開發(fā)區(qū)閑置土地成因及其治理路徑

龍開勝　秦潔　陳利根

改革開放以來，我國各類開發(fā)區(qū)在改善投資環(huán)境、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了重要作用。但我國開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中也存在土地大量閑置、低效利用等嚴(yán)重問題。國家土地督察公告（第5號(hào)、第6號(hào)）特別指出，近年來我國部分開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)不同程度存在土地閑置問題，地方以各種名義違規(guī)設(shè)立園區(qū)圈占土地的問題比較突出。開發(fā)區(qū)土地閑置不但給耕地保護(hù)帶來壓力，同時(shí)還擾亂土地市場秩序，導(dǎo)致國家土地資產(chǎn)流失[1-2]。因此，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)閑置土地治理，提高土地利用效率，成為開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展必須重視的問題。

目前，政府規(guī)劃調(diào)整、企業(yè)資金缺乏、政府和企業(yè)圈地囤地、征地拆遷難致未能及時(shí)供地等土地閑置的直接原因[3-6]，以及土地閑置的政治成本和經(jīng)濟(jì)成本很小而利潤巨大[3]，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制、政績考核機(jī)制及法制不完善等深層次原因[4，6-7]已受到學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。針對(duì)閑置土地治理難題，現(xiàn)有研究也從完善法律法規(guī)、強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管、加大執(zhí)法力度、增加違法成本等方面提出了相關(guān)對(duì)策[3-11]。不過，這些研究主要停留在理論和宏觀層面。具體到開發(fā)區(qū)閑置土地研究上，何書金等闡述了我國開發(fā)區(qū)閑置土地的成因機(jī)制，并劃分了開發(fā)區(qū)閑置土地的規(guī)劃控制、區(qū)位不理想、經(jīng)濟(jì)實(shí)力欠佳、開發(fā)效益較低和技術(shù)支撐不夠等5種類型[12]；王興平等則認(rèn)為我國開發(fā)區(qū)空間擴(kuò)張中存在非產(chǎn)業(yè)因素的促動(dòng)，形成了其土地利用中獨(dú)特的以土地閑置為特征的“光圈”效應(yīng)和“蜂窩”效應(yīng)[13]?？傮w而言，當(dāng)前開發(fā)區(qū)土地利用研究主要集中在土地集約利用評(píng)價(jià)方面，盡管也有文獻(xiàn)提到了開發(fā)區(qū)土地閑置問題，但同樣是停留在理論探討層面[14]。

綜上分析可見，當(dāng)前開發(fā)區(qū)閑置土地理論研究比較多，基于閑置土地調(diào)研數(shù)據(jù)的分析比較少。究其原因在于：一方面，閑置土地認(rèn)定難[8]，數(shù)據(jù)收集存在客觀困難；另一方面，閑置土地?cái)?shù)據(jù)對(duì)地方政府而言比較敏感，相關(guān)部門不愿意公開相關(guān)數(shù)據(jù)。因此，本文基于我國北方A市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)閑置土地的深入調(diào)查，試圖對(duì)開發(fā)區(qū)閑置土地的成因及其治理路徑進(jìn)行翔實(shí)、典型分析，以彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的缺憾。

1開發(fā)區(qū)土地閑置現(xiàn)狀：以A市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)為例

A市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（下文簡稱A市高新區(qū)）是位于我國北方A市的一個(gè)省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。該開發(fā)區(qū)成立于20世紀(jì)90年代，并于21世紀(jì)初期進(jìn)行了整合，目前該區(qū)面積超過100 km2。2013年3-4月，本課題研究人員對(duì)A市國土局、規(guī)劃局、住建局以及高新區(qū)國土資源分局進(jìn)行了高新區(qū)閑置土地情況的調(diào)研，并對(duì)閑置土地進(jìn)行了實(shí)地勘察，獲得了高新區(qū)22塊閑置土地的面積、用途、閑置年數(shù)和閑置原因等方面的具體數(shù)據(jù)。盡管本研究數(shù)據(jù)來源于國土管理部門，但并不是僅僅按照《閑置土地處置辦法》（2012年國土資源部第53號(hào)令）的規(guī)定認(rèn)定，而是按照土地實(shí)際使用狀況認(rèn)定，即事實(shí)上的土地閑置現(xiàn)狀，不包括低效利用的土地。從數(shù)據(jù)情況看，該高新區(qū)囊括閑置土地的大部分類型，具有明顯的代表性。通過對(duì)數(shù)據(jù)的整理，得到A市高新區(qū)閑置土地現(xiàn)狀（見表1）。

由表1可總結(jié)出A市高新區(qū)閑置土地現(xiàn)狀特點(diǎn)如下：

（1）閑置土地總量大。A市高新區(qū)閑置土地面積264.13 hm2，占該區(qū)建設(shè)用地面積的36.86%，并且這一面積也高于A市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的總面積。按照2012年A市高新區(qū)的供地總面積34.8 hm2計(jì)算，閑置土地可供給約7.6年。由此可見，相對(duì)于高新區(qū)建設(shè)用地面積以及土地供給速度而言，該區(qū)土地閑置已非常嚴(yán)重。

（2）征而未供土地、工礦倉儲(chǔ)和商住用地閑置比重大。從表1中閑置土地不同分類結(jié)果看，征而未供型閑置土地占閑置土地面積的80.14%，表明大量已征收土地沒有形成有效供給；商住用地閑置占閑置土地總量的26.68%，工礦倉儲(chǔ)用地占54.69%，表明這兩類土地有效需求不足，閑置嚴(yán)重。這些土地閑置比例大也與開發(fā)區(qū)以工業(yè)倉儲(chǔ)用地和居住用地居多的現(xiàn)實(shí)相符。

（3）土地閑置時(shí)間長。閑置7-9年的土地達(dá)177.07 hm2，占閑置土地總面積的67.04%。這與開發(fā)區(qū)熱衷于先期圈占大量土地以吸引項(xiàng)目投資的偏好相符，但當(dāng)土地需求不足時(shí)，就容易造成圈占土地長期閑置。同時(shí)，2年及以下閑置土地比例較低，調(diào)研表明這主要源于兩方面原因：一是這類閑置土地認(rèn)定難，國土管理部門無法提供準(zhǔn)確數(shù)據(jù)；二是國土管理部門對(duì)近年新供土地監(jiān)管嚴(yán)格，土地閑置數(shù)量確實(shí)少。

（4）閑置土地導(dǎo)致開發(fā)區(qū)土地利用監(jiān)管新問題。一是大量征而未供的土地既未用于工業(yè)建設(shè)帶來工業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，也不能用于農(nóng)作物種植產(chǎn)生農(nóng)業(yè)效益，造成資源浪費(fèi)；二是閑置土地成為城市生活垃圾、建筑垃圾等的堆積地，也有部分居民在閑置土地上開荒種植，既不利于環(huán)境整潔，還會(huì)增加政府土地利用監(jiān)管費(fèi)用，并且未來開發(fā)建設(shè)又會(huì)面臨作物損失賠償問題；三是大量閑置土地存在會(huì)導(dǎo)致未來用地指標(biāo)被削減，對(duì)開發(fā)區(qū)后續(xù)發(fā)展造成實(shí)質(zhì)性影響。

2開發(fā)區(qū)閑置土地成因分析

2.1直接成因

通過對(duì)A市高新區(qū)22塊閑置土地?cái)?shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，歸納出導(dǎo)致土地閑置的政府、企業(yè)和其他方面的直接成因（表2）。結(jié)果表明，A市高新區(qū)因土地出讓不暢導(dǎo)致土地

長期閑置的比例最高。通過進(jìn)一步調(diào)查了解顯示，這主要源于兩個(gè)方面：一是工業(yè)用地底價(jià)偏高，導(dǎo)致進(jìn)駐園區(qū)的企業(yè)較少。據(jù)測算，該高新區(qū)中心地段征拆成本為3 600萬元/ hm2（即240萬元/畝），2012年8月按照征拆成本價(jià)格進(jìn)行拍賣出讓，土地流拍；二是商業(yè)用地規(guī)劃條件高，容積率低，無企業(yè)愿意投資開發(fā)，導(dǎo)致土地閑置。同時(shí)，政府規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致的閑置土地面積位居其次。A市高新區(qū)成立后重新編制了土地規(guī)劃，但A市城市規(guī)劃批準(zhǔn)在前，且批準(zhǔn)后也一直沒有進(jìn)行規(guī)劃修改。由于兩宗土地規(guī)劃用途有沖突，導(dǎo)致供地計(jì)劃無法落實(shí)，該土地長期閑置。一般而言，因規(guī)劃沖突原因?qū)е碌拈e置地塊面積都比較大。另外，A市高新區(qū)因土地用途爭議導(dǎo)致閑置，則是第二次全國土地調(diào)查時(shí)高新區(qū)國土分局將該地塊用途由農(nóng)用地變更為建設(shè)用地，但市國土局認(rèn)為此地塊不是建設(shè)用地，由于市、區(qū)兩級(jí)國土局存在不同的認(rèn)定，致使該地塊閑置。表2還表明，因政府原因（規(guī)劃調(diào)整、大量征地卻出讓不暢、用途爭議、拆遷未完成等）引起的土地閑置面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于企業(yè)原因（拖延開發(fā)、破產(chǎn)等）導(dǎo)致的土地閑置，這也符合開發(fā)區(qū)建設(shè)由政府主導(dǎo)的特點(diǎn)。

2.2內(nèi)在成因

A市高新區(qū)土地閑置的直接原因只是反映了開發(fā)區(qū)土地利用的表面問題，而其背后隱藏著深刻的內(nèi)在原因。這些深層次原因也反映了開發(fā)區(qū)土地閑置的必然邏輯。

（1）開發(fā)區(qū)科學(xué)發(fā)展機(jī)制缺失。A市高新區(qū)是省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，理應(yīng)發(fā)展知識(shí)密集、技術(shù)密集、人才密集的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，屬于土地占用少，經(jīng)濟(jì)效益高的新興行業(yè)，不應(yīng)圈占大量土地。但實(shí)際上，A市高新區(qū)占地面積在100 km2以上（與一些國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)不相上下），除了高科技工業(yè)園區(qū)之外，還包括大量物流港和商住用地，明顯不符合高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的定位。當(dāng)前，由于部分開發(fā)區(qū)不積極追求其本應(yīng)具有的內(nèi)涵定位，反而成為地方政府圈占土地的重要方式，嚴(yán)重制約開發(fā)區(qū)土地集約利用水平提升。同時(shí)，2012年高新區(qū)僅辦理建設(shè)項(xiàng)目用地初審3宗，面積87.20 hm2；完成預(yù)審項(xiàng)目審查5宗，面積11.70 hm2，土地需求量小。因此，這種不以園區(qū)定位和企業(yè)實(shí)際用地需求為前提，不注重內(nèi)涵發(fā)展，一味大規(guī)模外延擴(kuò)張囤地以待企業(yè)入駐的不科學(xué)發(fā)展機(jī)制，已成為開發(fā)區(qū)土地閑置的內(nèi)在原因之一。

（2）土地財(cái)政的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)。A市高新區(qū)在閑置土地較多的情況下，2012年仍向國務(wù)院、省、市政府申請(qǐng)各類農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和集體土地征收184.20 hm2，完成農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和集體土地征收方案項(xiàng)目勘測定界面積約204.6 hm2。對(duì)于地方政府而言，開發(fā)區(qū)建設(shè)帶來的土地財(cái)政收入不僅僅是土地出讓收入，還有因土地開發(fā)以及企業(yè)經(jīng)營而收取的稅收。長期以來，土地出讓給地方政府帶來大量財(cái)政收入，也使地方政府有了持續(xù)囤地的動(dòng)機(jī)。盡管開發(fā)區(qū)工業(yè)用地出讓價(jià)格一般較低，但低價(jià)出讓工業(yè)用地能夠擴(kuò)大稅基，并帶動(dòng)與之相關(guān)的上下游產(chǎn)業(yè)的稅收收入[15]，深受地方政府青睞。因此，在土地財(cái)政的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)下，地方政府建設(shè)開發(fā)區(qū)往往多征地、多占地，并將大量土地提前納入儲(chǔ)備計(jì)劃，從而導(dǎo)致大量土地閑置。目前，這一趨勢還在我國大部分開發(fā)區(qū)繼續(xù)。

（3）土地價(jià)格偏離市場需求。A市高新區(qū)位于城郊結(jié)合部，大部分征拆土地原來用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，平均征拆成本約為50-60萬元/ hm2，但高新區(qū)中心地段征拆成本達(dá)3 600萬元/ hm2。由于不同地段土地征收補(bǔ)償價(jià)格不一，農(nóng)民對(duì)征地拆遷補(bǔ)償不滿意，拆遷工作無法順利進(jìn)行，導(dǎo)致土地?zé)o法及時(shí)供應(yīng)而閑置。同時(shí)，土地征收完成后，土地出讓價(jià)格一般按照市場價(jià)格定價(jià)，但A市高新區(qū)2012年以征拆成本價(jià)進(jìn)行工業(yè)用地出讓即出現(xiàn)流拍。實(shí)際上，在2012年18宗供地中，劃撥5宗、協(xié)議出讓4宗，無拍賣成交。這意味著，在土地征拆成本越來越高的情形下，按照征拆成本價(jià)以市場方式出讓工業(yè)用地已無吸引力，而以低于征拆成本價(jià)的方式供地則會(huì)使政府無法獲益。因此，對(duì)于開發(fā)區(qū)而言，土地價(jià)格形成機(jī)制偏離市場需求時(shí)，土地征收和出讓就會(huì)不暢，閑置土地相應(yīng)增加。

（4）土地閑置違法成本較低。調(diào)研顯示，A市高新區(qū)2宗閑置了8-9年的企業(yè)用地并未按照相關(guān)規(guī)定無償收回，并且近年來高新區(qū)拖延開工的企業(yè)也未受到嚴(yán)厲處罰。特別是閑置土地的企業(yè)總會(huì)用虛假動(dòng)工或者投資掩蓋閑置事實(shí)，加之政府、政策等復(fù)雜原因（如A市高新區(qū)1宗閑置約9年的土地使用權(quán)因是臺(tái)商取得，涉及國家對(duì)臺(tái)的特殊政策），土地管理部門查處起來難度極大，企業(yè)閑置土地長期得不到處理。由于企業(yè)土地閑置違法成本低、收益大，又無占有土地的其他經(jīng)濟(jì)成本，企業(yè)資金不足或者市場蕭條時(shí)就傾向于囤地或者延時(shí)開發(fā)，加大了企業(yè)閑置土地的可能性。同時(shí)，開發(fā)區(qū)囤地則基本上不受任何約束，開發(fā)區(qū)大量征地、收儲(chǔ)土地甚至為地方政府所鼓勵(lì)，這種毫無成本的土地閑置行為自然有其存在的土壤。

3開發(fā)區(qū)閑置土地治理的現(xiàn)實(shí)障礙

依法認(rèn)定、有效查處、合理再利用是開發(fā)區(qū)閑置土地治理的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。結(jié)合A市高新區(qū)的實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前開發(fā)區(qū)閑置土地治理面臨法制、體制和機(jī)制等一系列現(xiàn)實(shí)障礙。

3.1閑置土地認(rèn)定的法制障礙

根據(jù)表1和表2，A市高新區(qū)閑置土地絕大部分是征而未供、儲(chǔ)備的土地，政府原因占主導(dǎo)地位。按照《土地管理法》，已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地如果不能按時(shí)建設(shè)，應(yīng)分情況采取繼續(xù)耕種，或者交納閑置費(fèi)，或者無償收回等方式進(jìn)行處置，A市高新區(qū)所征收的、未建設(shè)的農(nóng)民耕地應(yīng)依此規(guī)定處理。問題在于，《土地管理法》的這一規(guī)定并無具體可操作的執(zhí)行細(xì)則。目前，閑置土地處置最具可操作性的依據(jù)是《閑置土地處置辦法》，按照其規(guī)定，閑置土地是指未按期動(dòng)工開發(fā)、或者已動(dòng)工開發(fā)卻未滿足一定條件的國有建設(shè)用地，如此看來，開發(fā)區(qū)大量征而未供的土地連“閑置土地”都算不上。這就意味著，現(xiàn)行閑置土地處置的相關(guān)法律規(guī)定對(duì)于這些政府征收和儲(chǔ)備的未供應(yīng)的、事實(shí)上處于閑置荒蕪狀態(tài)的土地，缺乏有效的強(qiáng)制約束力，僅僅依靠清理閑置土地的行政命令作用有限。因此，對(duì)于開發(fā)區(qū)內(nèi)大量征收、儲(chǔ)備的尚未供應(yīng)土地，是否應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為閑置土地，法律依據(jù)何在，是開發(fā)區(qū)閑置土地治理必須重視的法制問題。

3.2閑置土地查處的體制障礙

按照我國政府部門的行政體制，開發(fā)區(qū)管理部門多數(shù)是人民政府的派出機(jī)構(gòu)，管理人員和行政職權(quán)上都實(shí)行高配。A市高新區(qū)既是A市所轄的省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，也是A市所轄的行政區(qū)，與A市國土資源局同行政級(jí)別，同時(shí)高新區(qū)又設(shè)置有國土資源分局。按照《閑置土地處置辦法》，閑置土地的調(diào)查認(rèn)定和處置工作的組織實(shí)施部門是市、縣國土資源主管部門，并且閑置土地處置方案的實(shí)施應(yīng)報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。由此可見，由A市高新區(qū)國土資源分局查處A市高新區(qū)閑置土地屬于下級(jí)部門查處上級(jí)部門，縱使由A市國土資源局查處也是查處同級(jí)部門，何況最后還要由A市人民政府批準(zhǔn)。因此，在我國現(xiàn)行行政體制下，這種下級(jí)監(jiān)管上級(jí)或者同級(jí)監(jiān)管的閑置土地治理方式實(shí)際上很難起到真正的效果。目前，我國大部分開發(fā)區(qū)都是人民政府極力扶持、大力發(fā)展的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在土地利用上享受巨大優(yōu)惠政策，經(jīng)營土地甚至是開發(fā)區(qū)的重要職責(zé)，這種超出常規(guī)的開發(fā)區(qū)地位和作用，為開發(fā)區(qū)閑置土地治理帶來了極大阻礙。

3.3閑置土地再利用機(jī)制障礙

根據(jù)A市高新區(qū)調(diào)查，征收后未供或者已供但處于閑置荒蕪狀態(tài)的土地和企業(yè)閑置建設(shè)用地是可供再利用土地的兩種主要類型。但實(shí)際上，征收而來的農(nóng)地一般已被平整，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和土地耕作層部分被破壞，并且誰來種，收益歸誰，土地投入在土地被用于建設(shè)時(shí)如何補(bǔ)償?shù)鹊葐栴}，都增加了土地再利用的難度。開發(fā)區(qū)管理部門還擔(dān)心，將這些已批準(zhǔn)轉(zhuǎn)用、征收的農(nóng)地重新用于耕作，不但會(huì)激起原土地使用人的不滿，引發(fā)土地利益糾紛，還會(huì)使上級(jí)部門認(rèn)為其建設(shè)用地指標(biāo)充足而削減其用地指標(biāo)。與此同時(shí)，對(duì)于企業(yè)用地而言，轉(zhuǎn)讓或者出租是再利用的可行方式，但按照《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，認(rèn)定為閑置土地的企業(yè)建設(shè)用地不可能符合土地轉(zhuǎn)讓應(yīng)具備的條件。特別是我國土地一級(jí)市場一直由政府壟斷，閑置土地只能由政府收回后重新出讓，閑置用地企業(yè)無法直接轉(zhuǎn)讓土地，也就沒有通過流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)閑置土地再利用的積極性。由此可見，由于土地再利用機(jī)制的缺失，使得閑置土地二次開發(fā)利用面臨重重困難。

4開發(fā)區(qū)閑置土地治理的具體路徑

盡管我國開發(fā)區(qū)數(shù)量眾多，但各類開發(fā)區(qū)建設(shè)具有明顯同質(zhì)性。本研究所考察的A市高新區(qū)閑置土地狀況，也是全國開發(fā)區(qū)閑置土地的一個(gè)典型代表。針對(duì)開發(fā)閑置土地形成的原因及其治理面臨的現(xiàn)實(shí)障礙，提出開發(fā)區(qū)閑置土地治理應(yīng)遵循的具體路徑。

4.1創(chuàng)新開發(fā)區(qū)供地和用地機(jī)制，減少閑置土地來源

控制開發(fā)區(qū)建設(shè)用地總量和建設(shè)速度，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)入駐企業(yè)條件審核，消除閑置土地得以形成的空間載體基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是閑置土地治理的釜底抽薪之舉。

（1）科學(xué)編制開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。以開發(fā)區(qū)內(nèi)涵發(fā)展為目標(biāo)，科學(xué)核定開發(fā)區(qū)建設(shè)規(guī)模，編制開發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃，并與城市規(guī)劃充分銜接，將其作為開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)審批的依據(jù)，從根本上避免開發(fā)區(qū)面積過大、重復(fù)建設(shè)浪費(fèi)土地資源的弊端。

（2）新增征收土地不納入政府儲(chǔ)備。開發(fā)區(qū)一般位于城郊結(jié)合部，開發(fā)建設(shè)用地主要來源于征收。今后，有必要縮小土地儲(chǔ)備范圍，將新征收而來的土地排除在政府土地儲(chǔ)備范圍之外，促使地方政府少征地、快供地且僅儲(chǔ)備存量土地，減少儲(chǔ)備土地的閑置現(xiàn)象。

（3）允許通過集體土地流轉(zhuǎn)方式獲得工業(yè)用地使用權(quán)。在符合規(guī)劃的前提下，以集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租等方式供應(yīng)工業(yè)用地，既是縮小土地征收范圍的要求，也是對(duì)新增征地不納入儲(chǔ)備的有益補(bǔ)充。通過這一創(chuàng)新性的土地供應(yīng)方式，將使真正有用地需求的企業(yè)獲得土地使用權(quán)，也將大大降低地方政府長期儲(chǔ)備土地等待企業(yè)入駐導(dǎo)致閑置的可能性。

（4）建立開發(fā)區(qū)用地企業(yè)綜合審查機(jī)制。創(chuàng)新開發(fā)區(qū)土地出讓方式，改革純粹價(jià)高者得的土地供應(yīng)機(jī)制，建立用地企業(yè)資金實(shí)力、產(chǎn)業(yè)技術(shù)含量和發(fā)展前景、土地節(jié)約集約利用水平與土地價(jià)格相結(jié)合的綜合審查機(jī)制，確保有經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力、誠信度高、能夠按時(shí)開工建設(shè)并投產(chǎn)使用的企業(yè)獲得土地使用權(quán)，最大限度地減少因企業(yè)資金不足、拖延開發(fā)等原因?qū)е碌拈e置。

4.2完善閑置土地處置法制體制，嚴(yán)格查處閑置土地

對(duì)于已經(jīng)處于閑置狀態(tài)的開發(fā)區(qū)土地，則應(yīng)嚴(yán)格依法認(rèn)定和查處，增加閑置土地違法成本，形成執(zhí)法威懾效應(yīng)。

（1）修改閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)按照《土地管理法》第三十七條“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地”的要求，修改《閑置土地處置辦法》關(guān)于閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將“沒有按期供應(yīng)或者建設(shè)的已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地”也納入閑置土地范圍，使地方政府無法以儲(chǔ)備增量土地的名義合法閑置土地，減少開發(fā)區(qū)圈占土地行為。

（2）建立多部門聯(lián)合執(zhí)法查處模式。圍繞閑置土地處置各環(huán)節(jié)，建立國土、規(guī)劃、建設(shè)、法院和開發(fā)區(qū)管理部門聯(lián)合執(zhí)法模式，明確各部門職責(zé)，有效采取繳納閑置費(fèi)、無償收回土地使用權(quán)直至申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行等措施，提高閑置土地處置的執(zhí)行力，強(qiáng)化閑置土地監(jiān)管。

（3）建立閑置土地查處的公眾參與機(jī)制。開發(fā)區(qū)的地位和規(guī)模決定了不能單純依靠行政部門查處閑置土地，有必要建立公眾參與的閑置土地查處機(jī)制，快速發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定閑置土地，提高閑置土地處置效率。

4.3健全和創(chuàng)新閑置土地處置機(jī)制，加速閑置土地再利用

對(duì)于事實(shí)上閑置或者已經(jīng)認(rèn)定閑置的開發(fā)區(qū)土地，則應(yīng)加速其二次開發(fā)利用，提高開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用程度。

（1）落實(shí)征而未供、供而未用的耕地恢復(fù)耕種的制度。落實(shí)《土地管理法》、《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，將依法收回的、耕作條件未被破壞且近期無法安排建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)區(qū)閑置土地，交由有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、單位或者個(gè)人組織恢復(fù)耕種，并由市、縣國土資源主管部門與耕種者約定受益范圍和事項(xiàng)，簽訂協(xié)議，避免日后土地糾紛。

（2）建立企業(yè)閑置建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)機(jī)制。對(duì)于符合土地利用總體規(guī)劃，企業(yè)擁有合法土地使用權(quán)證書的閑置建設(shè)用地，應(yīng)允許其通過土地二級(jí)市場轉(zhuǎn)讓或者出租土地使用權(quán)，而非一定要適用政府收回后納入政府土地儲(chǔ)備的方式，以鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)企業(yè)積極盤活閑置用地。

（3）建立閑置土地利益糾紛協(xié)調(diào)解決機(jī)制。對(duì)于已經(jīng)認(rèn)定的閑置土地上的抵押權(quán)或者其他擔(dān)保物權(quán)和債權(quán)，應(yīng)建立利益糾紛的第三方協(xié)調(diào)解決機(jī)制，確保土地抵押權(quán)人或者其他利益相關(guān)者的利益得到有效保護(hù)，減少閑置土地處置糾紛。

（編輯：王愛萍）

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