虛假?gòu)V告產(chǎn)生的原因及治理對(duì)策

金龍哲　胡平　崔基哲

摘 要：廣告作為一種傳播經(jīng)濟(jì)信息的有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)手段越來(lái)越受到商家的青睞。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，由于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，相關(guān)法律法規(guī)不健全，消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)淡薄等原因，作為廣告“變種”的虛假?gòu)V告，嚴(yán)重的侵害了消費(fèi)者與合法經(jīng)營(yíng)者的正當(dāng)權(quán)益，導(dǎo)致市場(chǎng)信任危機(jī)，擾亂了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，影響我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。文章通過(guò)對(duì)虛假?gòu)V告成因的分析得出治理虛假?gòu)V告必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以行政為主導(dǎo)的虛假?gòu)V告治理模式，建立以消費(fèi)者為主體，以媒體為監(jiān)督對(duì)象，以法律制度為保障的綜合治理模式。

關(guān)鍵詞：虛假?gòu)V告；消費(fèi)者維權(quán)；廣告法；不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)

1 引言

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日益激烈，我國(guó)現(xiàn)代廣告業(yè)也得到了迅猛的發(fā)展，從1951年的1.18億元廣告營(yíng)業(yè)總額、1160家廣告經(jīng)營(yíng)單位、1.61萬(wàn)廣告從業(yè)人員的起步狀態(tài)，發(fā)展到2008年的1899.56億元的廣告營(yíng)業(yè)總額、18.58萬(wàn)戶廣告經(jīng)營(yíng)單位、126.64萬(wàn)廣告從業(yè)人員的嶄新階段[1]。另?yè)?jù)艾瑞咨詢分析認(rèn)為：2011年互聯(lián)網(wǎng)廣告市場(chǎng)規(guī)模跨過(guò)500億量級(jí)，超過(guò)報(bào)紙廣告規(guī)模，而2013年網(wǎng)絡(luò)廣告市場(chǎng)將達(dá)到千億規(guī)模，規(guī)模將進(jìn)一步接近電視廣告規(guī)模。核心媒體的快速發(fā)展，將促使網(wǎng)絡(luò)廣告市場(chǎng)的持續(xù)發(fā)展和繁榮。

然而，廣告的繁榮也使虛假?gòu)V告有了可乘之機(jī)，大量“虛假?gòu)V告”開始充斥我們的生活，有關(guān)虛假?gòu)V告的投訴量已居消費(fèi)者投訴的前列。目前的虛假?gòu)V告更是多得驚人，據(jù)國(guó)家工商總局統(tǒng)計(jì)，2008年僅工商部門就查處違法廣告案件51599件，其中虛假?gòu)V告14150件，占查處廣告違法案件的27.42%。 2009年3月15日，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)發(fā)布了全國(guó)城鎮(zhèn)消費(fèi)維權(quán)狀況調(diào)查報(bào)告，報(bào)告顯示消費(fèi)領(lǐng)域最突出問(wèn)題的前三位分別是：假冒偽劣產(chǎn)品、虛假?gòu)V告、房?jī)r(jià)過(guò)高。虛假?gòu)V告己成為危害消費(fèi)者權(quán)益的第二號(hào)殺手。所以，本文試圖通過(guò)對(duì)虛假?gòu)V告成因的分析，創(chuàng)建一種更為有有效和有針對(duì)性的虛假?gòu)V告治理模式，從而為廣告市場(chǎng)合理有序健康的發(fā)展提供有力的理論依據(jù)。

2 虛假?gòu)V告的概念及產(chǎn)生原因的分析

關(guān)于虛假?gòu)V告的概念，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)1983年的定義是：“（1）廣告中有容易誤導(dǎo)的成分；（2）消費(fèi)者會(huì)做出反應(yīng)；（3）有可能損害消費(fèi)者的利益。” 美國(guó)公平交易法的定義是：“虛假?gòu)V告”是指在主要方面是欺騙性的廣告[2]。我國(guó)《廣告法》第四條規(guī)定：“廣告不得含有虛假的內(nèi)容，不得欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者?！薄案鶕?jù)國(guó)家工商行政管理局的解釋，所謂虛假?gòu)V告，是指廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者和廣告發(fā)布者為牟取非法利益而在廣告中采用欺詐性的手段，對(duì)商品或服務(wù)的主要內(nèi)容作不真實(shí)的或引人誤解的表示，導(dǎo)致或足以導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)其產(chǎn)生高期望值從而作出錯(cuò)誤判斷?！盵3]

通過(guò)上述虛假?gòu)V告的陳述與分析，虛假?gòu)V告就是廣告者在廣告中對(duì)商品或者服務(wù)的主要內(nèi)容進(jìn)行了不真實(shí)的宣傳，使宣傳對(duì)象對(duì)商品或服務(wù)的真實(shí)情況產(chǎn)生錯(cuò)誤的聯(lián)想，從而影響其購(gòu)買決策的產(chǎn)品宣傳。一般來(lái)說(shuō)，虛假?gòu)V告具有以下幾點(diǎn)特征：虛假?gòu)V告行業(yè)集中化，發(fā)布虛假?gòu)V告媒介的多元化，發(fā)布虛假?gòu)V告手段的隱蔽化以及虛假?gòu)V告危害的社會(huì)化。

要想有效地遏制虛假?gòu)V告現(xiàn)象，弄清虛假?gòu)V告產(chǎn)生的原因是關(guān)鍵。綜合考慮各方面情況，認(rèn)為虛假?gòu)V告產(chǎn)生的原因主要有以下幾個(gè)方面：

2.1 利益驅(qū)動(dòng)使虛假?gòu)V告審查形同虛設(shè)

虛假?gòu)V告，歸根結(jié)底是商家追逐利益的結(jié)果，對(duì)利益的追逐是廣告主體從事虛假?gòu)V告行為的最深層次的動(dòng)因。廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益而緊緊地捆綁在一起。廣告主是虛假?gòu)V告的“始作傭者”，在整個(gè)利益鏈條中他是廣告經(jīng)營(yíng)者與發(fā)布者的“客戶”；廣告經(jīng)營(yíng)者設(shè)計(jì)、策劃、代理廣告，在“客戶就是上帝”和利益的吸引下審查核對(duì)，實(shí)踐中廣告經(jīng)營(yíng)者與廣告主聯(lián)合炮制虛假?gòu)V告的情況比比皆是；作為廣告發(fā)布者的報(bào)刊雜志、電視廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體在利益的誘惑下，也置廣告審查義務(wù)與社會(huì)責(zé)任于不顧，成為發(fā)布虛假?gòu)V告的載體。廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者在廣告主所拋出的整個(gè)虛假?gòu)V告利益鏈條中，因?yàn)槔骝?qū)動(dòng)，對(duì)廣告真實(shí)性的審查成為一個(gè)擺設(shè)，在這種環(huán)境下，虛假?gòu)V告泛濫成災(zāi)也就不足為奇。

2.2 有關(guān)廣告法律法規(guī)不健全

《廣告法》第4條規(guī)定：“廣告不得含有虛假的內(nèi)容，不得欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者。”《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第9條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者不得利用廣告或者其他方法，對(duì)商品的質(zhì)量、制作成分、性能、用途、生產(chǎn)者、有效期限、產(chǎn)地等作引人誤解的虛假宣傳。廣告的經(jīng)營(yíng)者不得在明知或者應(yīng)知的情況下，代理、設(shè)計(jì)、制作、發(fā)布虛假?gòu)V告?！薄断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第19條第一款規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者提供有關(guān)商品或者服務(wù)的真實(shí)信息，不得作引人誤解虛假宣傳。”可以看出，上述有關(guān)虛假?gòu)V告的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，既沒(méi)有明確的概念，又沒(méi)有具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際操作難度較大，這將導(dǎo)致大量商家鉆法律空子發(fā)布虛假?gòu)V告。其次，虛假?gòu)V告的認(rèn)定范圍過(guò)窄。在《廣告法》的規(guī)定中，虛假?gòu)V告的范圍僅限于商業(yè)廣告。但是，“隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)了一些《廣告法》沒(méi)有包容的‘邊緣性廣告，如帶有宣傳色彩的虛假公益廣告，虛假科普廣告等?！盵4]它們均被排除在《廣告法》的范圍之外而無(wú)法受到法律的規(guī)范。最后，對(duì)虛假?gòu)V告的處罰力度不夠。就《廣告法》而言，對(duì)虛假?gòu)V告違法行為規(guī)定的處罰最高金額是廣告費(fèi)用的5倍?！斑@種處罰明顯畸輕，不足以制裁虛假?gòu)V告，因?yàn)樵S多時(shí)候虛假?gòu)V告的利潤(rùn)要比罰款高得多，甚至，為了規(guī)避行政處罰，廣告主與廣告經(jīng)營(yíng)者或廣告發(fā)布者經(jīng)常聯(lián)合，偽造虛假的廣告合同，大大降低廣告費(fèi)，這使得五倍以下的罰款失去法律責(zé)任的制裁意義?！盵5]法律法規(guī)的不健全，在一定程度上放縱了虛假?gòu)V告的泛濫。

2.3 消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)淡薄

消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)淡薄是虛假?gòu)V告肆意橫行的另一個(gè)重要原因。首先，消費(fèi)者缺乏相關(guān)法律知識(shí)，用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)薄弱，很多的消費(fèi)者對(duì)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的基本規(guī)定知之甚少?！案鶕?jù)調(diào)查，我國(guó)城市消費(fèi)者中只有50.4%的人對(duì)該法有所了解，其中38.4%的人表示了解一些，9.8%的人表示比較了解，1.6%的人表示非常了解，另有13.7%的人不知道《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》；在農(nóng)村對(duì)該法了解程度更低，只有34.7%的農(nóng)村消費(fèi)者基本了解或部分了解該法?！盵6]。其次，消費(fèi)者投訴維權(quán)成本高。當(dāng)消費(fèi)者因虛假?gòu)V告而受侵害后，常常由于投訴的成本很高，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，放棄維權(quán)。最后，產(chǎn)品信息不對(duì)稱。廣告主對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量和成本等一些信息是非常清楚地，而消費(fèi)者對(duì)一些產(chǎn)品的信息并不完全清楚，他們只能按照廣告主給出的廣告信息來(lái)了解產(chǎn)品。在很大程度上，廣告主利用廣告信息來(lái)主宰著消費(fèi)者，消費(fèi)者自我保護(hù)意識(shí)淡薄，在受到虛假?gòu)V告侵害時(shí)選擇的是回避，而不是積極的維權(quán)，這無(wú)疑等于默許了虛假?gòu)V告的存在和泛濫。

3 虛假?gòu)V告的治理對(duì)策分析

針對(duì)上述原因分析，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手對(duì)虛假?gòu)V告進(jìn)行治理。

3.1 加強(qiáng)廣告發(fā)布審查力度

一方面，擴(kuò)大廣告的審查范圍?！稄V告法》第34條只確定了某些特殊商品實(shí)行廣告審查發(fā)布的預(yù)審制，如藥品、醫(yī)療器械，農(nóng)藥、獸藥等特殊商品廣告，而忽視了其他同樣關(guān)系消費(fèi)者生命健康安全的廣告。虛假?gòu)V告具有行業(yè)集中化的特點(diǎn)，因此有必要對(duì)虛假?gòu)V告主要集中的藥品、保健品、醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療美容美體服務(wù)等行業(yè)中所有的廣告進(jìn)行審查，沒(méi)有通過(guò)審查的廣告禁止公開發(fā)布，在第一個(gè)環(huán)節(jié)就最大限度的減少了虛假?gòu)V告“面市”的機(jī)會(huì)。另一方面，成立專門的廣告審查機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，廣告經(jīng)營(yíng)者和廣告發(fā)布者在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下和廣告主勾結(jié)起來(lái)，棄廣告審查義務(wù)而不顧。在工商行政管理局下成立一個(gè)專門的廣告發(fā)布審查機(jī)構(gòu)，將廣告經(jīng)營(yíng)者和廣告發(fā)布者的審查權(quán)利“回收”，只有經(jīng)過(guò)專門機(jī)構(gòu)審批的廣告才能進(jìn)行設(shè)計(jì)、策劃、代理和發(fā)布，同時(shí)嚴(yán)格對(duì)廣告內(nèi)容進(jìn)行全程跟蹤和系統(tǒng)管理。這樣就可以在廣告主和廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者的利益鏈條上打開一個(gè)缺口。加強(qiáng)廣告發(fā)布審查力度，能很好的在源頭上對(duì)虛假?gòu)V告進(jìn)行治理。

3.2 健全廣告相關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，離不開法律法規(guī)的保駕護(hù)航，虛假?gòu)V告的治理也需要法律這一武器。首先，要明確虛假?gòu)V告及其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《廣告法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和一些相關(guān)司法解釋，在細(xì)化虛假?gòu)V告的表現(xiàn)形式的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外相關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定出符合我國(guó)實(shí)際國(guó)情的虛假?gòu)V告認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將新標(biāo)準(zhǔn)納入《廣告法》，以法律的形式確定下來(lái)，以便在虛假?gòu)V告的認(rèn)定上可以做到有法可依。其次，調(diào)整虛假?gòu)V告的認(rèn)定范圍。隨著社會(huì)的進(jìn)步和廣告實(shí)踐的深入發(fā)展， 虛假?gòu)V告的認(rèn)定范圍也進(jìn)行重新到調(diào)整。范圍要從原來(lái)的商業(yè)廣告擴(kuò)大到公益廣告、政治廣告、軍事廣告、文化廣告等社會(huì)廣告形態(tài)和征婚廣告、婚慶廣告、個(gè)人或者法人一般事務(wù)的告知等非商業(yè)性的廣告。如果沒(méi)有法律法規(guī)的界定，就無(wú)法對(duì)其進(jìn)行合法的監(jiān)控。最后，加大對(duì)虛假?gòu)V告的懲處力度。一方面，對(duì)虛假?gòu)V告的處罰主體要將廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者和廣告推薦者捆在一起，實(shí)行聯(lián)合處罰。虛假?gòu)V告從“出生”到“面市”的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的責(zé)任人，實(shí)行聯(lián)合處罰，就會(huì)迫使各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任人相互監(jiān)督。另一方面，增加虛假?gòu)V告罰金的威懾力。在《廣告法》中虛假?gòu)V告的罰金是依據(jù)廣告的費(fèi)用來(lái)計(jì)算的，但在實(shí)際中廣告費(fèi)用往往難以計(jì)算。很多時(shí)候虛假?gòu)V告的利要比罰款多得多，這使虛假?gòu)V告的罰金形成不了威懾力。增加虛假?gòu)V告罰金的威懾力就要確定虛假?gòu)V告罰金新依據(jù)，比如廣播中的虛假?gòu)V告，它的罰金可以和廣播的收聽率掛鉤，這樣虛假?gòu)V告的罰金可能比按照廣告費(fèi)用的罰金高出幾倍，甚至數(shù)十倍。只有虛假?gòu)V告的罰金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出虛假?gòu)V告的利才能形成罰金的威懾力。健全廣告相關(guān)法律法規(guī)，才能有效地去規(guī)制虛假?gòu)V告。

3.3 提高消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)

首先，要加強(qiáng)普法工作，讓廣大的消費(fèi)者知道熟悉關(guān)于廣告的相關(guān)法律，消費(fèi)者才能利用法律的武器來(lái)維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。工商行政管理局可以聯(lián)合司法部門，通過(guò)舉辦公益講座、公益宣講，充分利用通訊、廣播電視、因特網(wǎng)等平臺(tái)多維度、多形式的開展普法工作，向消費(fèi)者宣講基本的法律知識(shí)，提高他們的維權(quán)能力和維權(quán)意識(shí)。其次，充分利用媒體的曝光作用，建立科學(xué)的虛假?gòu)V告公眾舉報(bào)制度，鼓勵(lì)和保護(hù)消費(fèi)者通過(guò)舉報(bào)，投訴虛假?gòu)V告。建立集體訴訟制度和公益訴訟制度，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)做法，設(shè)立專項(xiàng)基金，并為消費(fèi)者提供必要的法律服務(wù)減輕消費(fèi)者因提起公訴所需承擔(dān)的費(fèi)用。這樣可以有效地降低單個(gè)消費(fèi)者維權(quán)的成本。最后，彌補(bǔ)產(chǎn)品信息的不對(duì)稱。一方面，“建立消費(fèi)信息強(qiáng)制披露制度，即政府要以法律手段干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，促使信息優(yōu)勢(shì)方向信息劣勢(shì)方披露有關(guān)信息，以便使社會(huì)上的公共信息得到滿足，從而讓消費(fèi)者作出準(zhǔn)確的消費(fèi)選擇?！盵7]另一方面，政府要建立專業(yè)的廣告管理網(wǎng)站。定期將已經(jīng)明確認(rèn)定為虛假?gòu)V告的廣告名單進(jìn)行公示，揭露虛假?gòu)V告產(chǎn)品的的真相。同時(shí)通過(guò)該網(wǎng)站，設(shè)立專家在線咨詢熱線，回答消費(fèi)者提出的有關(guān)虛假?gòu)V告的問(wèn)題，宣傳識(shí)別虛假產(chǎn)品、虛假?gòu)V告的知識(shí)，提高大眾的識(shí)別能力。消費(fèi)者維權(quán)的意識(shí)的提高，必定會(huì)增加虛假?gòu)V告的運(yùn)營(yíng)成本，從而很好的制約虛假?gòu)V告的泛濫橫行。

4 結(jié)束語(yǔ)

治理虛假?gòu)V告是一項(xiàng)艱巨而又持久的社會(huì)系統(tǒng)工程。本文在梳理虛假?gòu)V告相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，合理剖析了虛假?gòu)V告產(chǎn)生的“癥結(jié)”：利益驅(qū)動(dòng)使虛假?gòu)V告審查形同虛設(shè)，有關(guān)廣告法律法規(guī)不健全和消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)淡薄。根據(jù)“癥結(jié)”提出建立以消費(fèi)者為主體，以媒體為監(jiān)督對(duì)象，以法律制度為保障的虛假?gòu)V告治理模式的建議。望能對(duì)治理虛假?gòu)V告，滌清廣告市場(chǎng)，發(fā)揮出廣告應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)功能有一定的幫助。

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