新疆土地復(fù)墾實(shí)施管理現(xiàn)狀、問(wèn)題及建議

■ 邵旭升/李 正/李 飛/馮軍江

（1．北京巖土工程勘察院，北京 100083；2．新疆維吾爾自治區(qū)土地開(kāi)發(fā)整理建設(shè)管理局，烏魯木齊 830002）

新疆土地復(fù)墾實(shí)施管理現(xiàn)狀、問(wèn)題及建議

■ 邵旭升1/李 正1/李 飛2/馮軍江2

（1．北京巖土工程勘察院，北京 100083；2．新疆維吾爾自治區(qū)土地開(kāi)發(fā)整理建設(shè)管理局，烏魯木齊 830002）

目前新疆土地復(fù)墾工作取得一定的成績(jī)，但仍然存在部分地方政府及項(xiàng)目單位重視不夠、職能部門(mén)管理能力不強(qiáng)、新法律法規(guī)宣傳貫徹滯后、相關(guān)配套措施不健全、部門(mén)之間不夠協(xié)調(diào)、監(jiān)管力度不夠等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了土地復(fù)墾工作的有序推進(jìn)。建議從六個(gè)方面推進(jìn)土地復(fù)墾工作：(1)加快健全土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)土地復(fù)墾配套政策制度研究；(2)完善土地復(fù)墾激勵(lì)措施，促進(jìn)復(fù)墾資金渠道多元化；(3)加強(qiáng)土地復(fù)墾管理隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化方案編制單位及人員管理；(4)加快土地復(fù)墾監(jiān)測(cè)監(jiān)管信息化建設(shè)和系統(tǒng)研發(fā)；(5)加快開(kāi)展歷史遺留和自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾調(diào)查評(píng)價(jià)工作；(6)理順土地復(fù)墾方案和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案關(guān)系。

土地復(fù)墾；現(xiàn)狀；問(wèn)題；對(duì)策建議；新疆

新疆維吾爾自治區(qū)地處我國(guó)西北邊陲，亞歐大陸中部，總面積166.49萬(wàn)km2，占全國(guó)陸地總面積的六分之一。近年來(lái)，隨著國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的深入實(shí)施，中央支持新疆跨越式發(fā)展和全國(guó)19省市對(duì)口援疆工作的深入推進(jìn)，新疆工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段，大批援疆和新疆本地的交通水利建設(shè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、油氣管道等各類(lèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全面展開(kāi)，這些工程的建設(shè)不可避免地?fù)p毀了大量土地資源，出現(xiàn)了地方政府和生產(chǎn)建設(shè)單位對(duì)土地復(fù)墾重視程度不夠、復(fù)墾費(fèi)用不落實(shí)、管理不到位等問(wèn)題，這些問(wèn)題已逐步引起新疆政府部門(mén)的重視和社會(huì)的關(guān)注。尤其自2011年3月以來(lái)，我國(guó)相繼發(fā)布實(shí)施《土地復(fù)墾條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》）、《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》、《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》等法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為土地復(fù)墾工作開(kāi)展開(kāi)啟了新的歷程。因此，新疆如何切實(shí)貫徹落實(shí)這些最新的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，切實(shí)加強(qiáng)土地復(fù)墾管理工作，確保土地復(fù)墾工作健康有序開(kāi)展，是一個(gè)值得深入思考與探究的問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)新疆土地復(fù)墾現(xiàn)狀的梳理分析，總結(jié)歸納土地復(fù)墾實(shí)施管理中存在的問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出新疆土地復(fù)墾健康發(fā)展的對(duì)策和建議。

1 新疆土地復(fù)墾發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

自1988年國(guó)家制定出臺(tái)《土地復(fù)墾規(guī)定》和1994年新疆頒布《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施<土地復(fù)墾規(guī)定>辦法》后，新疆開(kāi)始了小規(guī)模的廢棄地土地復(fù)墾工作，當(dāng)時(shí)廢棄地土地復(fù)墾工作主要依靠政府出資組織開(kāi)展。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著我國(guó)人地矛盾的日益突出，土地復(fù)墾得到了國(guó)家的高度重視，2006年，國(guó)土資源部等七部委（局）下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)［2006］225號(hào)）；2007年，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報(bào)和審查有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)［2007］81號(hào)）。新疆各地也開(kāi)展了一定規(guī)模的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀土地的復(fù)墾工作，但各地方國(guó)土資源主管部門(mén)和生產(chǎn)建設(shè)單位并未對(duì)土地復(fù)墾足夠重視，土地復(fù)墾工作進(jìn)展滯后。在此背景下，2010年，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府令第165號(hào)修正了《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施<土地復(fù)墾規(guī)定>辦法》，進(jìn)一步明確了土地復(fù)墾責(zé)任、方式、費(fèi)用等內(nèi)容。尤其是2011年3月，國(guó)務(wù)院令第592號(hào)《土地復(fù)墾條例》的公布施行，標(biāo)志著我國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)步入了制度化、規(guī)范化和法制化的新階段[1]。土地復(fù)墾工作也逐漸成為新疆土地整治工作的重點(diǎn)，并在生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀土地復(fù)墾方面組織開(kāi)展了大量工作，取得較好成效。在礦山土地復(fù)墾方面，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，新疆共有3320座礦山，礦山開(kāi)發(fā)利用累計(jì)損毀土地面積約47480.25hm2，其中，已有7675.22hm2因采礦活動(dòng)損毀的土地得到治理，礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)率為16.16%，累計(jì)投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金8.02億元，累計(jì)繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金13.47億元。在建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾方面，根據(jù)對(duì)2007-2012年新疆國(guó)土資源廳審查通過(guò)的84個(gè)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾方案實(shí)施統(tǒng)計(jì)分析，因建設(shè)活動(dòng)損毀土地面積合計(jì)約29156.61hm2，其中挖損損毀土地18256.62hm2，壓占損毀土地10899.99hm2，復(fù)墾土地面積合計(jì)約26819.64hm2，土地復(fù)墾率為91.98%。

在此過(guò)程中，新疆形成了一批取得較好土地復(fù)墾效果的典型模式。一是塔里木油田臨時(shí)用地復(fù)墾模式。由石油企業(yè)自籌復(fù)墾資金，根據(jù)土地?fù)p毀面積、程度和復(fù)墾方向等因素，確定復(fù)墾金額標(biāo)準(zhǔn)直接支付給地方農(nóng)民，讓地方農(nóng)民自行進(jìn)行土地復(fù)墾，增加農(nóng)民收入，復(fù)墾后土地的肥力基本達(dá)到原有土地水平。二是烏魯木齊六道灣采煤沉陷地治理模式。由政府組織、社會(huì)投資治理，政府通過(guò)制定有關(guān)采煤沉陷地治理優(yōu)惠政策，積極引入企業(yè)、單位或個(gè)人等社會(huì)資金，對(duì)采煤沉陷地治理科學(xué)規(guī)劃、分階段實(shí)施，并因地制宜地將采煤沉陷地治理恢復(fù)為生態(tài)公園。

2 新疆土地復(fù)墾存在問(wèn)題分析

課題組于2013年7月至9月對(duì)新疆烏魯木齊市、吐魯番地區(qū)、巴州、阿克蘇地區(qū)、伊犁州、博州、塔城地區(qū)、克拉瑪依市等8個(gè)地州（市）開(kāi)展了土地復(fù)墾實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)新疆各類(lèi)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地面積越來(lái)越多。盡管各級(jí)政府和部門(mén)高度重視，積極采取措施，但目前仍然存在著部分地方政府及項(xiàng)目單位重視不夠、職能部門(mén)管理能力不強(qiáng)、新法律法規(guī)宣傳貫徹滯后、相關(guān)配套措施不健全、部門(mén)之間不夠協(xié)調(diào)、監(jiān)管力度不強(qiáng)等問(wèn)題，阻礙了新疆土地復(fù)墾的健康有序發(fā)展。總結(jié)起來(lái)，表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

(1)土地復(fù)墾費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、認(rèn)識(shí)不一致，部分生產(chǎn)建設(shè)單位不落實(shí)土地復(fù)墾資金。一是由于土地復(fù)墾費(fèi)的收取缺乏必要的制度依據(jù)，各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)針對(duì)土地復(fù)墾費(fèi)如何收取、由誰(shuí)收取、如何使用等關(guān)鍵性問(wèn)題無(wú)法解決，而大部分生產(chǎn)建設(shè)單位又愿意選擇委托復(fù)墾方式。在收取土地復(fù)墾費(fèi)時(shí)，有的按照審查通過(guò)的《土地復(fù)墾方案》收取，有的按照《關(guān)于下發(fā)自治區(qū)國(guó)土資源系統(tǒng)土地管理行政事業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（新計(jì)價(jià)房字［2001］500號(hào)）規(guī)定“深（高）度不超過(guò)0.5m，每平方米1元”的標(biāo)準(zhǔn)收取，造成收取標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，收取工作不夠有序，往往出現(xiàn)收取的土地復(fù)墾費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠損毀土地復(fù)墾實(shí)際所需的資金。二是由于新疆礦山土地復(fù)墾方案選擇和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案合并編制方式，而土地復(fù)墾的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)保證金的收費(fèi)計(jì)費(fèi)方法不一致，按照目前的法規(guī)制度，前者是以實(shí)際損毀土地面積及經(jīng)審查通過(guò)的土地復(fù)墾方案概算的數(shù)額為參照收取，后者是以采礦許可證礦區(qū)面積、采礦方式及有效期年限按一定的單價(jià)收取，兩者標(biāo)準(zhǔn)不一致，出現(xiàn)一些礦山企業(yè)不理解、不配合。三是部分生產(chǎn)建設(shè)單位對(duì)土地復(fù)墾的責(zé)任認(rèn)識(shí)不足，不按土地復(fù)墾有關(guān)規(guī)定及時(shí)落實(shí)土地復(fù)墾費(fèi)用，不認(rèn)真履行土地復(fù)墾義務(wù)，導(dǎo)致大量損毀土地得不到及時(shí)復(fù)墾或者復(fù)墾土地不能達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

(2)土地復(fù)墾監(jiān)督管理機(jī)制不健全，監(jiān)管職責(zé)不明，部分國(guó)家或自治區(qū)重點(diǎn)大型工程項(xiàng)目臨時(shí)用地不規(guī)范。一是由于新疆以往土地復(fù)墾有關(guān)監(jiān)督和約束機(jī)制不健全，且《條例》、《實(shí)施辦法》等法律法規(guī)出臺(tái)時(shí)間較短并宣傳貫徹落實(shí)滯后，與其新法律法規(guī)的配套措施銜接不到位，國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)土地復(fù)墾監(jiān)督管理無(wú)抓手，導(dǎo)致有些地州（市）、縣的國(guó)土資源局重視程度不夠，土地復(fù)墾監(jiān)督管理工作開(kāi)展滯后，部分項(xiàng)目未能按審查通過(guò)的土地復(fù)墾方案正常開(kāi)展土地復(fù)墾工作。二是由于新疆各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)土地復(fù)墾監(jiān)督管理工作的職能部門(mén)不統(tǒng)一，有的地州（市）、縣國(guó)土資源局把土地復(fù)墾工作歸到礦政口管理，有的放在地政口管理，尤其是當(dāng)?shù)V山土地復(fù)墾方案和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案合并編制時(shí)，造成相關(guān)工作關(guān)系不能理清，工作協(xié)調(diào)難度大，推進(jìn)較困難。三是由于建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地復(fù)墾的相關(guān)監(jiān)督約束機(jī)制不完善，有些地州（市）、縣國(guó)土資源局對(duì)于臨時(shí)用地辦理未引起足夠重視，一些國(guó)家或重點(diǎn)大型工程項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中雖與國(guó)土資源部門(mén)及土地使用權(quán)人簽訂了臨時(shí)用地協(xié)議，然而，在臨時(shí)用地的選址和占地面積方面就顯得不夠慎重合理，項(xiàng)目施工單位在實(shí)際臨時(shí)用地過(guò)程中往往從節(jié)省成本和施工便利角度考慮確定臨時(shí)用地位置與占地面積，忽視其現(xiàn)狀利用方式及后期損毀土地復(fù)墾等問(wèn)題，導(dǎo)致與臨時(shí)用地協(xié)議確定的位置、范圍等不符，損毀土地未能及時(shí)復(fù)墾。

(3)生產(chǎn)建設(shè)單位注重方案編制，輕視方案實(shí)施，部分方案的可實(shí)施性差。一是部分生產(chǎn)建設(shè)單位的復(fù)墾責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為土地復(fù)墾方案只是申請(qǐng)建設(shè)用地或者采礦權(quán)的一個(gè)報(bào)件而已，不重視土地復(fù)墾方案的實(shí)施，不及時(shí)復(fù)墾損毀土地，不能自覺(jué)履行“誰(shuí)損毀、誰(shuí)復(fù)墾”的法定義務(wù)，致使“新賬又欠”。二是部分生產(chǎn)建設(shè)單位，不嚴(yán)格按照復(fù)墾方案制定的預(yù)防控制措施進(jìn)行施工建設(shè)，造成實(shí)際復(fù)墾任務(wù)增加，復(fù)墾難度加大。例如有些施工單位在施工建設(shè)前不按要求剝離農(nóng)用地表土，在復(fù)墾時(shí)出現(xiàn)表土資源缺乏問(wèn)題，造成復(fù)墾土地質(zhì)量不能達(dá)到規(guī)定要求。三是由于土地復(fù)墾方案的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，尤其礦山土地復(fù)墾方案和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案合并編制時(shí)顯得更為突出，然而一些方案編制單位的資質(zhì)不符合要求，人員專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠齊全，專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量不足，致使編制的土地復(fù)墾方案質(zhì)量較差，礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案（代土地復(fù)墾方案）中土地復(fù)墾方面的內(nèi)容深度水平往往達(dá)不到有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，致使土地復(fù)墾方案難以實(shí)施，土地復(fù)墾工作難以正常有序開(kāi)展。

(4)土地復(fù)墾激勵(lì)、獎(jiǎng)懲措施尚不到位，歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾的積極性不高，“舊賬、新賬”問(wèn)題嚴(yán)重。一是土地復(fù)墾的實(shí)施需要巨大的資金投入，《條例》和《實(shí)施辦法》建立了土地復(fù)墾激勵(lì)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，但起草出臺(tái)時(shí)間較短，宣傳和貫徹落實(shí)滯后，相關(guān)配套措施不完善，土地復(fù)墾義務(wù)人的積極主動(dòng)性不高，有些生產(chǎn)建設(shè)單位甚至找各種借口逃避履行復(fù)墾義務(wù)。由于約束機(jī)制貫徹不到位，復(fù)墾資金無(wú)法落實(shí)，致使土地復(fù)墾欠賬越來(lái)越多。二是由于新疆土地面積遼闊，使之主動(dòng)復(fù)墾歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地的行為少之又少，同時(shí)該類(lèi)型損毀土地的復(fù)墾一般由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，而多數(shù)地區(qū)的財(cái)政狀況并不樂(lè)觀，且激勵(lì)機(jī)制和利益調(diào)整機(jī)制又尚不到位，一定程度上制約了社會(huì)資本的投入。復(fù)墾資金來(lái)源受到限制，導(dǎo)致很多地區(qū)對(duì)該類(lèi)型損毀土地的復(fù)墾心有余而力不足或無(wú)興趣，從而“舊賬快還”問(wèn)題尚未得到有效解決。

(5)土地復(fù)墾職能部門(mén)管理能力不強(qiáng)，管理人員隊(duì)伍建設(shè)滯后。一是土地復(fù)墾工作專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)對(duì)管理隊(duì)伍提出了較高的要求，相關(guān)人員需具備項(xiàng)目管理、土地管理、土地復(fù)墾技術(shù)、生態(tài)環(huán)境等多方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，實(shí)際真正符合要求的人才嚴(yán)重缺乏。二是由于土地復(fù)墾工作量大，土地復(fù)墾專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員少、分布不均，加上土地復(fù)墾法規(guī)政策宣傳和貫徹滯后，難以保障有效、及時(shí)、全面地開(kāi)展土地復(fù)墾監(jiān)督管理工作。

3 新疆土地復(fù)墾健康發(fā)展的對(duì)策與建議

3.1 加快健全土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)土地復(fù)墾配套政策制度研究

土地復(fù)墾監(jiān)督管理既包括國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)土地復(fù)墾義務(wù)人履行情況的監(jiān)督管理，也包括上一級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)下一級(jí)主管部門(mén)履行土地復(fù)墾管理職責(zé)的監(jiān)督管理?！稐l例》及《實(shí)施辦法》明確規(guī)定了國(guó)土部門(mén)的監(jiān)督管理職責(zé)，并體現(xiàn)共同責(zé)任機(jī)制。然而，土地復(fù)墾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，開(kāi)展土地復(fù)墾，一是有大量的技術(shù)性事務(wù)工作，如土地復(fù)墾規(guī)劃與設(shè)計(jì)、土地復(fù)墾工程實(shí)施等，這些工作由專(zhuān)業(yè)的、有相關(guān)資質(zhì)的土地復(fù)墾服務(wù)組織來(lái)完成效果更好；二是由于國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)的事物性工作多、覆蓋面廣，若組織內(nèi)部職能劃分不清晰、管理不明確，專(zhuān)職人員不配備，就會(huì)導(dǎo)致土地復(fù)墾監(jiān)督管理工作不到位。因此，建議新疆各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)在建立健全土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)依托各級(jí)土地整治機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)門(mén)力量，明確其職能職責(zé)，才能確保土地復(fù)墾工作的健康有序開(kāi)展和新的法律法規(guī)的切實(shí)貫徹落實(shí)。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新疆境內(nèi)大多數(shù)生產(chǎn)建設(shè)單位愿意選擇委托復(fù)墾方式。按目前土地復(fù)墾費(fèi)的法規(guī)政策，建議盡快補(bǔ)充完善新疆地區(qū)土地復(fù)墾費(fèi)收繳的制度依據(jù)。一是研究制定土地復(fù)墾費(fèi)繳納與使用辦法，明確土地復(fù)墾義務(wù)人轉(zhuǎn)移復(fù)墾義務(wù)時(shí)的土地復(fù)墾費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)及方式，明確國(guó)土資源部門(mén)代為組織復(fù)墾時(shí)的各方職責(zé)，確保土地復(fù)墾任務(wù)落到實(shí)處。二是為保證土地復(fù)墾項(xiàng)目招投標(biāo)的公開(kāi)、公平、公正，積極引入現(xiàn)代工程項(xiàng)目管理制度，研究制定土地復(fù)墾項(xiàng)目招投標(biāo)管理辦法，規(guī)范招投標(biāo)當(dāng)事人的行為和招投標(biāo)各個(gè)環(huán)節(jié)的技術(shù)操作；明確規(guī)定土地復(fù)墾項(xiàng)目招投標(biāo)范圍、招標(biāo)組織及招標(biāo)方式的選擇、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及爭(zhēng)議裁決等問(wèn)題。目前我國(guó)尚未出臺(tái)土地復(fù)墾項(xiàng)目行業(yè)預(yù)算定額或取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，主要依據(jù)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的行業(yè)預(yù)算定額，在此情況下，應(yīng)嚴(yán)格統(tǒng)一規(guī)范土地復(fù)墾項(xiàng)目工程預(yù)算編制依據(jù)，避免出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)、不一致問(wèn)題。

此外，為嚴(yán)格貫徹落實(shí)《條例》、《實(shí)施辦法》等法律法規(guī)，應(yīng)進(jìn)一步明確各方在土地復(fù)墾中的職責(zé)與義務(wù)，加強(qiáng)土地復(fù)墾監(jiān)管制度建設(shè)，補(bǔ)充制定更為細(xì)化的土地復(fù)墾監(jiān)督管理辦法、土地復(fù)墾驗(yàn)收管理程序、驗(yàn)收技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地管理辦法等有關(guān)配套措施，促進(jìn)土地復(fù)墾監(jiān)管工作更加制度化、規(guī)范化。

3.2 完善土地復(fù)墾激勵(lì)措施，促進(jìn)復(fù)墾資金渠道多元化

《條例》和《實(shí)施辦法》鼓勵(lì)土地復(fù)墾義務(wù)人積極主動(dòng)復(fù)墾，明確歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)由地方政府投入資金；或者按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，吸引社會(huì)投資進(jìn)行復(fù)墾。因此，針對(duì)土地復(fù)墾義務(wù)人負(fù)責(zé)復(fù)墾的損毀土地，應(yīng)當(dāng)切實(shí)貫徹落實(shí)《條例》、《實(shí)施辦法》等法律法規(guī)確定的激勵(lì)措施。對(duì)于歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾，在落實(shí)《條例》和《實(shí)施辦法》的前提下，建議根據(jù)新疆地區(qū)特點(diǎn)，進(jìn)一步研究并補(bǔ)充完善激勵(lì)措施，在政府的支持和引導(dǎo)下，引入市場(chǎng)機(jī)制，利用社會(huì)資本進(jìn)行復(fù)墾，政府給予一定的資金、技術(shù)扶持，給予優(yōu)惠政策。

具體做法可以是：(1)在對(duì)歷史遺留損毀土地或自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾投資進(jìn)行成本效益分析的基礎(chǔ)上，為吸引社會(huì)單位或個(gè)人資本的進(jìn)入，可由政府補(bǔ)足復(fù)墾資金的差額，使社會(huì)投資者能夠獲得合理的利潤(rùn)[2]。(2)按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、政策支持”的原則，積極鼓勵(lì)企業(yè)、單位和個(gè)人等社會(huì)投資用于歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾，政府對(duì)投資企業(yè)或個(gè)人在有關(guān)費(fèi)用收取、用地政策方面給予優(yōu)惠，做好科學(xué)規(guī)劃與設(shè)計(jì)，以歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾與復(fù)墾后土地使用權(quán)捆綁打包或配套建設(shè)用地方式，形成政府引入、企業(yè)出資、社會(huì)融資等多元化的投入機(jī)制，彌補(bǔ)復(fù)墾資金的不足。

3.3 加強(qiáng)土地復(fù)墾管理隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化方案編制單位及人員管理

土地復(fù)墾是一項(xiàng)政策性和技術(shù)性都很強(qiáng)的工作。當(dāng)前，從事土地復(fù)墾管理工作的基本上都是各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)直屬的土地復(fù)墾專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員，因此，對(duì)這些專(zhuān)門(mén)從事土地復(fù)墾管理人員的培訓(xùn)要格外重視，他們對(duì)土地復(fù)墾的認(rèn)識(shí)、對(duì)國(guó)家有關(guān)政策的熟知程度、對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾工程特點(diǎn)的熟悉程度直接關(guān)系到土地復(fù)墾項(xiàng)目的實(shí)施，并將對(duì)土地復(fù)墾行業(yè)的健康發(fā)展產(chǎn)生重大影響?？紤]到以上各種因素，應(yīng)針對(duì)土地復(fù)墾管理人員的現(xiàn)狀逐步建立起相應(yīng)的人員培訓(xùn)制度，對(duì)下面各地州市、縣級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)和土地復(fù)墾專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)從事土地復(fù)墾管理的人員開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)，以期提高土地復(fù)墾管理人員對(duì)最新土地復(fù)墾法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的認(rèn)識(shí)和掌握程度，增強(qiáng)土地復(fù)墾責(zé)任感。同時(shí)，逐步建立自治區(qū)、地州（市）、縣三級(jí)土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，上一級(jí)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)下一級(jí)部門(mén)土地復(fù)墾管理工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，下一級(jí)部門(mén)及時(shí)向上一級(jí)部門(mén)匯報(bào)本區(qū)域土地復(fù)墾管理工作情況。

土地復(fù)墾方案是土地復(fù)墾管理中一個(gè)非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，提高土地復(fù)墾方案編制質(zhì)量需要從源頭抓起。建議國(guó)土資源主管部門(mén)從兩方面著手：一是實(shí)行土地復(fù)墾方案編制單位登記備案制度。研究制定土地復(fù)墾方案編制單位資格審查或備案登記管理辦法，明確從業(yè)人員構(gòu)成、數(shù)量、專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)等情況。杜絕個(gè)人或無(wú)資格單位從事土地復(fù)墾方案編制業(yè)務(wù)，清理整頓存在從業(yè)人員和資質(zhì)“掛靠”現(xiàn)象的土地復(fù)墾方案編制單位和人員，并要求予以重新登記審查。二是加強(qiáng)對(duì)土地復(fù)墾方案編制從業(yè)人員的管理，定期對(duì)土地復(fù)墾方案編制單位資格和人員數(shù)量、專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)、管理機(jī)制、工作業(yè)績(jī)等情況進(jìn)行考核和監(jiān)督，并適時(shí)組織開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)土地復(fù)墾方案編制單位及從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)交流。

3.4 加快土地復(fù)墾監(jiān)測(cè)監(jiān)管信息化建設(shè)和系統(tǒng)研發(fā)

《條例》第七條已明確指出“國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立健全土地復(fù)墾信息管理系統(tǒng)，收集、匯總和發(fā)布土地復(fù)墾數(shù)據(jù)信息”。并且我國(guó)計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展迅速，已在土地資源調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、土地資源評(píng)價(jià)、土地利用總體規(guī)劃等土地資源管理領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用[3]，促進(jìn)了我國(guó)國(guó)土資源事業(yè)的發(fā)展。通過(guò)計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在土地復(fù)墾管理方面的應(yīng)用，加強(qiáng)國(guó)土資源系統(tǒng)的內(nèi)部管理，不僅是緩解土地復(fù)墾管理人員不足的有效辦法，更是對(duì)土地復(fù)墾制度建設(shè)的有益補(bǔ)充[4-5]。但新疆地區(qū)土地復(fù)墾監(jiān)管信息化尚未步入正軌。因此，加快新疆地區(qū)土地復(fù)墾動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)的建設(shè)和研發(fā)是貫徹《條例》的重要抓手之一。在建設(shè)土地復(fù)墾監(jiān)測(cè)監(jiān)管信息管理系統(tǒng)過(guò)程中，注意要與現(xiàn)有“國(guó)土資源‘一張圖’綜合監(jiān)管平臺(tái)”、“農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)”、“建設(shè)用地審批管理系統(tǒng)”、“采礦權(quán)管理系統(tǒng)”進(jìn)行有效結(jié)合。同時(shí)還應(yīng)研究制定土地復(fù)墾監(jiān)管指標(biāo)體系及土地復(fù)墾信息報(bào)備細(xì)則，為土地復(fù)墾動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)研發(fā)和土地復(fù)墾方案跟蹤管理提供依據(jù)。

3.5 加快開(kāi)展歷史遺留和自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾調(diào)查評(píng)價(jià)工作

在《條例》和《實(shí)施辦法》中，明確了縣級(jí)以上人民政府是歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾責(zé)任主體，并分別以單獨(dú)一章的內(nèi)容對(duì)歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地的調(diào)查評(píng)價(jià)、復(fù)墾實(shí)施管理、驗(yàn)收、監(jiān)督檢查等內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定。目前，新疆這方面工作開(kāi)展較為緩慢，對(duì)部分歷史遺留損毀土地依靠國(guó)家投資或社會(huì)資金進(jìn)行了復(fù)墾，尚未對(duì)全疆地區(qū)的歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地開(kāi)展過(guò)摸底調(diào)查，土地?fù)p毀面積、程度、權(quán)屬和分布情況不詳。因此，為貫徹落實(shí)《條例》和《實(shí)施辦法》，應(yīng)明確政府主導(dǎo)地位，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。建議由新疆維吾爾自治區(qū)人民政府責(zé)成各級(jí)人民政府加強(qiáng)開(kāi)展全疆地區(qū)歷史遺留和自然災(zāi)害損毀土地的調(diào)查評(píng)價(jià)工作，組織相關(guān)單位研究制定全區(qū)歷史遺留和自然災(zāi)害損毀土地調(diào)查評(píng)價(jià)工作方案或有關(guān)調(diào)查技術(shù)規(guī)范，摸清家底，建立損毀土地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)，為后期土地復(fù)墾計(jì)劃安排和監(jiān)督管理提供重要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

在開(kāi)展歷史遺留和自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾調(diào)查評(píng)價(jià)工作過(guò)程中，應(yīng)綜合考慮各地區(qū)的損毀土地現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等因素，分清輕重緩急，劃分重點(diǎn)與非重點(diǎn)，具體問(wèn)題具體分析，采取先易后難，有步驟、有計(jì)劃地開(kāi)展和完成歷史遺留和自然災(zāi)害損毀土地現(xiàn)狀調(diào)查評(píng)價(jià)工作。

3.6 理順土地復(fù)墾方案與礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案關(guān)系

土地復(fù)墾方案和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案有聯(lián)系也有區(qū)別，若兩方案選擇合并編制方式，容易出現(xiàn)以下兩方面問(wèn)題：一是兩方案的法律法規(guī)依據(jù)、編制技術(shù)規(guī)范依據(jù)、編制單位資質(zhì)要求、編制人員專(zhuān)業(yè)要求等均有不同，兩方案關(guān)系實(shí)質(zhì)是土地復(fù)墾與礦山地質(zhì)環(huán)境兩項(xiàng)工作的關(guān)系，兩項(xiàng)工作在國(guó)土資源的業(yè)務(wù)主管部門(mén)也不一樣，兩方案合并編制容易出現(xiàn)土地復(fù)墾方面的內(nèi)容深度水平不夠問(wèn)題。二是土地復(fù)墾費(fèi)制度與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度有區(qū)別，兩者的征收依據(jù)、繳納主體、用途、征收標(biāo)準(zhǔn)、使用方式、返還標(biāo)準(zhǔn)、約束手段等均有差異，兩方案合并編制容易造成國(guó)土資源部門(mén)和礦山企業(yè)對(duì)土地復(fù)墾費(fèi)與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金區(qū)別關(guān)系的認(rèn)識(shí)和理解不一。如一些企業(yè)或國(guó)土資源部門(mén)認(rèn)為繳存了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金就包含了土地復(fù)墾費(fèi)用，不用再預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用，從而土地復(fù)墾資金不能安排落實(shí)。

因此，建議新疆自治區(qū)級(jí)以下審批采礦權(quán)的礦山土地復(fù)墾方案編報(bào)與審查管理參照國(guó)土資源部的管理模式，將土地復(fù)墾方案和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案分開(kāi)編制、分開(kāi)審查，執(zhí)行各自的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，土地復(fù)墾由土地復(fù)墾業(yè)務(wù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理，地質(zhì)環(huán)境由地質(zhì)環(huán)境業(yè)務(wù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理。方案編制單位編制土地復(fù)墾方案時(shí)，要求做好與礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案中相關(guān)內(nèi)容的溝通和協(xié)調(diào)，避免土地整治工程內(nèi)容的重復(fù)。兩方案分開(kāi)編報(bào)與審查管理模式有利于明確各自業(yè)務(wù)主管部門(mén)的職責(zé)，有利于各自法律法規(guī)和政策制度的貫徹和執(zhí)行，有利于提高兩方案編報(bào)與審查質(zhì)量及后期跟蹤監(jiān)管工作的有序開(kāi)展。

[1]國(guó)土資源部．關(guān)于貫徹實(shí)施《土地復(fù)墾條例》的通知[EB/OL]．(2013-06-28)[2014-04-10]．http：// www．mlr．gov．cn/zmhd/jyxc/2013/tdfk/flfg/201306/ t20130628_1233868．htm．

[2]段珊珊．我國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾管理問(wèn)題研究[D]．北京：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京),2010：31．

[3]宋擁軍,劉保東．“3S”技術(shù)在土地資源管理中應(yīng)用的現(xiàn)狀及趨勢(shì)[J]．山東國(guó)土資源,2005(9)：49-51．

[4]賀振偉,白中科,張繼棟,等．中國(guó)土地復(fù)墾監(jiān)管現(xiàn)狀與階段性特征[J]．中國(guó)土地科學(xué),2012(7)：56-59．

[5]國(guó)土資源部土地整理中心．土地復(fù)墾方案編制實(shí)務(wù)[M]．北京：中國(guó)大地出版社,2013：6-7．

Suggestions for Dealing with the Problems Involved in the Implementation and Management of Land Reclamation

SHAO Xusheng1, LI Zheng1, LI Fei2, FENG Junjiang2
(1.Beijing Geotechnical Engineering Investigation Institute, Beijing 100083, China; 2. Administration for Land Development and Consolidation, Xinjiang Uygur Autonomous Region, Urumqi 830002, China)

This paper argues that the situation of Xinjiang land reclamation occurs as a result of the inadequate attention of some local governments and the project entities, and because of weak management ability of functional department, a lag in publicizing and implementing the new laws and regulations, unsound relevant matching measures, poor coordination between departments, and inadequate supervision, which has seriously infuenced the orderly process of the work of land reclamation. To address these problems, this paper proposes that we must improve management institutions, make great efforts on the research of supporting policies and systems, as well as incentives and fund channel multiplication. Meanwhile, we should strengthen management team construction, the information construction of monitoring and supervision, and system research and development. Finally, the investigation and evaluation work for reclamation of damages inherited from the past or by nature must be speeded up; and straightening out the relations between land reclamation planning and mine geological environmental protection and control planning.

land reclamation; the status quo; problem; countermeasures and suggestions; Xinjiang

F301.2；F062.1

C

1672-6995(2014)06-0037-05

2014-03-10；

2014-04-21

新疆生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理研究（新國(guó)土資函［2013］469號(hào)）

邵旭升（1973-），男，河北省石家莊市人，北京巖土工程勘察院副院長(zhǎng)、高級(jí)工程師，工學(xué)學(xué)士，主要從事礦山地質(zhì)環(huán)境、土地整治研究。