土地稅費政策參與宏觀調(diào)控的實踐研究

■ 王燕東/呂 賓/秦 靜

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

土地稅費政策參與宏觀調(diào)控的實踐研究

■ 王燕東/呂 賓/秦 靜

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

通過分析耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、新增建設(shè)用地有償使用費（簡稱新增費）、土地閑置費等土地稅費政策參與宏觀調(diào)控實踐效果，反應(yīng)出我國土地稅費政策參與宏觀調(diào)控過程中存在稅制結(jié)構(gòu)不盡合理、土地取得環(huán)節(jié)稅負偏低、保有環(huán)節(jié)征稅范圍過窄、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅費政策實施難度大等問題。對策建議：優(yōu)化土地稅制設(shè)計,加強調(diào)控作用；在土地取得環(huán)節(jié)實行差別化稅額標準；提高土地保有環(huán)節(jié)的稅負；在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)加強稅費征管。

土地稅費；宏觀調(diào)控；土地取得環(huán)節(jié)；土地保有環(huán)節(jié)；土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)

黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，完善宏觀調(diào)控體系”，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出要“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。經(jīng)過十多年的不斷摸索，運用土地資源參與宏觀調(diào)控取得了一些成效和經(jīng)驗，下一步市場在資源配置中要起“決定性作用”，要求土地資源參與宏觀調(diào)控更多地運用經(jīng)濟手段。

土地稅費政策參與宏觀調(diào)控是我國運用經(jīng)濟手段加強宏觀調(diào)控的一個重要方向。目前，我國基本上建立了以土地使用權(quán)取得、保有和流轉(zhuǎn)三個環(huán)節(jié)為基礎(chǔ)的土地稅費體系。本文重點針對土地取得環(huán)節(jié)的耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費（以下簡稱新增費），土地保有環(huán)節(jié)的城鎮(zhèn)土地使用稅和土地閑置費，土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的土地增值稅等稅費政策，研究分析土地稅費政策參與宏觀調(diào)控的實踐經(jīng)驗與存在的問題。

1 土地稅費政策參與宏觀調(diào)控的實踐及效果

1.1 耕地占用稅

為進一步通過稅收手段加大保護耕地力度，遏制不合理的土地資源使用行為，國務(wù)院于2007年修訂《耕地占用稅暫行條例》（國務(wù)院令第511號），提高了耕地占用成本，將耕地占用稅稅額標準提高4倍?！吨腥A人民共和國耕地占用稅暫行條例實施細則》進一步明確了各省、自治區(qū)、直轄市耕地占用稅的平均稅額和納稅義務(wù)發(fā)生時間。

作為農(nóng)地轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)中的唯一稅種，調(diào)整后的耕地占用稅稅負仍然偏低且滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，調(diào)控效果不明顯。趙婕等（2011）在對上海、天津、廣東、福建、浙江等12個省（市）調(diào)查的基礎(chǔ)上，對比修訂前后耕地占用稅對農(nóng)地轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)調(diào)節(jié)和控制作用的變化，研究發(fā)現(xiàn)修訂后耕地占用稅在農(nóng)用地取得過程中所占比例明顯上升，但對比數(shù)百元的出讓價格，耕地占用稅的比重仍處于較低水平，其調(diào)控效果不顯著。

1.2 城鎮(zhèn)土地使用稅

2006年4月財政部、國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于集體土地城鎮(zhèn)土地使用稅有關(guān)政策的通知》（財稅［2006]56號），將城鎮(zhèn)土地使用稅的征稅范圍擴大到集體建設(shè)用地。2006年12月31日公布的《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例〉的決定》（國務(wù)院令第483號），擴大了納稅人范圍，調(diào)高了稅額標準。

城鎮(zhèn)土地使用稅稅額幅度和稅額標準的調(diào)整，使得用地者土地保有成本較以前有所提高，一方面有利于抑制大量占用土地，另一方面可以增加地方財政收入，同時納稅人范圍的調(diào)整結(jié)束了以往內(nèi)外有別的稅收體制，體現(xiàn)了稅收的公平性。盡管如此，從1.5元/m2至30元/m2不等的稅負，相對于狂飆的地價而言，幾乎可以忽略不計，其對土地市場的影響并不明顯。

1.3 土地增值稅

根據(jù)1993年12月《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》（國務(wù)院令第138號），土地增值稅針對轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)、地上建筑物及其附著物所取得的增值額征收，實行四級超額率累進稅率。2006年12月，為調(diào)控房地產(chǎn)市場，抑制房價過快上漲，國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地增值稅清算管理有關(guān)問題的通知》（國稅發(fā)［2006]187號），將房地產(chǎn)企業(yè)增值稅繳納方式由“預征制”改為“清算制”。2008年10月，為應(yīng)對金融危機，促進房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擴大內(nèi)需，財政部、國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于調(diào)整房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅收政策的通知》（財稅［2008]137號），對個人銷售住房暫免征收土地增值稅。2009年5月，國家稅務(wù)總局發(fā)出《土地增值稅清算管理規(guī)程》（國稅發(fā)［2009]91號），以規(guī)范土地增值稅清算工作。2010年4月，國務(wù)院針對房價快速上漲，發(fā)出《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發(fā)［2010]10號），要求“發(fā)揮稅收政策對住房消費和房地產(chǎn)收益的調(diào)節(jié)作用”，要求稅務(wù)部門做好土地增值稅的征收管理工作。2010年5月，國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于加強土地增值稅征管工作的通知》（國稅發(fā)［2010]53號），從細化土地增值稅清算工作、嚴格審核扣除項目、減少核定征收項目等方面加強土地增值稅的征管。

土地增值稅政策的變化反映了國家對房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控在不斷加強，土地增值稅的征收，有利于保障收入公平分配，促進房地產(chǎn)市場健康、有序、可持續(xù)發(fā)展。

1.4 新增費

新增建設(shè)用地為農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。實行土地有償使用是優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用效率的重要方式之一。1999年國土資源部聯(lián)合財政部印發(fā)《新增建設(shè)用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》(財綜字［1999]117號)，加強新增費的收繳使用管理，保證專項用于耕地開發(fā)。2001年6月，財政部、國土資源部印發(fā)《新增建設(shè)用地土地有償使用費財務(wù)管理暫行辦法》的通知（財建［2001]330號），加強新增費的財務(wù)管理。隨后，又出臺一系列法律法規(guī)規(guī)范新增費征管、提高新增費標準和加強新增費使用管理。

首先，規(guī)范征收管理，開展清欠工作，改變繳庫方式。2004年，國務(wù)院辦公廳和國務(wù)院先后分別出臺《關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》（國辦發(fā)明電［2004]20號）和《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)［2004]28號），以及《關(guān)于進一步加強新增建設(shè)用地土地有償使用費征收使用管理的通知》（財綜［2004]85號），不斷加強和規(guī)范新增費的征收管理。

其次，調(diào)整征收等別和征收標準?！蛾P(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［2006]31號）和《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費政策等問題的通知》（財綜［2006]48號），進一步明確新增費征收范圍，將標準在原有基礎(chǔ)上提高1倍。

再次，強化資金使用的管理和資金監(jiān)督管理。自2007年以來，財政部、國土資源部以財建［2007]84號、財建［2007]861號、財建［2008]30號、財建［2009]286號、財建［2012]151號文等一系列法律法規(guī)，不斷加強和規(guī)范中央分成和地方留用新增費資金使用的管理和資金監(jiān)管。

新增費自1999年開征以來，很好地發(fā)揮了調(diào)節(jié)土地市場的作用，抑制了新增建設(shè)用地盲目擴張，促進了存量建設(shè)用地的盤活使用。然而，由于新增費在土地出讓收入中所占比例很低，從總體來看，對于房地產(chǎn)市場的影響不會太大，不會促進房價的提高。

1.5 土地閑置費

首先，不斷加強對土地閑置征收費用或罰款的要求。早在1993年，國家土地管理局發(fā)布的《關(guān)于加強宏觀調(diào)控管好地產(chǎn)市場的通知》（國土［辦]字［1993]第120號）就要求“土地閑置的依法收取土地閑置費，閑置超過兩年的收回土地使用權(quán)?！北M管此文在2003年被廢止，但隨后又出臺了一系列政策，諸如2005年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等七部門《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作意見的通知》（國辦發(fā)［2005]26號），要求對閑置土地加大清理力度；2006年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等九部門《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》（國辦發(fā)［2006]37號），重申這一規(guī)定；2011年1月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)［2011]1號）要求對已供房地產(chǎn)用地超過2年沒有取得施工許可證進行開工建設(shè)的，除必須及時收回土地使用權(quán)外，還要處以閑置1年以上罰款；2013年2月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》（國辦發(fā)［2013]17號）要求，對存在閑置土地和炒地、捂盤惜售、哄抬房價等違法違規(guī)行為的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，有關(guān)部門要建立聯(lián)動機制，加大查處力度。

其次，規(guī)定土地閑置費用的具體征收標準。1999年4月，國土資源部以部第5號令發(fā)布《閑置土地處置辦法》，2012年5月，國土資源部以部第53號令進行修訂，規(guī)定了閑置土地的具體處置方式和征繳標準。2007年9月，國土資源部發(fā)出《關(guān)于加大閑置土地處置力度通知》（國土資電發(fā)［2007]36號）指出“土地閑置費原則上按出讓或劃撥土地價款的百分之二十征收；依法可以無償收回的，堅決無償收回?！?。

再次，對閑置土地征繳增值地價。2008年1月3日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)［2008]3號），提出“對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價”，以期通過土地稅費政策提高建設(shè)用地利用效率。

由于各地土地增值稅政策出臺先后不一，地方政府執(zhí)行中彈性較大，加上2008年至今，征繳增值地價政策并無下文，這就難以避免在征收土地閑置費后，仍存在企業(yè)囤地牟利現(xiàn)象。

2 土地稅費政策參與宏觀調(diào)控過程中存在的主要問題

2.1 土地稅制結(jié)構(gòu)不盡合理

從現(xiàn)行稅種的種類數(shù)量可以看出，我國的土地稅負主要集中在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。有學者采用計量分析的方法對土地保有環(huán)節(jié)和土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負進行比較，得出的結(jié)論為:土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)總體稅負水平相當于銷售收入或經(jīng)營收入的23%，占房地產(chǎn)稅收總額的70%左右；土地保有環(huán)節(jié)總體稅負水平僅相當于房地產(chǎn)價值的1.5%-2%左右，占房地產(chǎn)稅收總額的25%左右；而土地取得環(huán)節(jié)稅負占房地產(chǎn)稅收總額的比重更小。

“輕保有”的稅制結(jié)構(gòu)使得土地保有者保有土地的成本很低，容易造成大量土地閑置。同時還使得國家無法對房地產(chǎn)保有期間的自然增值部分參與分配，導致財政收入流失。相反，“重流轉(zhuǎn)”的稅制設(shè)計往往促使土地或房屋轉(zhuǎn)讓方將稅費轉(zhuǎn)嫁給受讓方，助長了土地的隱性流動，也不利于土地和房屋二級市場的健康發(fā)展。

2.2 土地取得環(huán)節(jié)稅負偏低

耕地占用稅的計稅依據(jù)為實際占用的耕地面積，全國各省耕地占用稅平均稅額從12.5元/m2到45元/m2不等，尚不到建設(shè)投資額的1%。耕地占用成本過低，使其不能有效抑制耕地資源的占用反而使得耕地被越來越多的占用。另一方面，從量計征使其稅額不能隨著耕地價值的不斷增加而增加，難以起到合理用地和保護耕地的作用。

新增費專項用于土地整治，以增加耕地面積，提高節(jié)約集約利用水平。目前來看，其管理政策仍過于粗放，具體體現(xiàn)在征收范圍沒有體現(xiàn)不同地區(qū)土地利用特點；征收標準對占用未利用地、一般農(nóng)用地、耕地均相同且多年不變；資金分配沒有考慮東、中、西部地區(qū)土地整治和耕地保護任務(wù)量的差異。

2.3 土地保有環(huán)節(jié)征稅范圍過窄

根據(jù)國務(wù)院令第483號，城鎮(zhèn)土地使用稅的征稅范圍僅限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，對農(nóng)村土地不征稅。其計稅依據(jù)為實際占用的土地面積，最高年稅額僅30元，最低僅0.6元，如此之低且固定不變的稅額標準無法有效調(diào)節(jié)土地級差收入，更無法抑制土地閑置和土地投機行為。

土地閑置費因界定難度較大、地方政府利益驅(qū)動等原因，征收難且數(shù)額少，無法有效發(fā)揮保護和調(diào)控土地資源、抑制土地囤積的作用。主要表現(xiàn)在：第一，有些地方政府縱容、默許開發(fā)商囤地，甚至違規(guī)為囤地創(chuàng)造條件。例如在2010年8月媒體披露的“1457宗閑置土地‘黑名單’”中有七成以上為住宅用地，其中因政府原因造成的閑置達849宗，占總數(shù)的54.8%。第二，一些地方執(zhí)法不嚴，監(jiān)察部門對拒不繳納土地閑置費的公司或個人無法采取強制手段。第三，政出多門、相關(guān)政策標準不統(tǒng)一，影響政策貫徹執(zhí)行。如對于土地閑置費可否列入成本費用，財政部、國土資源部等各部門意見不一，影響其征收管理。

2.4 土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅費政策實施難度大

作為土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅種之一的土地增值稅，征管難度大、設(shè)計部門多、隊伍力量有限，清算工作在實際操作中遇到許多問題，在稅收法規(guī)上欠缺細化與操作性，使得征收情況不理想。首先體現(xiàn)在土地增值稅在30%-60%之間實行四級超額累進稅率，由于對增值額計算較難，加之缺乏專業(yè)評估人員，致使基層稅務(wù)機關(guān)在實際操作中征收成本高，難以有效征收。其次，一些地方政府依靠土地財政，沒有按規(guī)定“從嚴、從高確定核定征收率”，并且開展土地增值稅清算的積極性不高。

3 改善土地稅費政策參與宏觀調(diào)控的對策建議

3.1 優(yōu)化土地稅制設(shè)計，加強調(diào)控作用

首先，改變當前重流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)、輕保有環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀，實行“重保有、輕流通”的原則，盡量向?qū)挾惢?、少稅種、低稅率的國際通行做法靠攏，鼓勵不動產(chǎn)的正常流轉(zhuǎn)和調(diào)控市場供求關(guān)系，促進土地市場的健全和發(fā)展。

其次，在稅費征管上，國土、稅務(wù)、規(guī)劃、城建等部門應(yīng)加強溝通協(xié)作，及時掌握土地開發(fā)各環(huán)節(jié)的動態(tài)信息，強化稅務(wù)管理和稅務(wù)稽查，嚴格依法征稅。

再次，合理調(diào)整土地稅費管理和收益分配，建立健全中央對土地管理的調(diào)控機制。如在土地稅費權(quán)益管理上，應(yīng)把體現(xiàn)土地絕對地租的權(quán)利交給中央，把體現(xiàn)級差地租的權(quán)利交給地方，以發(fā)揮好中央和地方兩方面的積極性。

3.2 土地取得環(huán)節(jié)實行差別化稅額標準

首先，應(yīng)完善和調(diào)整耕地占用稅稅額標準，同時可考慮進一步提高征地補償費標準，從源頭上控制耕地占用。并根據(jù)占用不同類型的耕地進行差別化征收，即根據(jù)利用菜地、一般耕地、果園、林地、草地和養(yǎng)魚池等來建房或從事非農(nóng)建設(shè)的難易程度制定不同的稅率。

其次，實現(xiàn)新增費差別化管理，充分發(fā)揮其推動農(nóng)村土地整治、有效保護耕地、盤活存量、增加國有土地資產(chǎn)收益等方面的重要作用。針對新增費存在的問題，具體從以下三個方面入手：第一，考慮區(qū)域發(fā)展不平衡狀況，調(diào)整新增費征收范圍；第二，細化現(xiàn)行新增費征收標準，并建立動態(tài)調(diào)整機制；第三，按照資金與任務(wù)掛鉤原則，研究制定差別化分成比例，提高資金使用效率。

3.3 提高土地保有環(huán)節(jié)的稅負

土地使用權(quán)保有環(huán)節(jié)改革的總體思路是：配合土地使用制度改革，提高土地保有環(huán)節(jié)的稅負，建立資源占用的經(jīng)濟約束機制，促進土地合理開發(fā)和有效利用。

具體來講，城鎮(zhèn)土地使用稅按照“誰占資源誰繳稅、多占資源多繳稅”的原則，進一步提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅額標準，擴大征收范圍；較大幅度提高稅額標準的上限額，對別墅、高檔公寓等用地，實行從高、從嚴征收政策；同時，將征稅范圍擴大到農(nóng)村，調(diào)節(jié)各類企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營用地，但對農(nóng)民種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)用地和個人自用的非經(jīng)營性住房占地繼續(xù)免稅。

針對土地閑置費征收難等問題，應(yīng)由國務(wù)院組織國土、財政、稅務(wù)等有關(guān)部門，盡快統(tǒng)一土地閑置費征收的業(yè)務(wù)管理、會計、稅務(wù)政策，并且出臺對閑置房地產(chǎn)用地征“增值地價”具體政策，以有效規(guī)避房地產(chǎn)企業(yè)囤地現(xiàn)象的滋生蔓延。

3.4 土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)加強征收管理

針對土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中土地增值稅征管難等問題，土地增值稅征收機關(guān)應(yīng)把握房地產(chǎn)開發(fā)與轉(zhuǎn)讓周期較長的特點，克服清算難點，科學確認收入和扣除項目，強化征管執(zhí)行力度。建議建立稅務(wù)部門和房管部門、國土部門聯(lián)動征繳機制，有效溝通，高效運轉(zhuǎn)，全面征收土地增值稅，抑制房地產(chǎn)投資投機行為。

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Practical Research on the Involvement of Land Tax Policy in Macroeconomic Regulation

WANG Yandong, LüBin, QIN Jing
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Through analyzing the practice effect of the involvement of land tax policy in macroeconomic regulation, such as tax on farmland used for nonagricultural purposes, urban land use tax, land value-added tax, new construction land use fees, and idle charges, some problems are reflected in the course of the involvement of land tax policy in macroeconomic regulation. Speaking in overall terms, there are irrationalities in structure of taxation system; low taxes are paid for the acquisition of land; too narrow levy scope has been devoted to the tax for land tenure; and it is difficult in tax policy implementation of land transfer. In response to this, this paper suggests that we must optimize the design of the land tax system, and strengthen the government's macro-regulatory functions. We must implement differential tax standards for the acquisition of land, and increase the tax bearing on land tenure. In addition, we must enhance our efforts to collect and control tax on land transfer.

land taxes and fees; macroeconomic regulation and control; land acquisition; land tenure; land circulation link

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）10-0025-05

2014-07-08；

2014-08-08

王燕東（1985-），女，湖北省十堰市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院研究實習員，工學碩士，主要從事國土資源稅費制度、國土資源經(jīng)濟等研究。