我國公共體育場(chǎng)館政策法規(guī)演變研究
——基于有效供給理論視角

楊風(fēng)華，劉 潔，肖楠楠

（1.江漢大學(xué)體育學(xué)院，湖北 武漢 430056；2.武漢體育學(xué)院研究生院，湖北 武漢 430079）

我國公共體育場(chǎng)館政策法規(guī)演變研究
——基于有效供給理論視角

楊風(fēng)華1，劉 潔1，肖楠楠2

（1.江漢大學(xué)體育學(xué)院，湖北 武漢 430056；2.武漢體育學(xué)院研究生院，湖北 武漢 430079）

從有效供給的理論，采用文獻(xiàn)資料法、數(shù)理統(tǒng)計(jì)法及歸納演繹法，以滿足體育公共場(chǎng)館政策需求為目的，總結(jié)了公共體育場(chǎng)館政策演變過程的三個(gè)階段，并分析了政策法規(guī)的供給效果，為我國公共體育場(chǎng)館政策的制度供給的有效性提供一定借鑒。

有效供給；制度供給；政策法規(guī)

公共體育場(chǎng)館是群眾體育、競(jìng)技體育和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，是實(shí)現(xiàn)公共體育事業(yè)的資源性條件。近幾年來，公共體育場(chǎng)館市場(chǎng)化、民營化逐漸成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，而推進(jìn)公共體育場(chǎng)館供給有效性離不開相關(guān)政策的支持和保障。本研究以有效供給理論為視角，闡述我國公共體育場(chǎng)館政策供給的演變過程、特征及相關(guān)對(duì)策，為我國公共體育場(chǎng)館的有效發(fā)展提供理論依據(jù)和政策建議。

1 有效供給理論的解讀

在現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，供給是指“在某一特定的時(shí)間內(nèi)，在各種可能價(jià)格下，生產(chǎn)某種商品的生產(chǎn)者愿意并且能夠提供的該種商品的數(shù)量?！保?］其內(nèi)涵核心是指賣方以市場(chǎng)價(jià)格為轉(zhuǎn)移的意愿與能力。薩繆爾森將供給定義為一定時(shí)期內(nèi)一國各行業(yè)愿意生產(chǎn)和出售的商品和勞務(wù)的總量［2］。國內(nèi)學(xué)者胡培兆教授認(rèn)為“所謂有效供給就是能夠創(chuàng)造有效需求的供給，推向市場(chǎng)的產(chǎn)品能夠?yàn)槭袌?chǎng)需求所吸收?！保?］有效供給的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展中生產(chǎn)可能性邊界的持續(xù)擴(kuò)張以及與收益遞增趨勢(shì)并存的供給機(jī)制，它是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、廣義性的、多層次的范疇。［4］陳端計(jì)博士認(rèn)為“有效供給”就是指供給能夠出清、需求能夠得到恰當(dāng)滿足、資源環(huán)境的乘載能力能夠得以充分考慮、政府的政策法規(guī)能夠得到很好貫徹的包括產(chǎn)品與勞務(wù)供給、要素供給及供給效率在內(nèi)的三位一體式全方位互動(dòng)的可持續(xù)型供給。［5］可以看出，在現(xiàn)代供給學(xué)派中，“有效供給”的內(nèi)涵，不僅僅是指生產(chǎn)者以市場(chǎng)價(jià)格為條件提供商品與勞務(wù)的意愿與能力，而且是指經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與資源配置效率的供給機(jī)制，其內(nèi)容包括貨幣與物質(zhì)資源供給、自然資源存量及供給、人力資本存量與勞動(dòng)力供給、技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)資源供給、制度創(chuàng)新與制度資源供給等方面。

借鑒國內(nèi)外學(xué)者的研究，本研究認(rèn)為所謂有效供給，就是能夠拉動(dòng)有效需求的供給，通過提供機(jī)制的供給和政府政策法規(guī)職能的供給，使推向市場(chǎng)的產(chǎn)品（產(chǎn)品的供給）都能夠?yàn)槭袌?chǎng)吸收，公眾需求能夠得到恰當(dāng)滿足。

2 公共體育場(chǎng)館政策的有效供給

基于本文對(duì)有效供給理論的理解，公共體育場(chǎng)館有效供給不僅包括產(chǎn)品供給，還包括制度供給。產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)及關(guān)鍵就是制度供給，制度供給包括機(jī)制供給和政策供給。因此，除了重視公共體育場(chǎng)館建設(shè)經(jīng)營管理的效率（服務(wù)產(chǎn)品的有效供給），更應(yīng)該重視政府職能管理的效益（制度產(chǎn)品的有效供給）。本研究就是基于有效供給的理解，著重闡述國家體育場(chǎng)館政策法規(guī)的供給有效性的問題。政策是國家和政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行為準(zhǔn)則。［6］從政策的范疇來看，公共體育場(chǎng)館政策是一系列針對(duì)或涉及公共體育場(chǎng)館的謀略、法令、條例、辦法、措施、方法等的總和。其主要表現(xiàn)形式包括體育場(chǎng)館設(shè)施的相關(guān)法律、規(guī)章、行政命令、政府部門書面或口頭的聲明和指示以及行動(dòng)計(jì)劃與策略等形式。體育場(chǎng)館政策法規(guī)制定和實(shí)施是政府職能的主要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)公共體育場(chǎng)館服務(wù)產(chǎn)品的制度依據(jù)。根據(jù)有效供給的理論，體育場(chǎng)館政策法規(guī)制定和實(shí)施實(shí)際上可以歸類于是制度產(chǎn)品的供給，其有效性主要可以體現(xiàn)為兩方面：一是政策法規(guī)是否實(shí)現(xiàn)體育場(chǎng)館建設(shè)經(jīng)營等需求者的恰當(dāng)滿足，二是政策法規(guī)是否促進(jìn)體育場(chǎng)館數(shù)量和質(zhì)量的良性發(fā)展。

3 我國公共體育場(chǎng)館政策演變過程

新中國成立以后，體育場(chǎng)館的相關(guān)政策相繼出臺(tái)，體育場(chǎng)館數(shù)量和質(zhì)量也有了長足發(fā)展。對(duì)我國歷年頒布和實(shí)施的體育場(chǎng)館相關(guān)政策的梳理，了解政府政策法規(guī)供給的演變狀況，有助于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提供借鑒，以促進(jìn)政策法規(guī)的有效供給。

3.1規(guī)劃建設(shè)時(shí)期體育政策法規(guī)供給：建設(shè)與使用

第一階段：1949-1984年，規(guī)劃建設(shè)時(shí)期。新中國成立后，體育設(shè)施的匱乏使得政府對(duì)體育設(shè)施的建設(shè)和管理極為重視，但相關(guān)法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后。建國后最早的關(guān)于體育場(chǎng)地設(shè)施的規(guī)定，是中國全國總工會(huì)在1955年《關(guān)于開展體育運(yùn)動(dòng)暫行辦法綱要》中對(duì)體育場(chǎng)館的修建、保管和利用做出的要求。1956年原國家體委發(fā)布了關(guān)于體育系統(tǒng)所屬體育場(chǎng)所有關(guān)財(cái)務(wù)管理的幾項(xiàng)原則規(guī)定，要求各單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，節(jié)約財(cái)政支出。原國家體委在1978年轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市和做好縣的體育工作的兩個(gè)意見中》又強(qiáng)調(diào)了體育場(chǎng)地設(shè)備要列入城市和縣鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中，并重申了在《全國體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（草案）》中提出的要在1985年前地轄市、縣要到達(dá)“兩場(chǎng)一池一房”要求。1980年原國家體委等單位聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于充分發(fā)揮體育場(chǎng)地使用率的通知》，對(duì)公共體育場(chǎng)館的管理辦法進(jìn)行初步改革，實(shí)行“全額管理，定收定支，差額補(bǔ)貼，結(jié)余留用”的財(cái)務(wù)管理辦法。1983年在原國家體委在《關(guān)于進(jìn)一步開創(chuàng)體育新局面的請(qǐng)示》中指出一方面對(duì)現(xiàn)有場(chǎng)館要努力提高使用效率，逐步完善配套，充分發(fā)揮效益；另一方面，積極興建群眾活動(dòng)和運(yùn)動(dòng)隊(duì)訓(xùn)練的簡易場(chǎng)地。1950年，廣州越秀體育場(chǎng)建設(shè)被視為新中國體育場(chǎng)館建設(shè)的新起點(diǎn)，相繼在60年代建立北京工人體育場(chǎng)館、首都體育館，以及70年代建成的上海八萬人體育場(chǎng)是我國體育場(chǎng)地建設(shè)開始在中心城市展開，同時(shí)也推動(dòng)其他地區(qū)場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)進(jìn)程。

3.2改革探索時(shí)期體育政策法規(guī)供給：轉(zhuǎn)變思想與多樣經(jīng)營

第二階段：1984-1995年，改革探索時(shí)期。改革開放以后，我國體育部門對(duì)體育場(chǎng)館建設(shè)和管理的持續(xù)投入日益感到壓力，積極開始探索改革措施。1984年，在《貫徹執(zhí)行中共中央關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)的通知的意見》中原國家體委首次提出，在積極改善發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)的物質(zhì)條件，加大場(chǎng)館基建投資資金的同時(shí)，在體育場(chǎng)館的經(jīng)營管理中，要提高使用率，實(shí)行多種經(jīng)營，逐步向企業(yè)、半企業(yè)性的單位轉(zhuǎn)變。原國家體委1986年發(fā)布的《關(guān)于公共體育場(chǎng)所應(yīng)進(jìn)一步改善經(jīng)營管理積極向群眾開放的通知》和《關(guān)于體育體制改革的決定》中，強(qiáng)調(diào)要正確處理經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的關(guān)系，在發(fā)展體育事業(yè)的優(yōu)先保證前提下實(shí)行體育場(chǎng)館多種經(jīng)營的實(shí)踐改革，由行政管理型向經(jīng)營管理型過渡。同年11月29日城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部與原國家體委共同公布試行《城市公共體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施用地定額指標(biāo)暫行規(guī)定》。這是首次對(duì)不同人口的城市公共體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施的面積做出了較詳盡的規(guī)定。原國家體委1988年1月開始實(shí)行《全國體育先進(jìn)縣的標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)則》中提出縣級(jí)體育設(shè)施的興建要擁有“兩場(chǎng)、一池一房”的標(biāo)準(zhǔn)。1993年5月，《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》提出在堅(jiān)持體育改革基本方向與原則的前提下，大多數(shù)公共體育場(chǎng)館設(shè)施要由福利型、公益型和事業(yè)型向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變，對(duì)有條件的體育事業(yè)單位要逐步將其推向市場(chǎng)，成立經(jīng)濟(jì)實(shí)體，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營。原國家體委在1994年2月發(fā)布《關(guān)于公共體育場(chǎng)所進(jìn)一步發(fā)揮體育功能、積極向群眾開放的通知》，指出在保證體育訓(xùn)練競(jìng)賽，群眾體育活動(dòng)的前提下，可以開展多種經(jīng)營活動(dòng)，但不能破壞場(chǎng)館結(jié)構(gòu)或長期占用體育設(shè)施。1995年初，原國家體委在《關(guān)于公共體育場(chǎng)館向群眾開放的通知》中，提出要逐步探索出適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的群眾體育社會(huì)化的新路子，在現(xiàn)有公共體育場(chǎng)館原則上免費(fèi)向群眾開放體現(xiàn)社會(huì)效益的前提下，體育場(chǎng)館設(shè)施可實(shí)行有償性和經(jīng)營性服務(wù)活動(dòng)。在這一時(shí)期，90年亞運(yùn)會(huì)的比賽場(chǎng)館建設(shè)，使得中國體育場(chǎng)館在規(guī)模、數(shù)量和現(xiàn)代化程度上都具備了舉辦洲級(jí)以上綜合性運(yùn)動(dòng)會(huì)的實(shí)力，同時(shí)也開始思考賽后如何有效利用場(chǎng)館進(jìn)行經(jīng)營的問題。例如，北京英東游泳館在亞運(yùn)會(huì)之后，由于虧損，于1994年由新奧特公司租賃經(jīng)營，使得其經(jīng)營狀況發(fā)生了根本性變化，不僅扭虧為盈，4年為國家上交近1 500萬元租金及能源費(fèi)。［7］

因此，基于政策法規(guī)導(dǎo)向和自身發(fā)展訴求，各地公共體育場(chǎng)館開始借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，大膽探索多種多樣的改革方式和途徑實(shí)踐。

3.3改革深入時(shí)期體育政策法規(guī)供給：國家投入與社會(huì)開發(fā)

第三階段：1995-至今，改革深入時(shí)期。國務(wù)院于1995年8月29日公布《體育法》，一方面規(guī)定公共體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開放，為開展群眾體育活動(dòng)提供方便，提高體育設(shè)施的使用效率，另一方面，鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和公民興辦體育場(chǎng)館設(shè)施，共同支持體育事業(yè)發(fā)展。1996年11月，《國家體委關(guān)于深化改革加快發(fā)展縣級(jí)體育事業(yè)的意見》提出公共體育場(chǎng)館不應(yīng)以營利為目的，但可以實(shí)行有償服務(wù)和部分有償服務(wù)，注重社會(huì)效益同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益。在全國人大八屆四次會(huì)議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出，要“進(jìn)一步改革體育管理體制，有條件的項(xiàng)目要推行協(xié)會(huì)制和俱樂部制。形成國家與社會(huì)共同興辦體育事業(yè)的格局，走社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化道路”。1999年6月國家體育總局發(fā)布《關(guān)于加快體育俱樂部發(fā)展和加強(qiáng)體育俱樂部管理的意見》提出積極利用社會(huì)各種場(chǎng)地資源，促進(jìn)體育俱樂部的發(fā)展。1999年11月財(cái)政部、國家體育總局發(fā)布《全國體育場(chǎng)地維修專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理辦法》，為加強(qiáng)全國體育場(chǎng)館維修，中央財(cái)政設(shè)立了專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)及管理辦法。國家體育總局2000年9月頒布《中國體育彩票全民健身工程管理暫行規(guī)定》，以國家及地方體育行政部門的體育彩票公益金作為啟動(dòng)資金，捐贈(zèng)給城市社區(qū)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)單位，由受贈(zèng)單位興建公益性體育場(chǎng)地設(shè)施，國家進(jìn)行監(jiān)督調(diào)控，并規(guī)定所建設(shè)場(chǎng)地設(shè)施原則上免費(fèi)，確實(shí)收費(fèi)的必須用于全民健身工程的管理、維修、更新等方面。2000年12月，國家體育總局在《2001-2010年體育改革與發(fā)展綱要》中提出：加強(qiáng)公益性體育基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，各級(jí)人民政府，將城市公共體育設(shè)施建設(shè)納入城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃中，必須按照城市公共體育設(shè)施用地定額指標(biāo)的規(guī)定，統(tǒng)一安排，合理布局；國家鼓勵(lì)社會(huì)及個(gè)人投資興建體育場(chǎng)館設(shè)施，并在土地使用、資金貸款等方面給予優(yōu)惠政策；2002年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》提出要研究、制定有關(guān)政策措施，鼓勵(lì)社會(huì)力量對(duì)體育賽事、公益性體育機(jī)構(gòu)和公共體育設(shè)施的建設(shè)投入；第二十六條指出公共體育設(shè)施必須向社會(huì)開放，體育場(chǎng)館收費(fèi)價(jià)格要合理；應(yīng)實(shí)現(xiàn)學(xué)校企事業(yè)等單位體育場(chǎng)地設(shè)施的社會(huì)共享；嚴(yán)禁侵占、破壞體育場(chǎng)地設(shè)施。2003年6月國務(wù)院公布《公共文化體育設(shè)施條例》規(guī)定，公共文化體育設(shè)施管理單位提供服務(wù)可以適當(dāng)收取費(fèi)用，收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門批準(zhǔn)。需要收取費(fèi)用的，應(yīng)當(dāng)對(duì)學(xué)生、老年人、殘疾人等免費(fèi)或者優(yōu)惠開放。公共文化體育設(shè)施的收入，不得挪作他用，必須用于公共文化體育設(shè)施的維護(hù)、管理和事業(yè)發(fā)展。條例還對(duì)臨時(shí)出租做了具體規(guī)定。同時(shí)，國家鼓勵(lì)各種社會(huì)力量共同建設(shè)公共文化體育設(shè)施，鼓勵(lì)自愿捐贈(zèng)等方式建立公共文化體育設(shè)施社會(huì)基金。該條例的頒布對(duì)于促進(jìn)體育設(shè)施的建設(shè)，管理和保護(hù)，明確公共體育設(shè)施的功能，繁榮體育事業(yè)，滿足人們體育需求起到法律保障作用。2003年，國家體育總局群體司頒布《雪炭工程實(shí)施辦法》，開展利用體彩公益金在全國范圍內(nèi)援建綜合性公共體育設(shè)施的活動(dòng)。2009年8月國務(wù)院頒布《全民健身?xiàng)l列》，提出應(yīng)當(dāng)遵守公共文化體育設(shè)施條例的規(guī)定，進(jìn)行公共體育設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、使用、管理、保護(hù)，并鼓勵(lì)學(xué)校積極創(chuàng)造條件對(duì)外開放，可適當(dāng)收費(fèi)。2010年3月4日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》提出“積極鼓勵(lì)民間和境外資本投資體育產(chǎn)業(yè)，興建體育設(shè)施?！痹诩訌?qiáng)公共體育設(shè)施建設(shè)和管理中還強(qiáng)調(diào)“多渠道投資興建體育設(shè)施，加強(qiáng)中小型體育場(chǎng)館和體育服務(wù)設(shè)施建設(shè)，特別要大力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)體育設(shè)施建設(shè)。大幅度增加群眾性體育場(chǎng)所數(shù)量，改善體育設(shè)施和服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效率，滿足群眾性體育運(yùn)動(dòng)和健身需求。”［8］2012年由國家發(fā)展改革委、國家體育總局共同下達(dá)的《“十二五”公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》中提出要完善和創(chuàng)新運(yùn)營模式，首次明確表示對(duì)新建中小型體育場(chǎng)地設(shè)施，原則上依據(jù)“管辦分離”，采取“公建民營”“委托管理”等方式，通過招投標(biāo)選定社會(huì)組織或企業(yè)負(fù)責(zé)公共體育場(chǎng)館的管理運(yùn)營。例如，2004年寧波市游泳健身中心由政府投資1億，通過公開招標(biāo)，委托西格集團(tuán)經(jīng)營管理，按企業(yè)化模式運(yùn)作。北京奧運(yùn)包括國家體育場(chǎng)、國家體育館、國家游泳中心等場(chǎng)館及配套設(shè)施實(shí)行項(xiàng)目法人招標(biāo)，嘗試特許經(jīng)營方式來建設(shè)經(jīng)營。

隨著國家有關(guān)體育設(shè)施的相關(guān)法規(guī)的頒布，地方政府或城市也相繼出臺(tái)了體育設(shè)施管理?xiàng)l例或辦法。到2010年底，全國有22個(gè)省市專門頒布體育場(chǎng)館設(shè)施的相關(guān)管理辦法。這些體育設(shè)施管理?xiàng)l例或辦法一般鼓勵(lì)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人以投資、捐贈(zèng)、贊助等方式參與公共體育設(shè)施建設(shè)，允許公共體育設(shè)施開展體育性有償服務(wù)活動(dòng)，活動(dòng)收入用于公共體育設(shè)施的維護(hù)和體育事業(yè)發(fā)展。

4 我國公共體育場(chǎng)館政策有效供給分析

在本研究中，依據(jù)有效供給理論理解和我國公共體育場(chǎng)館政策法規(guī)的演變的實(shí)際過程，考量體育場(chǎng)館政策供給有效性主要通過四個(gè)方面進(jìn)行：第一，通過對(duì)場(chǎng)館政策數(shù)量變化與場(chǎng)館數(shù)量增長之間的耦合程度，分析兩者關(guān)系；第二，通過對(duì)場(chǎng)館的場(chǎng)地面積、投資金額、系統(tǒng)分布、經(jīng)營性質(zhì)的變化趨勢(shì)來分析政策與場(chǎng)館質(zhì)量的關(guān)系；第三，通過對(duì)政策法規(guī)的位階、操作性和規(guī)范性分析政策法規(guī)本身所具有法律效力；第四，通過對(duì)政策法規(guī)的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容與社會(huì)認(rèn)可程度，分析是否實(shí)現(xiàn)體育場(chǎng)館消費(fèi)者和建設(shè)經(jīng)營者需求的恰當(dāng)滿足。

4.1公共體育場(chǎng)館政策供給規(guī)模與場(chǎng)館數(shù)量變化關(guān)系分析

從本文統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)表明，涉及到體育場(chǎng)館相關(guān)政策法規(guī)的數(shù)量上共有52個(gè)，其中，1994-2004年間政策法規(guī)的頒布增量最為明顯，達(dá)到33個(gè)，1983-1993年為其次，這與我國體育事業(yè)的改革深入有密切關(guān)系。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明，1949年，中國體育場(chǎng)館總數(shù)只有4 959個(gè)，到1974年底，各類體育場(chǎng)地（館）總數(shù)為2.5488萬個(gè)，1983年普查結(jié)果為41.5011萬個(gè)，1995年底，總數(shù)為61.5693萬個(gè)，2003年底，各類體育場(chǎng)地已經(jīng)達(dá)到85.0080萬個(gè)，而到2010年底，體育場(chǎng)地總量已經(jīng)超過100萬個(gè)，可以說60年數(shù)量增長了200多倍（見圖1）［10］。對(duì)1994-2012年體育場(chǎng)館政策頒布實(shí)施與場(chǎng)館數(shù)量的數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)性分析，雙側(cè)在置信度為0.01，為高度相關(guān)。說明政策頒布對(duì)于我國體育場(chǎng)館增長的效果較為顯著。

圖1 體育場(chǎng)館政策與場(chǎng)館供給增長趨勢(shì)圖

4.2公共體育場(chǎng)館政策供給規(guī)模與場(chǎng)館質(zhì)量變化關(guān)系分析

在對(duì)“第五次”與“第四次”體育場(chǎng)地普查期間相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，體育場(chǎng)地政策法規(guī)增長了41.2％，體育場(chǎng)地建筑面積增長了2.3％，場(chǎng)地面積增長了70.5％，體育場(chǎng)地建設(shè)資金增加了1542.5億元，增長率為415％；場(chǎng)地類型增加了33.3％（見表1）。第五次體育場(chǎng)地?cái)?shù)據(jù)顯示，歷年累計(jì)投入“標(biāo)準(zhǔn)體育場(chǎng)地”的建設(shè)資金為1 642.8億元，占總投入的85.8％，投資來源上，財(cái)政撥款為667.7億元，占投資總額的34.9％，自籌資金達(dá)到1 032.6億元，占總額的53.9％；在“五普”中公益性體育場(chǎng)地786171個(gè)，占場(chǎng)地總數(shù)的96.81％，平均增長率為10.9％；經(jīng)營性場(chǎng)地25 946個(gè)，占場(chǎng)地總數(shù)的3.19％，平均增長率為19.7％，經(jīng)營性質(zhì)的場(chǎng)地投資占總投資的34.05％。研究表明，政策法規(guī)增長同時(shí)，體育場(chǎng)地類型和質(zhì)量都得到優(yōu)化，體育場(chǎng)地建設(shè)資金投入幅度較大，體育場(chǎng)地融資渠道呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。

表1 “四普”與五普”中政策、場(chǎng)地整體情況比較

4.3公共體育場(chǎng)館政策供給的性質(zhì)和等級(jí)

根據(jù)本課題收集資料表明，在歷年頒布相關(guān)體育場(chǎng)館的政策法規(guī)中，全國性的政策法規(guī)30個(gè)，占57.7％，地方性法規(guī)為22個(gè)，占到42.3％（見表2）。全國性法規(guī)中，專門針對(duì)體育場(chǎng)館發(fā)展頒布的政策法規(guī)有13個(gè)，比例為25％，體育政策法規(guī)中涉及到場(chǎng)館的非專門性政策法規(guī)為17個(gè)，占到36.7％。在全國性頒布的法規(guī)位階等級(jí)上，由中央一級(jí)人大和國務(wù)院頒布實(shí)施的政策法規(guī)為5個(gè)，只占到總數(shù)的9.6％，由國務(wù)院下屬體育部門和其它部門頒布的規(guī)章法律文件有25個(gè)，占到48.1％。［9］在全國性頒布實(shí)施的政策法規(guī)的形態(tài)表現(xiàn)中，規(guī)范性為11個(gè)，只占到21.2％比例，非規(guī)范性政策法規(guī)為19個(gè)，占到36.5％?？傮w上，體育場(chǎng)館政策法規(guī)的法律位階較低，相關(guān)部門負(fù)責(zé)制定的體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃及通知指示居多。

表2 中國歷年頒布體育場(chǎng)館政策法規(guī)統(tǒng)計(jì)

4.4公共體育場(chǎng)館政策供給的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國體育場(chǎng)館相關(guān)政策法規(guī)總體結(jié)構(gòu)上以《體育法》為基本大法，《公共文化體育設(shè)施條例》為專門配套，國務(wù)院及下屬體育局頒布的政策條例及地方性管理辦法為補(bǔ)充，形成了符合基本要求的法規(guī)體系。從內(nèi)容上，可以分為體育場(chǎng)地設(shè)施規(guī)劃建設(shè)規(guī)定和管理經(jīng)營規(guī)定兩大類。在規(guī)劃建設(shè)規(guī)定中，從早期制定的較為宏觀的指示和通知，逐漸演變?yōu)橹笇?dǎo)思想更加明確，規(guī)劃布局更加完善，建設(shè)項(xiàng)目更加具體，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)更具可操作性和可科學(xué)性。在管理經(jīng)營規(guī)定中，對(duì)于維護(hù)公民使用權(quán)力、經(jīng)營管理模式改革更加重視。指導(dǎo)思想以服務(wù)全民健身和競(jìng)技體育為目的，注重社會(huì)效益，兼顧經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)公共場(chǎng)館的體育性經(jīng)營持認(rèn)可態(tài)度，但前提是在滿足競(jìng)技體育和群眾性體育活動(dòng)的基礎(chǔ)上適當(dāng)進(jìn)行有償服務(wù)，所獲得的收入必須用于場(chǎng)館維護(hù)和發(fā)展體育事業(yè)；主張公共體育場(chǎng)館在保持事業(yè)單位性質(zhì)狀況下實(shí)行市場(chǎng)化、企業(yè)化經(jīng)營方式，或事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)行經(jīng)營（實(shí)際上是內(nèi)部的市場(chǎng)化）；鼓勵(lì)社會(huì)組織、私人以捐贈(zèng)、贊助和投資等形式建設(shè)體育設(shè)施（是私營性質(zhì)還是公營性質(zhì)沒有說明）；歡迎私人部門涉及公共體育設(shè)施的建設(shè)，而對(duì)私人參與公共體育場(chǎng)館經(jīng)營方式從含糊其辭到開始提出“公建民營”“委托管理”方式（在“十二五”公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃中提出）?？傮w上可以認(rèn)為，中央和地方政策上是大力推動(dòng)體育場(chǎng)館加快建設(shè)、合理規(guī)劃、有效管理。支持私營性質(zhì)的體育設(shè)施場(chǎng)所發(fā)展，但對(duì)公共體育場(chǎng)館的經(jīng)營權(quán)變更及產(chǎn)權(quán)變更后等民營化經(jīng)營形式還沒有明確規(guī)范性的法規(guī)出臺(tái)，也就是說，我國公共體育設(shè)施關(guān)于民營化的政策已經(jīng)開始有所松動(dòng)，但是與公益事業(yè)或公用行業(yè)中已經(jīng)有關(guān)建立政府特許經(jīng)營制度，構(gòu)建多元化的投資形式等民營化政策相比，表現(xiàn)出體育政策的一定模糊性和滯后性。

4.5公共體育場(chǎng)館政策的社會(huì)認(rèn)可度

新中國成立以來，對(duì)于公共體育場(chǎng)館的重視，政府各級(jí)部門相繼頒布實(shí)施了一系列的政策法規(guī)，對(duì)促進(jìn)場(chǎng)館規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)營管理及社會(huì)參與都起到了良好的作用。目前形成了以《體育法》為基本法，《公共文化體育設(shè)施條例》為行政法規(guī)，具有宏觀指導(dǎo)意義的政策與法律文件，基本上進(jìn)入了“依法治館”的軌道。但是，我國體育場(chǎng)館的法規(guī)有效供給不足之處也較為明顯。對(duì)于公眾來說，公共政策有效性體現(xiàn)在其制定與實(shí)施中是否維護(hù)公共利益，是否滿足公民對(duì)體育場(chǎng)館設(shè)施使用消費(fèi)需求。據(jù)《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道，在2010年8月8日的全民健身日，當(dāng)?shù)囟嗝忻駸o法免費(fèi)在公共體育館參加體育運(yùn)動(dòng)，多家體育館無視《全民健身?xiàng)l例》中當(dāng)日對(duì)居民免費(fèi)開放的規(guī)定。2012年，中國青年報(bào)通過民意中國網(wǎng)和搜狐網(wǎng)對(duì)2 704人群進(jìn)行的調(diào)查表明：有79.9％的受訪者認(rèn)為身邊缺乏可供運(yùn)動(dòng)的公共體育場(chǎng)館，91.1％的人群反映現(xiàn)在公共體育場(chǎng)館收費(fèi)過高，而其中認(rèn)為收費(fèi)非常高達(dá)到55.1％的比例，89.0％的受訪者甚至抱怨，目前過高的公共體育場(chǎng)館收費(fèi)使得無法消費(fèi)體育運(yùn)動(dòng)。［12］而在對(duì)全國41家場(chǎng)館經(jīng)營管理者的關(guān)于政策法規(guī)對(duì)體育場(chǎng)館建設(shè)經(jīng)營影響原因的訪問調(diào)查的結(jié)果來看，公共體育場(chǎng)館的建設(shè)經(jīng)營管理者反映，目前政策法規(guī)還存在較多問題，一定程度上阻礙了公共體育場(chǎng)館協(xié)調(diào)發(fā)展，主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：第一，法律法規(guī)制定過于原則，較為寬泛，難以落實(shí)；第二，法律法規(guī)的操縱性不強(qiáng)，不能作為現(xiàn)實(shí)依據(jù)；第三，法律文件的法律位階較低，導(dǎo)致其權(quán)威性程度較低；第四，法律法規(guī)內(nèi)容不完善；第五，政策性文件多而法律性文件少，政策往往不具有可訴性，也不能作為法律裁判的依據(jù)，其制裁的力度較低；第六，體育執(zhí)法權(quán)限設(shè)置不清，體育執(zhí)法保障制度不健全?？傮w上看，頒布實(shí)施的公共體育場(chǎng)館法律法規(guī)的效益并未隨立法規(guī)模的擴(kuò)大和數(shù)量的增多而相應(yīng)增長，其形式和價(jià)值的合理性還沒有很好結(jié)合，法律法規(guī)的供給有效性未得到社會(huì)普遍認(rèn)同，其社會(huì)認(rèn)知度不高。

5 結(jié)論與建議

（1）根據(jù)有效供給的理論，體育場(chǎng)館政策法規(guī)制定和實(shí)施實(shí)際上就是制度產(chǎn)品的供給，而制度供給中機(jī)制供給和政策供給是場(chǎng)館服務(wù)產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)及關(guān)鍵。

（2）我國公共體育場(chǎng)館政策演變過程可以歸類為三個(gè)階段：規(guī)劃建設(shè)時(shí)期，重視場(chǎng)館建設(shè)與使用；改革探索時(shí)期，強(qiáng)調(diào)對(duì)外開放，倡導(dǎo)經(jīng)營管理；改革深入時(shí)期，重視公共效益，鼓勵(lì)社會(huì)建設(shè)開發(fā)，加大地方政府相配套。

（3）體育場(chǎng)館政策供給有效性研究表明：各種場(chǎng)館政策相繼頒布實(shí)施促進(jìn)了體育場(chǎng)館數(shù)量增長和質(zhì)量提高；在目前頒布的體育場(chǎng)館政策法規(guī)中全國專門性政策法規(guī)所占比例較少，法律位階還不高；我國體育場(chǎng)館政策結(jié)構(gòu)體系基本形成，類型上分為規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)營管理兩種，政策內(nèi)容上還表現(xiàn)出模糊性和滯后性；場(chǎng)館政策在滿足居民和經(jīng)營者的有效需求上還有明顯不足，其社會(huì)認(rèn)可度還不高。

（4）提高體育場(chǎng)館政策法規(guī)供給有效性應(yīng)由政策數(shù)量增加向質(zhì)量提高轉(zhuǎn)變，在提高法規(guī)法律位階同時(shí)，注重政策法規(guī)修訂、更新及配套，政策規(guī)劃建設(shè)更加標(biāo)準(zhǔn)化，投資經(jīng)營多元化模式更加明確，政策法制定與實(shí)施必須以消費(fèi)者為導(dǎo)向，保證法規(guī)有效需求實(shí)現(xiàn)。

［1］厲以寧.西方經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京：高等教育出版社，2000：19.

［2］薩繆爾森、諾德豪斯.微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)（第十七版）［M］.北京：人民郵電出版社，2004.

［3］胡培兆.有效供給論［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004：415.

［4］華桂宏.有效供給與經(jīng)濟(jì)發(fā)展［M］.南京：南京師范大學(xué)出版社，2000：76-82.

［5］陳端計(jì).我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的供給問題研究［D］.福建：廈門大學(xué)，2003，25.

［6］陳振明.政策科學(xué)［M］.北京：人民體育出版社，1998：59.

［7］新星正在躍起-記新奧特集團(tuán)董事長鄭福雙［N］.光明日?qǐng)?bào)，1998-06-15.

［8］中華人民共和國體育法規(guī)匯編［C］.北京：人民體育出版社.2011.1.

［9］公共體育設(shè)施社會(huì)化改革嘗試-寧波市游泳健身中心經(jīng)營和管理的創(chuàng)新［J］.體育產(chǎn)業(yè)信息，2004（6）.

［10］關(guān)于印發(fā)“十二五”公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知［DB/OL］.http：//www.sport.gov.cn/n16/n33193/n33208/n33448/n33793/3425606.htm l.

［11］董玉明.宏觀調(diào)控視野下的體育政策法規(guī)理論與實(shí)踐問題研究［R］.北京：國家體育總局體育社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目，2009.7：49.

Evolution of Policies and Regulations of Public Sports Venues from the Perspective of Effective Supply Theory

YANG Feng-Hua，et al
（Jianghan University，Wuhan Hubei430056）

Depending on the methods of literature，mathematical statistics，induction and deduction，the paper，from the perspective of effective supply theory，summarizes the three periods of the evolution of public sports venues for the sake ofmeeting the policy requirement of the venues.It further analyzes the supply effect of the policies and regulations so as to provide references for the validity of policy supply of public sports venues.

effective supply；system supply；policies and regulations

G80-052

：A

：1001-9154（2014）02-0037-06

G80-052

A

1001-9154（2014）02-0037-06

國家社科基金青年項(xiàng)目《公共體育場(chǎng)館服務(wù)有效供給的理論與實(shí)踐研究》，項(xiàng)目編號(hào)：11cty002。

楊風(fēng)華（1973-），男，武漢市人，博士，副教授，研究方向：體育社會(huì)學(xué)、體育管理學(xué)。

2013-10-16