新中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度沿革

■ 許 堅(jiān)/潘文燦

(1．中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；2．國(guó)土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

新中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度沿革

■ 許 堅(jiān)1/潘文燦2

(1．中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；2．國(guó)土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

新中國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度沿革分為六個(gè)時(shí)期：一是1949-1952年的土地改革時(shí)期，貫徹落實(shí)了《土地改革法》，建立了農(nóng)民土地所有制；二是1953-1957年的農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，限制并消滅了富農(nóng)經(jīng)濟(jì)，建立了集體土地所有制；三是1958-1978年的人民公社時(shí)期，實(shí)行人民公社所有制；四是1979-1985年的雙層經(jīng)營(yíng)體制建立時(shí)期，建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；五是1986-1997年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立時(shí)期，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革朝著大力發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)、運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置資源的方向發(fā)展，農(nóng)民也逐步獲得了土地的部分處分權(quán)；六是1998-2012年的最嚴(yán)格的土地管理制度建立時(shí)期，主要以新《土地管理法》為核心確定產(chǎn)權(quán)制度，《物權(quán)法》確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)。

新中國(guó)；農(nóng)村；土地產(chǎn)權(quán)；制度沿革

新中國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度沿革可分為六個(gè)時(shí)期：一是1949-1952年的土地改革時(shí)期；二是1953-1957年的農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期；三是1958-1978年的人民公社時(shí)期；四是1979-1985年的雙層經(jīng)營(yíng)體制建立時(shí)期；五是1986-1997年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立時(shí)期；六是1998-2012年的最嚴(yán)格的土地管理制度建立時(shí)期。其中1949-1985年間的四個(gè)時(shí)期與目前一般歷史學(xué)的分期是一致的，而1986年至今的后兩個(gè)時(shí)期，是根據(jù)國(guó)土資源管理的需要?jiǎng)澐值模c一般歷史學(xué)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的分期不完全一致。

1 土地改革時(shí)期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

1949-1952年，這一時(shí)期黨在農(nóng)村的主要工作是進(jìn)行土地改革。該時(shí)期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，是貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)土地改革法》的成果，建立了農(nóng)民土地所有制。

《土地改革法》的基本精神和1947年公布的《中國(guó)土地法大綱》是一致的。但由于人民革命戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利、人民共和國(guó)的成立和對(duì)過(guò)去土地革命經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，在政策上也有若干不同，其中最重要的不同之處就是改變了對(duì)富農(nóng)的政策?！锻恋胤ù缶V》允許農(nóng)民征收富農(nóng)多余的土地和財(cái)產(chǎn)?！锻恋馗母锓ā穭t規(guī)定：“保護(hù)富農(nóng)所有自耕和雇人耕種的土地及其他財(cái)產(chǎn)，不得侵犯。富農(nóng)所有之出租的小量土地，亦予保留不動(dòng)；但在某些特殊地區(qū)，經(jīng)省以上人民政府批準(zhǔn)，得征收其出租土地的一部或全部。半地主式的富農(nóng)出租大量土地，超過(guò)其自耕和雇人耕種的土地?cái)?shù)量者，應(yīng)征收其出租的土地。富農(nóng)租入土地應(yīng)與其出租的土地相抵計(jì)算?！?/p>

通過(guò)土地改革，全國(guó)3億多無(wú)地和少地的農(nóng)民獲得土地，建立了“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制，并免除了每年3000多萬(wàn)噸的地租，刺激了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)民收入都有很大提高，恢復(fù)或超過(guò)了歷史最高水平。通過(guò)按人口分配土地、對(duì)富農(nóng)的孤立以及對(duì)地主等封建剝削階級(jí)的打擊，使經(jīng)濟(jì)平等、剝削有罪的觀念深入農(nóng)民心中，為后來(lái)的政治、經(jīng)濟(jì)制度變革做了觀念上的準(zhǔn)備。

2 合作化時(shí)期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

1953年6月15日，毛澤東在中共中央政治局會(huì)議上提出了過(guò)渡時(shí)期的總路線。根據(jù)過(guò)渡時(shí)期的總路線，我國(guó)于1953-1957年在農(nóng)村完成了土地所有制的第二次改革：通過(guò)合作化，將農(nóng)民土地所有制改造為集體土地所有制。

1952年8-9月間，第二次全國(guó)互助合作會(huì)議召開(kāi)，強(qiáng)調(diào)要同自發(fā)的資本主義傾向作斗爭(zhēng)。1955年10月在中共七屆六中擴(kuò)大會(huì)議上，毛澤東做了《農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題的一場(chǎng)辯論和當(dāng)前的階級(jí)斗爭(zhēng)》的總結(jié)發(fā)言，并通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題的決議》。11月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《農(nóng)業(yè)合作社示范章程草案》，年底又重新編輯了《中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)主義高潮》一書(shū)。到1956年4月，全國(guó)基本上實(shí)現(xiàn)了初級(jí)合作化，入社農(nóng)戶占全國(guó)總農(nóng)戶的90%。初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的特點(diǎn)是土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，按勞力和土地分配，所以起初又稱為“土地合作社”。

中共七屆六中擴(kuò)大會(huì)議和《中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)主義高潮》一書(shū)公開(kāi)出版之后，高級(jí)社由個(gè)別試點(diǎn)轉(zhuǎn)向各省、市、自治區(qū)都要重點(diǎn)試辦，并在1956年初進(jìn)入了大發(fā)展階段。到1956年底高級(jí)社已達(dá)到54萬(wàn)個(gè)，入社農(nóng)戶比重達(dá)到87.8% 。在高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，除墳地、宅基地不入社外，社員個(gè)人私有的土地連同土地上附屬的塘、井等水利設(shè)施等，無(wú)償轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有，取消土地報(bào)酬，實(shí)行集體統(tǒng)一勞動(dòng)和完全的按勞分配。

農(nóng)業(yè)合作化限制并消滅了富農(nóng)經(jīng)濟(jì)，建立了土地集體所有制。同時(shí)，隨著土地改革的完成，農(nóng)民協(xié)會(huì)所承擔(dān)的分配土地的職責(zé)已經(jīng)完成，農(nóng)村的政治經(jīng)濟(jì)職能由鄉(xiāng)和合作社代理，農(nóng)民協(xié)會(huì)隨之自動(dòng)解散，農(nóng)民在政治活動(dòng)中的話語(yǔ)權(quán)也隨之弱化。國(guó)家通過(guò)農(nóng)業(yè)合作社的計(jì)劃控制，使農(nóng)民成為完成國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的產(chǎn)業(yè)工人，只能在合作社內(nèi)行使有限的權(quán)利。

3 人民公社時(shí)期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

(1)人民公社制度的建立。1958年3月，政治局?jǐn)U大會(huì)議（成都會(huì)議）通過(guò)了《中共中央關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社適當(dāng)?shù)睾喜榇笊绲囊庖?jiàn)》。之后，各地迅速展開(kāi)了小社并大社工作。河南遂平縣一個(gè)由27個(gè)高級(jí)社、9369戶農(nóng)民合并成的碴岈山集體農(nóng)莊首先改稱“碴岈山衛(wèi)星人民公社”，得到了毛主席的肯定。到11月統(tǒng)計(jì)，全國(guó)99.1%的農(nóng)戶都參加了人民公社，全國(guó)除西藏外共組成人民公社26572個(gè)，平均每個(gè)公社4777戶農(nóng)戶。

人民公社初期的制度基本上是按碴岈山衛(wèi)星人民公社的模式建立的。將原屬各農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地和社員的自留地、墳地、宅基地等一切土地，連同牲畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料以及一切公共財(cái)產(chǎn)、公積金、公益金，無(wú)償?shù)厥諝w公社所有。公社制定全面的、長(zhǎng)期的生產(chǎn)計(jì)劃和年度、季節(jié)、小段的生產(chǎn)計(jì)劃，對(duì)生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行計(jì)劃管理，對(duì)社員實(shí)行勞動(dòng)定額管理。國(guó)家則通過(guò)行政命令和指令性計(jì)劃，對(duì)人民公社的生產(chǎn)和收益分配實(shí)行全面控制。土地和其它生產(chǎn)資料名義上是公社集體所有，實(shí)際是只有占有權(quán)，沒(méi)有處分權(quán)和完全的使用權(quán)、收益權(quán)。

(2)人民公社制度的規(guī)范。人民公社所有制不是通過(guò)等價(jià)交換原則建立的，而是通過(guò)“共產(chǎn)風(fēng)”無(wú)償平調(diào)合作社的財(cái)產(chǎn)建立起來(lái)的。平調(diào)的范圍，不僅涉及合作社的土地等生產(chǎn)資料和集體資產(chǎn)，還包括一部分憲法予以保護(hù)的農(nóng)民的生活資料。毛澤東首先察覺(jué)公社化運(yùn)動(dòng)中的問(wèn)題，并著手開(kāi)始糾正。1961年3月，中共中央討論和制定了《農(nóng)村人民公社工作條例(草案)》（簡(jiǎn)稱《六十條》）?！读畻l》下發(fā)后，各地調(diào)整了社隊(duì)規(guī)模。全國(guó)人民公社總數(shù)由1960年的2.43萬(wàn)個(gè)增加為1961年的5.79萬(wàn)個(gè)；公社的規(guī)模由平均每個(gè)社5707戶減為2281戶；公社管理的平均大隊(duì)數(shù)由19個(gè)減為12.7個(gè)。1962年9月中共八屆十中全會(huì)上，又明確規(guī)定“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出賣(mài)”，“至少三十年不變”。把所有權(quán)、生產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)、分配權(quán)都統(tǒng)一給了生產(chǎn)隊(duì)。

(3)建設(shè)用地管理制度。1958年1月，國(guó)務(wù)院公布施行了新的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》（簡(jiǎn)稱《五八年征地辦法》）。《五八年征地辦法》與《五三年征地辦法》的異同之點(diǎn)主要在于：①能援用《征地辦法》的用地單位范圍，不但包括各式各樣的國(guó)家建設(shè)，還包括了非國(guó)家建設(shè)。②關(guān)于審批權(quán)限，《五八年征地辦法》以中央集權(quán)過(guò)多，以劃分不合理等為由進(jìn)行了很大修改?！拔母铩逼陂g又下放和擴(kuò)大地方管理權(quán)限，加上一些其它因素，建設(shè)用地基本失控。③關(guān)于土地補(bǔ)償費(fèi)，《五八年征地辦法》把原《五三年征地辦法》規(guī)定的“三年至五年的產(chǎn)量總值”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，降為“二年至四年的定產(chǎn)量總值”，理由是社員生活有了提高和節(jié)省國(guó)家開(kāi)支。還規(guī)定“征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社土地，如果社員大會(huì)或社員代表大會(huì)認(rèn)為對(duì)社員生活沒(méi)有影響，不需要補(bǔ)償，并經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民委員會(huì)同意，可以不發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)”。這些規(guī)定是在“大躍進(jìn)”氣氛中對(duì)農(nóng)民集體的剝奪。④關(guān)于被征地農(nóng)民的安置（即勞動(dòng)權(quán)的補(bǔ)償）問(wèn)題，《五八年征地辦法》采取了一種把農(nóng)民的土地征走、把勞動(dòng)力留在農(nóng)村的做法，助長(zhǎng)了中國(guó)“二元經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展。

(4)人民公社制度評(píng)價(jià)。在人民公社制度下，農(nóng)民生產(chǎn)積極性普遍不高，根本原因是平均主義的分配模式缺乏激勵(lì)和懲罰機(jī)制。由于人民公社期間勞均糧食產(chǎn)量和人均糧食擁有量的年均增長(zhǎng)率都極其低下，使得解決人民溫飽問(wèn)題成了人民公社時(shí)期的主要問(wèn)題。在人民公社制度下，1958-1982年，全國(guó)耕地面積基本呈持續(xù)下降趨勢(shì)，25年間凈減少耕地8294.4千公頃，年平均凈減耕地331776公頃（4976640畝），使我國(guó)人均耕地面積由1958年的2.43畝下降到1982年的1.46畝，降幅達(dá)40%。

4 雙層經(jīng)營(yíng)體制建立時(shí)期

1978年12月中共十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在1979-1985年發(fā)生了巨大變化，建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即集體和農(nóng)戶的雙層經(jīng)營(yíng)體制。

(1)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立。中共十一屆三中全會(huì)后，廣大農(nóng)民和農(nóng)村干部解放思想、大膽探索，強(qiáng)烈要求改革人民公社體制下出現(xiàn)的生產(chǎn)“大呼隆”、分配“大鍋飯”的弊病，在一些欠發(fā)達(dá)的省區(qū)實(shí)行了包產(chǎn)到組的試驗(yàn)。安徽鳳陽(yáng)縣小崗生產(chǎn)隊(duì)還秘密實(shí)行了“包產(chǎn)到戶”，包產(chǎn)到戶的出現(xiàn)在全國(guó)引起了廣泛的爭(zhēng)議。1982年元旦，中共中央批轉(zhuǎn)的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》對(duì)“雙包”作了完全的肯定，由此“大包干”席卷全國(guó)，到11月全國(guó)實(shí)行雙包的生產(chǎn)隊(duì)上升到78.8% 。1983年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，至1985年這項(xiàng)工作全部結(jié)束，人民公社制度就此終結(jié)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制沒(méi)有改變土地的集體所有制，而是集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。土地仍為原基本核算單位的生產(chǎn)隊(duì)或生產(chǎn)大隊(duì)所有，但按照“承包合同”約定的條件，按人口、勞力或人勞結(jié)合，平均分包給農(nóng)戶獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位，具有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，同時(shí)實(shí)行包干分配：“交夠國(guó)家的(農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)派購(gòu)或合同定購(gòu)任務(wù))，留足集體的(提留)，剩下全是自己的”，真正實(shí)現(xiàn)了多勞多得。另一方面，原來(lái)的基本核算單位（即生產(chǎn)隊(duì)或生產(chǎn)大隊(duì)，后更名為農(nóng)業(yè)合作社或經(jīng)濟(jì)合作社等）作為土地所有者，仍是經(jīng)濟(jì)主體。它的管理機(jī)構(gòu)還必須：①按國(guó)家的計(jì)劃指導(dǎo)，安排某些生產(chǎn)項(xiàng)目，規(guī)劃生產(chǎn)布局，保證完成交售任務(wù)；②管理集體所有的土地等基本生產(chǎn)資料和公共財(cái)產(chǎn)，做好發(fā)包、承包管理工作；③為社員提供各種產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)；④利用集體積累進(jìn)行各種生產(chǎn)建設(shè)和公益建設(shè)；⑤確定集體提留（或承包費(fèi)）的標(biāo)準(zhǔn)。

(2)建設(shè)用地管理制度。1982年，國(guó)務(wù)院對(duì)延用多年的《五八年征地辦法》再次進(jìn)行修改，并升格為《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，其中明文規(guī)定“禁止任何單位向農(nóng)村社隊(duì)購(gòu)地、租地或變相購(gòu)地、租地”，以及農(nóng)村社隊(duì)“以土地入股”，把征地作為集體土地所有權(quán)或國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的唯一形式，排除了一切市場(chǎng)交易形式；同時(shí)大幅度提高了征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

十一屆三中全會(huì)以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民收入增加，農(nóng)民建房掀起熱潮，社隊(duì)企業(yè)蓬勃發(fā)展，使農(nóng)村宅基地和社隊(duì)企業(yè)建設(shè)用地的增長(zhǎng)連續(xù)五年超過(guò)國(guó)家建設(shè)，成為占用耕地的大頭。針對(duì)這些問(wèn)題，1981年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，1982年發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，同年10月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又批轉(zhuǎn)《關(guān)于切實(shí)解決濫占耕地建房問(wèn)題的報(bào)告》。雖然加大了管理力度，但農(nóng)村建房占用耕地的勢(shì)頭有增無(wú)減。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1982年全國(guó)農(nóng)村集體與個(gè)人建房占用耕地7.7萬(wàn)公頃（115.5萬(wàn)畝），1983年為8.6萬(wàn)公頃（129.5萬(wàn)畝），1984年為13.6萬(wàn)公頃（203.6萬(wàn)畝），1985年更增至18.9萬(wàn)公頃（284萬(wàn)畝）。

(3)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制評(píng)價(jià)。1978-1985年，農(nóng)業(yè)用地發(fā)生了很大變化。三等九級(jí)耕地，好壞搭配，按人口或勞力平均分配到戶，造成耕地被分割得極為零碎。耕地承包后，農(nóng)民有了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，生產(chǎn)積極性高漲，在承包地上增加投入、精耕細(xì)作，使單產(chǎn)一般增加二、三成，此外還擴(kuò)大耕地面積，開(kāi)了不少小片荒。然而在相當(dāng)多的地方，由于片面強(qiáng)調(diào)分散經(jīng)營(yíng)，加上耕地碎分，發(fā)生澆水困難、糾紛增多等問(wèn)題，在一定程度上又限制了單產(chǎn)的提高。

5 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立時(shí)期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

1986-1997年期間，中共召開(kāi)了十三大（1987年）和十四大（1992年），強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置資源。這一時(shí)期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革體現(xiàn)了這一方向，農(nóng)民也由此逐步獲得了土地的部分處分權(quán)。

(1)穩(wěn)定家庭承包制。這一時(shí)期的所有中央文件，包括出臺(tái)的法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等，都強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。

(2)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革。家庭承包制暴露出的局限性，呼喚實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。過(guò)去中央政策是不允許土地流轉(zhuǎn)的，1987年1月，《中共中央關(guān)于把農(nóng)村改革引向深入的通知》首次認(rèn)可了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。隨后，允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)定在修改后的1988年憲法中得到確認(rèn)。1988年修訂的《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》，也按照《憲法》修正案做出了相應(yīng)規(guī)定：土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。至此，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)得到了法律承認(rèn)。1991年后，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革的步伐明顯加快，引進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制，其形式有租賃制、“四荒”地使用權(quán)拍賣(mài)、土地入股等。

(3)集體建設(shè)用地使用制度改革。國(guó)家法律是禁止集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的，但隨著改革的深入，農(nóng)村自發(fā)地出現(xiàn)了一些按市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的形式，如：買(mǎi)賣(mài)、租賃、批租、入股等。雖然這對(duì)搞活集體土地資產(chǎn)、提高士地利用效率、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有重大作用，但由于缺乏法律規(guī)范、不接受政府的宏觀調(diào)控，因此也存在一些問(wèn)題，如：不利于城市規(guī)劃的實(shí)施和耕地保護(hù)，沖擊國(guó)家對(duì)國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，造成土地收益分配的不合理、國(guó)家征地困難和集體土地資產(chǎn)的流失等。針對(duì)集體建設(shè)用地自發(fā)入市的弊病，1994年的《房地產(chǎn)管理法》再次規(guī)定：城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有土地須征為國(guó)有后，方可有償出讓其使用權(quán)。

在人民公社時(shí)期，農(nóng)村宅基地是按集體福利進(jìn)行管理的。1988年，在山東省德州地區(qū)、臨沂地區(qū)的一些縣對(duì)宅基地使用制度進(jìn)行了改革，變無(wú)償使用為有償使用，并逐漸推廣到全地區(qū)、全省。在1990年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《國(guó)家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請(qǐng)示的通知》發(fā)出后，又在全國(guó)迅速推開(kāi)。農(nóng)村宅基地有償使用的試點(diǎn)取得了明顯成效，剎住了早占、多占、亂占宅基地的歪風(fēng)，但在1993年，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國(guó)務(wù)院取消了農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)和農(nóng)村宅基地超占費(fèi)，這一改革措施于是停頓下來(lái)。

(4)加大保護(hù)耕地力度。1997年4月15日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（11號(hào)文件），明確要求各省、自治區(qū)、直轄市必須嚴(yán)格按照耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求，做到本地耕地總量只能增加、不能減少，并努力提高耕地質(zhì)量。1997年3月14日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了新的《中華人民共和國(guó)刑法》。新《刑法》明確對(duì)“非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)土地使用權(quán)”、“非法占用耕地（農(nóng)用地）”、“非法批準(zhǔn)征用、占用土地”等三類嚴(yán)重的土地違法行為，要追究刑事責(zé)任。國(guó)家加大保護(hù)耕地的力度，在客觀上對(duì)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)起到了保護(hù)作用。

6 最嚴(yán)格的土地管理制度建立時(shí)期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

1996年，中央首次提出我國(guó)必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。1997年中共中央出臺(tái)的11號(hào)文件，構(gòu)建了世界上最嚴(yán)格的土地管理制度的政策框架。1998年，全國(guó)人大對(duì)土地管理法進(jìn)行了全面修訂，建立了世界上最嚴(yán)格的土地管理制度的法律框架。因此，1997年以來(lái)，是最嚴(yán)格的土地管理制度建立時(shí)期。這個(gè)時(shí)期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，主要是以新《土地管理法》為核心確定的產(chǎn)權(quán)制度。

(1)新《土地管理法》的出臺(tái)。1998年4月8日，國(guó)土資源部正式成立。4月26日，新任國(guó)土資源部部長(zhǎng)向九屆人大常委會(huì)匯報(bào)土地管理法修訂草案的說(shuō)明。8月29日，新修訂的《土地管理法》獲得九屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議表決通過(guò)。新《土地管理法》是對(duì)土地管理機(jī)制和體制的全面調(diào)整，其中確定的許多制度都與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)有關(guān)。如土地管理體制，即國(guó)家的土地行政主管部門(mén)的設(shè)置及其職責(zé)的制度，實(shí)際也是農(nóng)民土地權(quán)益的行政保護(hù)制度。另外，新《土地管理法》確立的土地所有權(quán)和使用權(quán)制度、土地用途管制制度、土地利用總體規(guī)劃制度、耕地保護(hù)制度、建設(shè)用地管理制度、監(jiān)督檢查制度等，客觀上也都是農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)制度。

(2)進(jìn)一步完善家庭承包制。新《土地管理法》把“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為30年”這一土地政策上升為了法律。1999年的《憲法》修正案確定家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制為我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度。2010年1月1日，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》施行，全面完善了現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁制度：調(diào)解可以向村民委員會(huì)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府申請(qǐng)，也可在仲裁程序中進(jìn)行。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛申請(qǐng)仲裁的時(shí)效期間為二年，自當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其權(quán)利被侵害之日起計(jì)算。

(3)建設(shè)用地管理制度。新《土地管理法》繼續(xù)禁止集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，但卻大幅度地提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且規(guī)定使用農(nóng)村集體建設(shè)用地必須具備以下條件：第一，必須是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)；第二，必須符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃；第三，必須依法辦理審批手續(xù)；第四，如果涉及占用農(nóng)用地的，必須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。新《土地管理法》還規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物，不得重建、擴(kuò)建。

2010年3月2日，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》，要求加強(qiáng)規(guī)劃計(jì)劃控制引導(dǎo)，合理確定村莊宅基地用地布局規(guī)模；嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，完善宅基地管理制度。《通知》允許村集體組織對(duì)新申請(qǐng)宅基地的住戶開(kāi)展宅基地有償使用試點(diǎn)。在留足村民必需的居住用地（宅基地）前提下，村莊內(nèi)其他土地可依法用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，但不得用于商品住宅開(kāi)發(fā)。

(4)確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)及土地登記。2007年3月，十屆人大會(huì)五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，明確了對(duì)國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)進(jìn)行平等的保護(hù)，并確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)，承包地可依法流轉(zhuǎn)，但沒(méi)有規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，宅基地使用權(quán)也沒(méi)有規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓?！段餀?quán)法》貫徹不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示原則，在不動(dòng)產(chǎn)登記方面作出了多項(xiàng)創(chuàng)新性規(guī)定，并明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人獨(dú)立的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，更有力地保障了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益。

為了貫徹落實(shí)《物權(quán)法》關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的有關(guān)規(guī)定，提高土地登記法律效力層級(jí)，《土地登記辦法》從2008年2月1日起施行，其中明確了土地登記簿是土地權(quán)利歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，土地權(quán)利證書(shū)是土地權(quán)利人享有土地權(quán)利的證明；土地登記必需的相關(guān)資料要由申請(qǐng)者自我提供，即自我舉證。

(5)征地制度改革和土地股份制改革。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，大量征用農(nóng)民土地，補(bǔ)償很低、安置不合理，征地程序又不透明不規(guī)范，引發(fā)了大量群體性沖突事件。為此，中央發(fā)布了一系列文件，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)行征地制度改革。2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》發(fā)布之后，國(guó)家開(kāi)展提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行征地區(qū)片價(jià)及統(tǒng)一年產(chǎn)值的改革。十七屆三中全會(huì)后，國(guó)土資源部則開(kāi)始部署了新一輪縮小征地范圍、讓集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的試點(diǎn)。雖然征地制度改革取得了一定成果，但總的說(shuō)來(lái)，還任重道遠(yuǎn)。

農(nóng)村土地股份制的探索早在20世紀(jì)90年代的廣東、江蘇等地就已出現(xiàn)，但并未得到中央的明確肯定。2001年6月農(nóng)業(yè)部制定的《全國(guó)工業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃》首次提到鼓勵(lì)入股。2008年10月12日，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步提出允許以股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地股份制由此成為建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)的一種有效形式。2013年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出，“鼓勵(lì)農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社”，“鼓勵(lì)具備條件的地方推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革”。為此，農(nóng)村土地股份制改革在國(guó)家政策層面和地方實(shí)踐層面形成了共識(shí)，將會(huì)在更大范圍、更深程度上得到發(fā)展。

[1]羅紅云．中國(guó)農(nóng)村土地制度研究(1949-2008)[M]．上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2012．

[2]《當(dāng)代中國(guó)》編輯部．當(dāng)代中國(guó)土地管理(上)[M]．北京：當(dāng)代中國(guó)出版社,1998．

[3]《當(dāng)代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理》編輯部．中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)管理大事記[M]．北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,1986．

[4]當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)大辭庫(kù)編著委員會(huì)．當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)大辭庫(kù)(經(jīng)濟(jì)史卷)[M]．北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,1993．

[5]羅平漢．農(nóng)村人民公社史[M]．福州：福建人民出版社,2006．

[6]李元．中華人民共和國(guó)國(guó)土資源政策法規(guī)全書(shū)[M]．北京：地質(zhì)出版社,2000．

[7]王先進(jìn)．土地法全書(shū)[M]．長(zhǎng)春：吉林教育出版社,1990．

[8]中國(guó)土地學(xué)會(huì),中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院,國(guó)土資源部土地利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室．土地科學(xué)學(xué)科發(fā)展藍(lán)皮書(shū)(2006-2012)[M]．北京：中國(guó)大地出版社,2007．

[9]鄭凌志．中國(guó)土地政策藍(lán)皮書(shū)(2010-2012)[M]．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2012．

[10]國(guó)土資源部法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室．國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)報(bào)告(2010)[R]．北京：中國(guó)法制出版社,2011．

[11]國(guó)土資源部法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室．國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)報(bào)告(2011)[R]．北京：中國(guó)法制出版社,2012．

[12]國(guó)土資源部法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室．國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)報(bào)告(2012)[R]．北京：中國(guó)法制出版社,2013．

[13]國(guó)土資源部法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室．國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)報(bào)告(2013)[R]．北京：中國(guó)法制出版社,2014．

[14]王艷敏．十六大以來(lái)我國(guó)征地制度改革的突破[J]．紅旗文稿,2012(16)：21-22．

[15]孫英輝,等．統(tǒng)籌制度創(chuàng)新 發(fā)力法治保障——全面發(fā)展中的2012國(guó)土資源法治[M]．北京：中國(guó)法制出版社,2013．

第24個(gè)全國(guó)“土地日”宣傳口號(hào)（之二）

9.落實(shí)資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略 推進(jìn)土地節(jié)約集約利用

10.土地關(guān)系你我他，節(jié)約集約靠大家

11.人多地少是國(guó)情，節(jié)約集約要先行

12.珍惜土地，永續(xù)發(fā)展

The Evolution of China’s Rural Land Property System

XU Jian1, PAN Wencan2
(1.China Institute of Land Surveying and Planning, Beijing 100035; 2. Consulting & Research Center Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China)

There are six stages that China’s rural land property system has developed. First, the land reform period of 1949-1952, during this period, we implemented Land Reform Law, and established land ownership by farmers. Second, from 1953 to 1957, the period of agricultural cooperation movement, when we restrained economy of enriching farmers and even eliminated it; and the collective ownership of land was set up. Third, the period of the People's Commune from 1958 to 1978, during which we carried out the ownership of people’s communes. Fourth, the period of dual operation system from 1979 to 1985, in which we established the family-contract responsibility system. Fifth, the period of market economic system from 1986 to 1997, during this period, the transformation of the countryside land property right system moved in the direction of energetically developing commodity economy and using the market mechanism to confgure the resources; and the farmers have gained part of disposition right of land. Sixth, from 1998 to 2012, this period was the most strict land management system, when the property right was determined with the Land Management Law as its core; and land contracted management right, the land use right for construction, and rural homestead-land-useright were determined as the usufructuary right in Property Law.

The People's Republic of China; The countryside; land property rights; the evolution of the system

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）06-0018-06

2014-05-19；

2014-05-23

許堅(jiān)（1955-），男，江蘇省淮安市人，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院研究員、中國(guó)土地學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)工作委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，管理學(xué)博士，主要從事土地管理政策研究。