù)的政府目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、關(guān)于推行傳統(tǒng)預(yù)算改革的難點探析

（一）從政府的角度著眼，預(yù)算改革的難點主要在于如何完成對其行政理念和管理思想的革新

首先，由于我國受到政府本位思想的影響極其深遠，政府對于民眾本位的價值取向還沒有予以完全地認可和接納，使得“為民服務(wù)”的行政理念難以主導(dǎo)政府的職能轉(zhuǎn)變，其次，由于我國的政治發(fā)展進程曾長期處于封閉的狀況當(dāng)中，導(dǎo)致政府對于政務(wù)信息的公開和權(quán)力資源的下放具有內(nèi)在的排斥心理［3］。最后，受傳統(tǒng)行政管理思想的影響，我國政府預(yù)算對于實際產(chǎn)出效果的關(guān)注明顯不足，加之長期受到計劃經(jīng)濟體制的影響使得地方政府習(xí)慣了對上級規(guī)定的遵循，純粹地成為了花錢者的角色。

（二）從公眾的角度著眼，預(yù)算改革的難點在于如何提升其對政府政務(wù)活動的參與感和關(guān)注度

由于我國歷史上長時期的封建思想的殘余未清，導(dǎo)致公眾對于政治生活的參與感始終處于較為薄弱的水平，以致現(xiàn)階段仍有相當(dāng)一部分公民沒有參與政治決策和了解政府政務(wù)的意愿。在面對政府預(yù)算的管理問題時，很多人認為政府如何花錢與自己的生活無關(guān)，自然對于政府預(yù)算信息的透明也不會提出合理的要求，這事實上是削弱了對于政府預(yù)算權(quán)力的制約。同時，媒體對于政府政務(wù)信息的披露以及對于政務(wù)公開理念的宣傳工作的滯后，又從另一方面遏制了公眾對于政府行政績效的關(guān)注，這應(yīng)該成為我國政府傳統(tǒng)預(yù)算改革進程中需要著重解決的問題。

（三）從預(yù)算改革的環(huán)境著眼，主要的難點在于如何克服我國傳統(tǒng)文化中的不良影響

我國的傳統(tǒng)文化中存在著比較明顯的浮躁情緒，受這種情緒的影響，導(dǎo)致我國政府的政務(wù)工作缺乏足夠的耐心和嚴謹性。表現(xiàn)在政府的預(yù)算問題上，就是忽視對于財政資源長遠的規(guī)劃以及對于預(yù)算內(nèi)容詳盡的安排。政府預(yù)算對財政資源做出的很多安排和配置，常常會在長遠的社會發(fā)展的實踐檢驗中遭到否定，這事實上形成了對于資源的嚴重浪費。

（四）從預(yù)算改革的過程著眼，最大的難點在于如何克服來自既得利益者的阻礙

我國現(xiàn)行的預(yù)算體制已推行多年，其對于社會建設(shè)與發(fā)展的影響十分深遠。依靠傳統(tǒng)預(yù)算管理所形成的對于財政資源的配置模式，各地方政府以及政府的各個部門都已經(jīng)形成了既定的經(jīng)濟利益的分配格局。對于傳統(tǒng)預(yù)算管理的改革，勢必會受到各方既得利益者的強力阻礙。一方面，改革進程將會公開我國政府預(yù)算分配中存在的諸多不合理不公平現(xiàn)象，勢必引發(fā)公眾的強烈不滿而使政府政務(wù)活動成為全社會的關(guān)注焦點；另一方面，預(yù)算改革將會重塑財政資源的分配格局，這勢必會影響政府各部門以及各利益集團的既得利益，從而引發(fā)他們對于改革的強烈抵觸。

三、傳統(tǒng)預(yù)算改革的實施對策

（一）制度建設(shè)

1.完善制約預(yù)算權(quán)力的法律保障。一方面，必須以法律的形式要求中央向地方政府下放必要的預(yù)算決策權(quán)，將政府的預(yù)算權(quán)力適度分散。然后著力強化人民代表大會的監(jiān)督地位，對預(yù)算權(quán)力形成逐級的有針對性的管理。同時必須細化其對于政務(wù)工作的監(jiān)察權(quán)限和對于政務(wù)信息的審計范圍，不給無故隱匿政務(wù)信息的托辭以任何的余地，從而建立起真正符合新時期社會發(fā)展要求的針對政府預(yù)算管理的法理依據(jù)，真正實現(xiàn)在處理政府預(yù)算權(quán)力制約問題時的有法可依。另一方面，必須制定明確的法律條文，細化公眾的政府預(yù)算管理參與權(quán)和政務(wù)信息知情權(quán)，以及拓展社會監(jiān)督途徑的具體措施。

2.推行關(guān)于預(yù)算管理的制度改革。針對我國傳統(tǒng)預(yù)算管理制度中所存在的缺陷，本文認為改革的對策主要應(yīng)包括兩個方面：其一是必須建立一套詳實的預(yù)算管理績效指標(biāo)，不僅關(guān)注預(yù)算的編制和實施，更要明確如何評價政府預(yù)算的實施效果和水平，細化出政府對于財政資源的使用效率，從而有利于對政府行政績效開展評估和監(jiān)督；其二是盡快落實政府預(yù)算編制內(nèi)容的完整化。首先是要做到管理對象的并軌，將預(yù)算外資金納入政府預(yù)算制度的監(jiān)管之列，杜絕任何形式的巧立名目以及對于財政資源的私自占用。其次，還必須要求將政府的預(yù)算編制內(nèi)容細化，對于財政資源在公共事務(wù)、政府機構(gòu)內(nèi)部事務(wù)以及其他用途方面的分配比例作出相應(yīng)的補充說明，實現(xiàn)政府預(yù)算編制真正意義上的完整化。

（二）理念重塑

1.建立民生本位的政府預(yù)算觀念。首先必須轉(zhuǎn)變政府對于其掌握權(quán)力的認識與定位。明確政府權(quán)力的來源和使命，從思想上建立起執(zhí)政為民的價值觀，積極落實政務(wù)信息的公開，主動接受公眾的監(jiān)督。此外，由于政府本位的思想影響深遠，不可能期待短時間內(nèi)有所改變。因此我們應(yīng)該在加強對于政府內(nèi)部的相關(guān)宣傳教育的同時，集中主要的力量促進為民服務(wù)的理念在政務(wù)實踐中貫徹落實。其中的關(guān)鍵點就是，政府對于預(yù)算的編制應(yīng)該積極向民生建設(shè)項目傾斜，著力將財政資源投入到教育、醫(yī)療、住房及社會保障等重點民生問題的解決上去。

2.明確以實際需要為依據(jù)的預(yù)算理念。十八屆三中全會對于預(yù)算的改革要求是轉(zhuǎn)變預(yù)算控制的理念，就是不再將預(yù)算編制的視角固化在經(jīng)濟周期的狀況和財政赤字的規(guī)模上，而應(yīng)該以社會發(fā)展的實際需要作為管理預(yù)算的依據(jù)，這對于發(fā)揮財政資源的使用價值是十分必要的舉措。此外對于財政資源的配置，中央制定了預(yù)算的重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值一般不采取掛鉤的政策。這些制度化的安排將促使今后政府的預(yù)算管理不再只受國家財政收支和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的束縛，政府預(yù)算的編制將以是否利于經(jīng)濟發(fā)展或滿足公眾的需要為標(biāo)準(zhǔn)，真正實現(xiàn)財政資源與社會發(fā)展和公眾需求的緊密結(jié)合。

3.形成以效率為導(dǎo)向的預(yù)算管理思想。十八屆三中全會要求建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，這十分利于促使我國政府處理預(yù)算編制問題時的角色由現(xiàn)金會計向權(quán)責(zé)會計和由花錢者向管理者的轉(zhuǎn)變。新時期社會發(fā)展的要求已經(jīng)決定了，政府預(yù)算管理必須改變只重投入的理念，而對于實際產(chǎn)出效果也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。受新公共管理思想的啟發(fā)，筆者認為我國預(yù)算管理改革的目標(biāo)之一應(yīng)該是要建立起以效率為導(dǎo)向的預(yù)算管理理念，以項目預(yù)算取代傳統(tǒng)的線性預(yù)算。在今后的預(yù)算編制中，應(yīng)該以長遠的眼光審核項目的實踐價值，以項目實施的具體情況為依據(jù)安排財政資源的配置，以此提高財政資源的使用效率和政府的行政績效。

（三）手段創(chuàng)新

1.運用電子信息技術(shù)調(diào)動預(yù)算監(jiān)督的社會力量。對于電子信息技術(shù)在政府預(yù)算改革過程中的應(yīng)用，首先應(yīng)該從實現(xiàn)政務(wù)公開著手。為此政府部門必須實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督的手段創(chuàng)新，著力完善官方網(wǎng)站的建設(shè)，及時且細致地公開政務(wù)信息，包括預(yù)算項目的實施進展、財政資金的配置安排等。同時，對于相關(guān)信息進行必要的解釋說明，幫助公眾了解并掌握對于政府預(yù)算管理績效的評估方法。其次，政府有必要投入專門的人力財力負責(zé)建立公眾專用的電子郵箱，拓展公眾參與政府政務(wù)工作的有效途徑，及時了解和落實公眾的實際需求，對于公眾的相關(guān)咨詢做出細致的反饋。最后，應(yīng)該強調(diào)發(fā)揮媒體的宣傳功能，利用媒體所掌握的先進的信息技術(shù)對于政府預(yù)算管理的細節(jié)進行詳盡的披露，鼓勵行政的合理高效同時也要批判例如預(yù)算權(quán)力越位的不良現(xiàn)象。同時，媒體必須向公眾宣傳政府政務(wù)工作對于社會生活的影響，提倡公眾對于政府行政績效的關(guān)注，有效調(diào)動并組織起對于政府預(yù)算進行監(jiān)督的社會力量。

2.政府部門參與預(yù)算項目的公開競標(biāo)。我國政府預(yù)算對于行政成本過高的控制不力，主要原因在于沒有解決信息不對稱的問題，以至于政府部門可以隨意編制成本預(yù)算，造成財政資源的流失和浪費。然而如果國家允許其他競爭者具備提供同樣的產(chǎn)品和服務(wù)的資格，勢必就會刺激政府部門控制行政成本以戰(zhàn)勝競爭對手，從而有效降低政府機關(guān)的公共開支［4］。國家的預(yù)算編制完成之后，對于具體項目的授權(quán)和財政資源的劃撥則要在預(yù)算項目的公開競標(biāo)之后進行。政府作為主體之一參與競標(biāo)，而項目信息對于每個競標(biāo)者都是公開的，哪個方案對于資源的使用最合理并且對于成本的控制最到位，哪個方案的所有者便獲得了該預(yù)算項目的建設(shè)資格。這樣的安排不僅使得預(yù)算項目的成本有效地降低了，更令各利益既得者將主要注意力放在針對彼此的競爭上，從而減輕了其對于預(yù)算改革本身的抵觸。

［1］中國統(tǒng)計年鑒（2013）［M］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2013.

［2］永生，潘晨露.完善服務(wù)型政府預(yù)算績效管理機制的探討［J］.財政監(jiān)督，2013，（13）.

［3］孫文基.公共治理和政治民主：我國政府預(yù)算透明問題研究［J］.財經(jīng)問題研究，2013，（8）.

［4］（美）蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

On the Causes and Countermeasures for Our Government’s Traditional Budget Reform

LI Zhi-jie

（Xingjiang University，Urumqi 830046，China）

The government budget is the effective combination of government financial resources and specific activities，the government budget is an important guarantee for the realization of administrative efficiency. However，under the new situation of social development，the influence of traditional budget for Chinese government performance，but more to the more obviously negative.This paper analyses the defects and causes of the traditional budget，put forward the countermeasure of reform.In order to improve the efficiency in the use of government financial resources，help the government budget management truly become the strong power of administrative efficiency.

traditional budget；defect；administrative performance

F812.2

A

1009-6566（2014）04-0085-04

2014-06-20

李志杰（1990—），男，新疆烏魯木齊人，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為公共危機管理。