構建中國低碳農(nóng)業(yè)法思考
——中西比較視角

何晶晶

(中國社會科學院 國際法所，北京 100720)

一、引言

作為最大的發(fā)展中國家，中國有世界上最多的人口需要養(yǎng)活，這給我國農(nóng)業(yè)帶來了巨大的壓力，我們只有不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量才能滿足日益增長的人口需求。但令人憂慮的是，農(nóng)業(yè)又是中國主要的溫室氣體排放產(chǎn)業(yè)之一，占中國溫室氣體總排放量的20%，并且碳排放量在過去25年來一直在不斷增加[1]。對于中央和地方政府來說，一個重大挑戰(zhàn)就是如何在滿足日益增長的農(nóng)產(chǎn)品需求的同時又能不斷降低農(nóng)業(yè)的溫室氣體排放量。這一現(xiàn)實也說明了推進農(nóng)業(yè)低碳化發(fā)展道路的迫切性和重要性。

雖然低碳農(nóng)業(yè)作為解決農(nóng)村資源短缺、應對氣候變化的有效農(nóng)業(yè)發(fā)展模式已經(jīng)逐步為世界各國所認同，然而我國的低碳農(nóng)業(yè)研究卻仍然很滯后，低碳農(nóng)業(yè)的推廣也沒有得到應有的重視，這其中的一個重要原因是我國還沒有在法律上、制度上奠定農(nóng)業(yè)低碳化作為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展國策的地位，沒有為低碳農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展創(chuàng)造一個良好的法制、政策環(huán)境。基于這樣的現(xiàn)實，本文在借鑒澳大利亞、德國和美國的低碳農(nóng)業(yè)立法經(jīng)驗的基礎上，對我國如何構建專門的低碳農(nóng)業(yè)法進行了初步探討，對我國低碳農(nóng)業(yè)立法的基本原則和法律要素進行了初步設想，希望能對我國的低碳農(nóng)業(yè)立法提供有益建議。

二、我國低碳農(nóng)業(yè)法律現(xiàn)狀

(一)我國發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)的重要性

農(nóng)業(yè)是關系我國國計民生的基礎產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)對于我國這樣一個人口大國始終是一個關系社會穩(wěn)定、與百姓利益息息相關的關鍵問題。農(nóng)業(yè)又是所有行業(yè)中對氣候變化因素敏感程度最高的行業(yè)，由溫室氣體過量排放帶來的氣候變化已經(jīng)嚴重影響到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，特別是極端氣候帶來的農(nóng)業(yè)減產(chǎn)直接威脅我國的糧食安全。事實上，中國一直以來就存在著自然災害頻發(fā)、人均農(nóng)田擁有量低、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不高等問題，這就使得我國農(nóng)業(yè)對于氣候變化的負面影響有著較低的適應能力。氣候變化會增加農(nóng)田沙漠化的風險，降低農(nóng)田的肥沃程度，引發(fā)更多的蟲害災難，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，而且需要大量增加投資來應對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中因氣候變化造成的不利影響。如果不能及時應對氣候變化，就會有更多的危害。根據(jù)一項研究結(jié)果，如果我國政府不及時采取有效措施，到2030年，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力可能會下降5%以上，糧食生產(chǎn)可能會出現(xiàn)至少7%的短缺。這樣令人擔憂的前景無疑警醒我們發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)已經(jīng)刻不容緩。

低碳農(nóng)業(yè)的概念是相對于傳統(tǒng)的“高能耗、高污染、高排放”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式而提出來的，它的主要特點是“低能耗、低污染和低排放”，最終目的是要以最小的溫室氣體排放獲得最大的整體收益。研究表明(如Garry,2005)低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式，不僅能減少農(nóng)業(yè)本身向大氣的溫室氣體排放，而且有效的農(nóng)業(yè)管理方法還可以使農(nóng)業(yè)變成碳匯(carbon sink)來幫助吸收大氣中的碳排放，這樣低碳農(nóng)業(yè)就成為人類應對氣候變化的一個有效解決途徑。然而中國從原有的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)換為低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路需要付出巨大的努力, 包括進行低碳農(nóng)業(yè)技術革新、政策改革和完善立法來建立一個有利于低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律政策環(huán)境。要想有針對性地解決我國當前農(nóng)業(yè)高排放的問題，真正走上低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路就需要首先搞清楚什么因素導致了農(nóng)業(yè)的二氧化碳排放。通過詳實的文獻研究(比如Hu & McAleer,2005;Zhang et al.2012[6];Huang & He,2012),筆者發(fā)現(xiàn)能源消耗、化肥使用、農(nóng)藥使用、農(nóng)業(yè)設備使用和農(nóng)業(yè)投資是中國農(nóng)業(yè)二氧化碳排放的主要誘因，因此我國政府應該制定相應的法律和政策措施來各個擊破這些農(nóng)業(yè)碳排放源頭。

(二)我國農(nóng)業(yè)低碳法律現(xiàn)狀

要真正使中國走上低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路，有力地貫徹低碳農(nóng)業(yè)的相關政策，就必須要建立堅實的法律基礎，使我國低碳農(nóng)業(yè)有法可依。而我國現(xiàn)在還沒有制定專門的、系統(tǒng)的保障低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律體系框架。有關低碳農(nóng)業(yè)的一些法律規(guī)定主要散見于《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟法》等法律中。比如從2013年開始實施的新修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》中的第八章“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護”中的第五十七條就規(guī)定，農(nóng)業(yè)發(fā)展必須合理利用自然資源，積極開發(fā)使用可再生能源和清潔能源，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，保護環(huán)境；針對化肥使用，第八章第五十八條規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要合理使用化肥、農(nóng)藥，增加有機肥料使用，運用先進技術保護地力，防止土地污染；針對農(nóng)藥使用，第八章第六十五條規(guī)定農(nóng)業(yè)主管部門應該敦促農(nóng)民使用高效低毒低殘留的農(nóng)藥，農(nóng)產(chǎn)品的剩余物及畜禽的廢棄物要妥善綜合處理，以防破壞生態(tài)環(huán)境。

2014年剛剛公布的新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2015年1月1日起實施)的第三章第三十二條規(guī)定：“國家加強對大氣、水、土壤等的保護，建立和完善相應的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復制度。”這條法規(guī)強調(diào)了對土壤的保護和環(huán)境監(jiān)測，有利于保護農(nóng)田吸收溫室氣體的碳匯功能。第三十三條規(guī)定：“各級人民政府應當加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護，促進農(nóng)業(yè)環(huán)境保護新技術的使用，加強對農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預警，統(tǒng)籌有關部門采取措施，防治土壤污染和土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破壞、水土流失、水體富營養(yǎng)化、水源枯竭、種源滅絕等生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象，推廣植物病蟲害的綜合防治?？h級、鄉(xiāng)級人民政府應當提高農(nóng)村環(huán)境保護公共服務水平，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治?！毙碌沫h(huán)保法強調(diào)地方政府應該加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護，促進低碳農(nóng)業(yè)環(huán)保技術的應用，要求當?shù)卣岣叩吞嫁r(nóng)業(yè)環(huán)保服務水平。第四十九條規(guī)定：“各級人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關部門和機構應當指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學種植和養(yǎng)殖，科學合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，科學處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，防止農(nóng)業(yè)面源污染?！边@一法條強調(diào)政府應該指導農(nóng)民科學地耕種農(nóng)田、合理施肥和使用農(nóng)藥，以提高我國低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平。

2005年頒布的《中華人民共和國土地管理法》第十九條要求土地利用總體規(guī)劃要遵循“保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用”原則；第三十五條規(guī)定，“各級人民政府應當采取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地?！边@些規(guī)定體現(xiàn)了對農(nóng)田的環(huán)境保護和對土地可持續(xù)利用的使用原則，從長遠來看有利于提高耕地吸收溫室氣體的碳匯功能。 2008年8月起實施的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟法》是我國現(xiàn)有的另一個涉及到低碳農(nóng)業(yè)的法律，其中第二十四條要求“縣級以上人民政府及其農(nóng)業(yè)等主管部門應當推進土地集約利用，鼓勵和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采用節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥的先進種植、養(yǎng)殖和灌溉技術，推動農(nóng)業(yè)機械節(jié)能，優(yōu)先發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)?！边@條法規(guī)要求在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中減少化肥和農(nóng)藥的使用，減少農(nóng)業(yè)機械的能源消耗，這些規(guī)定都有利于推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低碳減排。

總而言之，以上對相關現(xiàn)行法律的回顧和概括顯示，我國的現(xiàn)行法律雖然觸及到低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求，但是由于零星分布于多個法律中，沒有對低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展做系統(tǒng)和具體的法律規(guī)定，許多法條對于農(nóng)業(yè)的低碳減排還只是“倡議性”的而非強制性的硬性要求，所以在實踐中很難達到好的實施效果。而且由于沒有把低碳農(nóng)業(yè)作為專門的領域立法，沒有明晰相關法律主體的法律責任，沒有明確相關機構的執(zhí)法職能，所以法律的約束力很有限，造成我國當前的低碳農(nóng)業(yè)因為缺乏必要的法律支持而使發(fā)展受到限制。

三、國際立法經(jīng)驗借鑒

我國無論在低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展上還是在立法方面都還沒有積累足夠的經(jīng)驗，我們需要積極借鑒外國在低碳農(nóng)業(yè)的法規(guī)和政策上的先進做法，在結(jié)合我國國情的基礎上探索我國低碳農(nóng)業(yè)的法治道路。具體來講，本節(jié)將分別研究澳大利亞、德國和美國的低碳農(nóng)業(yè)立法和執(zhí)法經(jīng)驗，這些國家在低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展方式和相應的立法上有不同的側(cè)重點，探察這些國家的先進經(jīng)驗對我國的低碳農(nóng)業(yè)立法有重要的借鑒作用。

(一)澳大利亞的低碳農(nóng)業(yè)倡議法案

澳大利亞在利用碳金融手段來促進低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展方面走在了世界的前列。它在2011年通過了低碳農(nóng)業(yè)倡議法案“Carbon Farming Initiative (CFI) Bill”, 這一法案允許農(nóng)民和農(nóng)田管理者通過碳匯(storing carbon)和減少農(nóng)田的溫室氣體排放來獲取碳排放額度(carbon credits),然后這些碳排放額度可以在澳大利亞碳交易市場上出賣，為農(nóng)民帶來直接的經(jīng)濟收益。低碳農(nóng)業(yè)倡議法案的碳排放交易機制是澳大利亞碳交易市場機制的有機組成部分，是澳大利益通過碳金融手段引導農(nóng)民自愿采用低碳減排的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的有益嘗試，對于我國有非常重要的借鑒意義。

CFI是自愿的減排機制(a voluntary carbon offsets scheme)，農(nóng)民和農(nóng)場主可以自愿選擇是否加入，它為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供了方便進入澳大利亞國內(nèi)和國際碳交易市場的平臺，為環(huán)境保護和溫室氣體減排提供了有力的刺激投資機制。農(nóng)業(yè)的溫室氣體排放占澳大利亞碳排放總量的18%，一個不斷變暖而且極為不穩(wěn)定的氣候?qū)Π拇罄麃喌霓r(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)帶來非常嚴重的威脅，通過發(fā)揮農(nóng)業(yè)的碳儲存效應、降低農(nóng)業(yè)本身的碳排放，低碳農(nóng)業(yè)的模式可以成為澳大利益應對氣候變化的有效的解決途徑。CFI是澳大利亞政府降低大氣中溫室氣體含量，使澳大利亞平穩(wěn)實現(xiàn)“清潔能源未來”(Clean Energy Future)計劃的一個重要組成部分。在推進全國低碳減排的過程中，澳大利亞政府盡最大努力減少對農(nóng)業(yè)等容易受沖擊行業(yè)的經(jīng)濟不利影響，不但法律上規(guī)定農(nóng)民免于支付由牲畜、土壤和化肥使用等引起的溫室氣體排放費用或稱之為碳價(carbon price)，還通過CFI賦予農(nóng)業(yè)從事者參與到碳排放權交易市場的權利。與此同時，澳大利亞政府還把大量的碳金融收入以碳基金的形式投入到農(nóng)業(yè)中，來資助各種低碳農(nóng)業(yè)項目包括推進低碳農(nóng)業(yè)研發(fā)項目、促進農(nóng)業(yè)碳匯項目、幫助農(nóng)民參與CFI項目和提高農(nóng)民低碳農(nóng)業(yè)技能和知識的項目。

具體來說，按照低碳農(nóng)業(yè)倡議法案的規(guī)定，農(nóng)民可以從以下農(nóng)業(yè)減排活動中獲得碳排放額度：1.降低牲畜碳排放；2.提高化肥的使用效率；3.提高耕田中的碳存儲；4.通過增加農(nóng)田的植被和樹林覆蓋來實現(xiàn)碳匯效應。這些減排活動可以分為兩類，一種是通過在耕地中或農(nóng)作物中儲存碳，另一種是直接減少溫室氣體排放。和其它碳排放權交易機制項目一樣，要想獲得碳信用額，CFI項目需要帶來額外的溫室氣體減排量，也就是要滿足“額外性”(additionality)標準。另外CFI項目還要滿足“持續(xù)性減排效益”(lasting reduction benefits)標準，才能被頒發(fā)碳信用額，“持續(xù)性減排效益”指的是這些低碳農(nóng)業(yè)減排活動要能給環(huán)境帶來持久的溫室氣體減排或是能永久性地把碳固存在土壤和作物中。CFI的這兩大嚴格標準保證了碳信用額的市場價值，這些法則使得碳市場的購買者能夠相信他們所買的碳排放額代表真實和持久的溫室氣體減排量。

(二)德國的生態(tài)農(nóng)業(yè)法

在歐盟的《歐盟生態(tài)農(nóng)業(yè)條例》的基礎上，2003年德國制定了本國的生態(tài)農(nóng)業(yè)法(Organic Farming Act),并在2009年對該法案進行了修訂以反映歐盟修訂過的《歐盟生態(tài)農(nóng)業(yè)條例》的最新規(guī)定。生態(tài)農(nóng)業(yè)是高度保護自然資源的環(huán)境友好型運作模式，充分體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展和人與自然和諧共處的原則。與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式相比，生態(tài)農(nóng)業(yè)可以帶來多重的環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益，倡導發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)是德國應對氣候變化和保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的有效方法,非常值得中國學習借鑒。

事實上，政府間氣候變化專門委員會(the International Panel on Climate Change, IPCC)強烈建議各國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中采用生態(tài)農(nóng)場所實行的可持續(xù)的耕作方式(sustainable cropping systems)。研究表明生態(tài)農(nóng)業(yè)的耕作方式比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式能減少48%-66%的溫室氣體排放，這主要是因為一方面生態(tài)土壤 (organic soil) 中含有大量的生態(tài)物質(zhì)(organic matter)，使得土壤可以吸收和轉(zhuǎn)化大量的碳，實現(xiàn)碳固存效應；另一方面，生態(tài)農(nóng)場由于使用較少的氮，而大大減少了二氧化氮在空氣中的排放，鑒于目前全球65%到80%的二氧化氮排放是農(nóng)業(yè)引起的，這樣的氮減排效應非常令人鼓舞。

德國的生態(tài)農(nóng)業(yè)法旨在通過多種途徑來減少農(nóng)業(yè)的溫室氣體排放量。具體來說，針對化肥使用，德國生態(tài)農(nóng)業(yè)法的規(guī)定，生態(tài)農(nóng)場不得使用易溶解的礦物質(zhì)化肥(soluble mineral fertilizers),而是采用緩慢釋放的天然的肥料，特別是以動物糞便為主的生態(tài)固氮肥料，并且通過種植能固化氮肥的作物來實現(xiàn)綠肥效應(green manuring)。這一法律規(guī)定能有效減少傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)運作中因化肥的施用而帶來的大量的二氧化氮排放。針對農(nóng)藥的施用，法案規(guī)定農(nóng)作物不得使用合成的化學農(nóng)藥，通過科學的輪耕來培育更易抵抗蟲害的農(nóng)作物品種，倡導使用利于植物生長和抵抗蟲害的有益生物，采用例如鋤地和火焰除草等的機械除草方式。這樣的法律規(guī)定能有效遏制農(nóng)藥的過量使用，減少因農(nóng)藥使用而帶來的碳排放，并且能夠增強農(nóng)作物和土壤的碳匯能力。德國生態(tài)農(nóng)業(yè)法還規(guī)定禁止對農(nóng)作物施用化學的生長調(diào)節(jié)劑，倡導通過土壤的腐殖質(zhì)管理(humus management)來提高土壤地力，這些規(guī)定有利于實現(xiàn)德國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

在法律的執(zhí)行上，德國的做法也非常值得學習。它的生態(tài)農(nóng)業(yè)法案明確規(guī)定執(zhí)行機構的法律責任，比如法案指出聯(lián)邦政府可以向地方的檢驗機構(inspection bodies)授權開展對當?shù)厣鷳B(tài)農(nóng)業(yè)活動的檢驗，并要求檢驗機構一旦發(fā)現(xiàn)任何違反生態(tài)農(nóng)業(yè)法的違規(guī)操作和不法行為，必須要及時向政府主管機構報告。另外一個值得借鑒的做法是，德國政府在生態(tài)農(nóng)業(yè)的管理和執(zhí)法過程中堅持信息公開透明和公眾參與的原則，法案規(guī)定每個檢驗機構都必須在網(wǎng)上公開它所負責檢驗的生態(tài)農(nóng)場和生態(tài)農(nóng)業(yè)企業(yè)的情況，以便于消費者和企業(yè)查詢。檢驗機構不但被要求向政府主管機構提供必要的信息，也被要求向其它的檢驗機構分享信息。德國生態(tài)農(nóng)業(yè)法案信息公開的舉措有利于加強公眾對低碳農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的監(jiān)督，有利于贏得德國社會對可持續(xù)農(nóng)業(yè)的支持，提高民眾對環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)的認識，從根本上有利于生態(tài)農(nóng)業(yè)法案的有效執(zhí)行。同時生態(tài)農(nóng)業(yè)法案還詳細列出了明確的懲罰措施以真正做到執(zhí)法必嚴、違法必究，法案規(guī)定一旦違反生態(tài)農(nóng)業(yè)法將要受到監(jiān)禁一年或是最高可達3萬歐元罰金的懲處，這樣的懲罰規(guī)定也適用于在非生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的包裝和廣告中使用生態(tài)農(nóng)業(yè)標簽的欺騙行為。

(三)美國的低碳農(nóng)業(yè)立法

美國目前還沒有專門的低碳農(nóng)業(yè)法，但是它通過一系列的專門性法規(guī)來推進低碳農(nóng)業(yè)在美國的發(fā)展。特別是美國詳盡的農(nóng)藥法案，能有效遏制因農(nóng)藥過量和不科學使用所帶來的溫室氣體排放和環(huán)境污染，這對于我國這樣一個過量使用農(nóng)藥而嚴重威脅農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的國家尤其具有重要的理論和現(xiàn)實借鑒意義。美國主要通過兩大法案來從法律上控制農(nóng)藥的過量使用，引導農(nóng)民科學地使用農(nóng)藥，即《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法案》(The Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act, FIFRA)和《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法案》(The Federal Food，Drug，and Cosmetic Act, FFDCA)。其中，F(xiàn)FDCA法案授權美國環(huán)境保護署(Environmental Protection Agency, EPA)設定食品和動物飼料中所能允許的最高農(nóng)藥殘余量(maximum residue levels)，尤其強調(diào)對嬰兒和兒童食品設立較高的標準來保障食品安全。

FIFRA最早是在1947年通過的，在1972年美國對這一法案進行了大幅度的修改，并且頒布了《聯(lián)邦環(huán)境保護農(nóng)藥控制法案》(the Federal Environmental Pesticide Control Act, FEPCA)，旨在從環(huán)保角度加強對農(nóng)藥使用的法律規(guī)范。FIFRA授權EPA規(guī)范農(nóng)藥的生產(chǎn)、銷售、流通和使用以保護人類健康和保護環(huán)境。按照法律規(guī)定，美國境內(nèi)生產(chǎn)和使用的所有農(nóng)藥都必須經(jīng)過EPA的注冊(registration)，注冊可以確保農(nóng)藥產(chǎn)品采用正確的包裝，而且確保所批準的農(nóng)藥不會對環(huán)境帶來損害。一旦發(fā)現(xiàn)某個被注冊的農(nóng)藥產(chǎn)品對人類健康或是環(huán)境有不利影響，EPA還可以取消對該農(nóng)藥的注冊。作為法律授權的執(zhí)行機構，凡是使用禁用農(nóng)藥或是未注冊的農(nóng)藥的不法行為，EPA有權追究其法律責任。美國的農(nóng)藥法案從法律上嚴禁農(nóng)藥的過量使用和不科學使用，這從農(nóng)藥源頭遏制農(nóng)藥的不科學使用所引起的碳排放。

美國另外一個有效促進低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的法案是《清潔空氣法案》(Clean Air Act，CAA)，《清潔空氣法案》以及它的修正案旨在提高空氣質(zhì)量以保護公眾健康和增強社會福利。法案由六個章節(jié)構成，被稱為Title,它授權EPA為環(huán)境空氣質(zhì)量制定國家標準并且賦予EPA和各個州多種機制來執(zhí)行、實施這些標準。按照CAA的要求，許多設施第一次向空氣排放前需要獲得許可(permit)。法案非常重視聯(lián)邦政府和地方政府的配合，在執(zhí)行上，州和地區(qū)政府被要求監(jiān)督、管理和實施CAA制定的標準。針對農(nóng)業(yè)的空氣排放，CAA的第110條規(guī)定，每個州必須制定一個州執(zhí)行計劃(State Implementation Plan, SIP)來找出空氣污染源頭并且決定采取什么樣的措施來減少溫室氣體和污染氣體排放以達到聯(lián)邦政府的空氣標準。這種強調(diào)中央和地方相配合來確保法律有效執(zhí)行的做法，非常值得中國學習借鑒。法案的另外一個值得學習的地方是，在不同的地區(qū)采用不同的標準，以兼顧地區(qū)間差異。州執(zhí)行計劃所規(guī)定的農(nóng)耕行為被允許的溫室氣體排放量(比如農(nóng)業(yè)燃料釋放的溫室氣體排放量)在不同地區(qū)有不同的標準。對于那些按照國家空氣質(zhì)量標準被劃分為非達標區(qū)“nonattainment areas”的地方,氣體排放的限制則更多。

四、我國低碳農(nóng)業(yè)立法初探

(一)法律框架結(jié)構設想

為了更好地適應低碳減排要求，考慮到低碳農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的性質(zhì)、適用范圍及效力的不同，我國的低碳農(nóng)業(yè)法律體系框架應該是多層次的。第一個層次是低碳農(nóng)業(yè)的核心法或是基本法，地位相當于低碳農(nóng)業(yè)的小憲法，其內(nèi)容規(guī)定低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本原則和法律要素。第二個層次是針對低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的某個具體領域的專門性法規(guī)，是在遵照核心法基本原則的基礎上的對某個專門性問題的詳細規(guī)范。第三個層次是為了便于基本法和專門法施行而制定的部門性的規(guī)章，雖然法律地位不如基本法和專門法，但是卻有利于確保低碳農(nóng)業(yè)法的依法執(zhí)行。第四個層次是地方政府出臺的為了配合中央基本法和專門法而頒布的地方性法規(guī)，這些法規(guī)在遵照“中央法”的基礎上，體現(xiàn)了地方農(nóng)業(yè)發(fā)展的特點。

(二)立法原則

我國的低碳農(nóng)業(yè)立法中應該貫徹以下原則，并且根據(jù)這些原則制定詳細的條款，用有效的法律手段來規(guī)范和引導我國的低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展。

1.可持續(xù)發(fā)展原則

我國低碳農(nóng)業(yè)法始終要堅持可持續(xù)發(fā)展的原則，在農(nóng)藥、化肥和能源使用等方面都要積極倡導低排放、低消耗和低污染，在注重確保糧食生產(chǎn)安全的同時，要實現(xiàn)與自然環(huán)境的和諧統(tǒng)一，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展原則強調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展不能超過自然環(huán)境的承載能力，農(nóng)業(yè)資源既要滿足當代人的需求還要滿足子孫后代的農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。具體來說，法規(guī)應該明確規(guī)定農(nóng)業(yè)從業(yè)人員要采取科學的務農(nóng)方式，多采用生態(tài)肥料，嚴禁化肥、農(nóng)藥的過量使用，對于高碳排放的化肥和農(nóng)藥要禁止使用，要求使用可再生能源和低能源消耗的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具，從多個源頭控制農(nóng)業(yè)的溫室氣體排放，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的雙豐收。

2.行政手段與市場機制相結(jié)合原則

我國在低碳農(nóng)業(yè)立法中應該改變過去我國環(huán)境法規(guī)主要依賴行政手段而執(zhí)行不力的情況，積極引入市場機制，通過市場手段來刺激低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在這點上，我國應該向澳大利亞等國學習，將碳排放權交易機制引入到低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展中，通過碳金融手段刺激農(nóng)民主動自愿地進行減排。在立法上，我國需要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供方便參與國內(nèi)和國際碳交易市場的平臺，允許農(nóng)民通過將農(nóng)業(yè)減排獲得的碳排放權信用額在碳交易市場出售來獲得經(jīng)濟利益。

3.獎罰分明原則

低碳農(nóng)業(yè)法要想取得好的實施效果就需要堅持獎罰分明的原則，鑒于農(nóng)民采取低碳農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式可能會在短期內(nèi)增加其生產(chǎn)成本，我國政府需要在財政政策上對采取低碳農(nóng)業(yè)耕作模式的從業(yè)人員進行稅收減免和財政補貼等補償政策，使農(nóng)民切實感到開展低碳農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有“利”可圖。同時隨著低碳農(nóng)業(yè)在我國的逐步發(fā)展，到一定階段我國也可以向歐美國家學習，根據(jù)各地的實際情況和我國農(nóng)業(yè)減排的總目標，考慮制定各地區(qū)的強制性農(nóng)業(yè)減排目標。對于不能完成減排目標的地區(qū)可以采取稅收和財政上的懲罰措施，比如征收低碳農(nóng)業(yè)稅。當然考慮到農(nóng)業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)對我國的經(jīng)濟發(fā)展的關鍵作用，強制減排目標的措施需要逐步推行，并且由“松”及“嚴”，循序漸進。

4.科教興農(nóng)原則

要實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到低碳農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的根本轉(zhuǎn)變，單靠政府的財政投入是不夠的，還需要現(xiàn)代科技的支撐，實行“科教興農(nóng)”。一方面，我國要加強低碳農(nóng)業(yè)技術的研發(fā)，在化肥使用、農(nóng)藥使用、農(nóng)業(yè)工具的節(jié)能、科學耕種和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物循環(huán)利用等多方面研發(fā)低碳農(nóng)業(yè)技術，為低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定堅實的現(xiàn)代科技基礎。另一方面，我國亟需改變當前農(nóng)村技術推廣體系薄弱、農(nóng)業(yè)從業(yè)者科技知識水平不高的現(xiàn)狀。政府需要利用多種途徑加強低碳農(nóng)業(yè)的知識普及，加強政府的引導和示范作用，提高現(xiàn)有的以政府為主導的技術推廣體系的效率和涵蓋范圍。

5.循序漸進原則

鑒于糧食產(chǎn)品安全對于我國國計民生的關鍵作用，為了減少低碳減排措施對農(nóng)業(yè)這個易受沖擊行業(yè)的不利經(jīng)濟影響，我國在低碳農(nóng)業(yè)的立法和執(zhí)行上都要始終貫徹循序漸進的原則，給農(nóng)業(yè)從業(yè)人員和農(nóng)業(yè)管理機構足夠的時間來適應低碳農(nóng)業(yè)法規(guī)的要求，平穩(wěn)實現(xiàn)生產(chǎn)模式的逐步改變。在法律規(guī)定上，現(xiàn)階段我國還是應以鼓勵、刺激措施為主，利用財政和市場手段引導農(nóng)民自愿采取低碳農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式；等到我國低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定階段后可以在立法上規(guī)定一些更為嚴格的強制性減排要求，比如農(nóng)業(yè)溫室氣體排放限量指標等。在法律的實施上，我國可以先在一些農(nóng)業(yè)科技水平基礎較高，低碳農(nóng)業(yè)已經(jīng)有一定發(fā)展的地區(qū)開展試點，然后在積累試行經(jīng)驗的基礎上，正式在全國實施低碳農(nóng)業(yè)法。

6.公開透明原則

公開透明是另一個需要遵循的原則，我國應該學習德國政府在《生態(tài)農(nóng)業(yè)法案》的立法和執(zhí)法過程中堅持信息公開透明和公眾參與的做法。我國的低碳農(nóng)業(yè)法執(zhí)行機構應該被要求在網(wǎng)站上公開我國低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展情況以及執(zhí)行機構的執(zhí)法情況，在網(wǎng)上公開注冊的綠色農(nóng)場和低碳農(nóng)業(yè)企業(yè)的信息，以便于公眾查詢和監(jiān)督。低碳農(nóng)業(yè)信息公開的法律規(guī)定有利于加強公眾對低碳農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的監(jiān)督，有利于贏得整個社會對低碳農(nóng)業(yè)的支持，提高民眾對環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)的認識，從根本上有利于低碳農(nóng)業(yè)法的順利實施。

7.中央與地方相協(xié)調(diào)原則

我國的低碳農(nóng)業(yè)法在設置上要向美國的《清潔空氣法案》學習，積極發(fā)揮中央與地方的協(xié)調(diào)配合，以確保法律真正能執(zhí)行下去。鑒于各地的情況有所不同，地方政府需要依照中央低碳農(nóng)業(yè)法的精神和要求，結(jié)合地方特點頒布地方性的法規(guī)和政策來推動當?shù)氐牡吞嫁r(nóng)業(yè)發(fā)展。同時，地方的低碳農(nóng)業(yè)執(zhí)行和管理機構也應該按照中央法規(guī)的要求制定適合當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展要求的農(nóng)業(yè)減排計劃。

8.國際合作原則

歐美等國在低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展上比我國起步早，積累了許多先進經(jīng)驗，無論在低碳農(nóng)業(yè)的技術研發(fā)和推廣上，還是生態(tài)農(nóng)村的管理上都有很多地方非常值得我國學習借鑒。所以我國的低碳農(nóng)業(yè)法應該充分體現(xiàn)國際合作的精神，鼓勵搭建國際間合作的平臺，積極引進國外先進的低碳農(nóng)業(yè)技術和生態(tài)農(nóng)業(yè)管理經(jīng)驗，結(jié)合我國的國情以洋為中用，探討有中國特色的低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路。

(三)法律要素

1.法律主體、客體和管理執(zhí)行機構

低碳農(nóng)業(yè)法的法律主體是指參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，享受權利并承擔相應義務和法律責任的組織和個人，包括農(nóng)民、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥和化肥生產(chǎn)企業(yè)以及農(nóng)業(yè)工具生產(chǎn)企業(yè)等與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動密切相關的企業(yè)和個人。法律客體是法律主體之間權利義務所指向的對象，在低碳農(nóng)業(yè)法的語境下指的是低碳農(nóng)業(yè)本身，具體包涵土壤、農(nóng)作物和溫室氣體排放等要素。

在中國，低碳農(nóng)業(yè)的管理機構可以設置為農(nóng)業(yè)部，或是在農(nóng)業(yè)部下屬建立的專門性的低碳農(nóng)業(yè)管理機構。低碳農(nóng)業(yè)法的執(zhí)行機構是法律的實施機構，負責保證法律的順利執(zhí)行。在執(zhí)行機構的設置上，我國可以向歐美等國學習，在中央和地方都設置法律執(zhí)行機構。中央的執(zhí)行機構可以仍然設置為農(nóng)業(yè)部或是農(nóng)業(yè)部下屬的專門性機構，在地方層面上，可以設置專門的法律執(zhí)行機構來確保該地區(qū)的低碳農(nóng)業(yè)法規(guī)能被嚴格執(zhí)行，地方的執(zhí)行機構需要向地方政府和中央的管理、執(zhí)行機構及時匯報該地區(qū)的低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展情況以及是否有任何違反法規(guī)的行為，同時所有的信息也應該在網(wǎng)絡上公開，以方便公眾查詢和監(jiān)督。

2.低碳農(nóng)業(yè)的化肥使用

低碳農(nóng)業(yè)法需要從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多個源頭來減少碳排放和鼓勵生態(tài)農(nóng)業(yè)的管理方式。鑒于化肥是農(nóng)業(yè)碳排放的主要來源之一，在我國的低碳農(nóng)業(yè)立法中應該設立專門條款來禁止化學肥料的過量使用，鼓勵使用緩慢釋放的天然的肥料，特別是以動物糞便為主的生態(tài)固氮肥料，法規(guī)應該明確要求農(nóng)業(yè)從業(yè)人員采用科學的施肥方法來減少不必要的碳排放。為了加強對我國化肥市場的管理，低碳農(nóng)業(yè)法應該規(guī)定所有在國內(nèi)使用的化肥都要首先在低碳農(nóng)業(yè)管理部門注冊，只有通過業(yè)內(nèi)審核達到標準的化肥才能被注冊和使用，凡是使用未被注冊化肥的農(nóng)業(yè)從事者或是銷售未被注冊化肥的企業(yè)都將被追究法律責任。鑒于有機肥料和生態(tài)肥料的成本更高，低碳農(nóng)業(yè)法應該對使用低碳農(nóng)業(yè)肥料的農(nóng)民給予化肥補償，同時地方政府需要加強對低碳肥料的宣傳和知識普及，使農(nóng)民掌握低碳肥料的使用方法以及如何科學施肥才能“以最小的投資，換來高的經(jīng)濟回報”。

3.低碳農(nóng)業(yè)的農(nóng)藥使用

農(nóng)藥是另外一個農(nóng)業(yè)碳排放的來源，中國農(nóng)村普遍存在過量使用農(nóng)藥的問題，給農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和大氣帶來嚴重污染，規(guī)范農(nóng)業(yè)的農(nóng)藥使用、減少農(nóng)藥引起的碳排放是我國低碳農(nóng)業(yè)立法中另一個亟待解決的問題。美國的《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法案》為我國低碳農(nóng)業(yè)法關于農(nóng)藥的相關立法提供了許多好的經(jīng)驗。首先我國也應建立起一套農(nóng)藥登記體系，由農(nóng)業(yè)部或是農(nóng)業(yè)部下屬的專門機構負責，所有市面上出售的農(nóng)藥都要首先在相關部門登記，只有低碳排放、對環(huán)境不會造成污染隱患和產(chǎn)品安全的農(nóng)藥才能獲得批準，才能在市場上出售、流通和使用，對于任何生產(chǎn)、出售和使用未被登記批準銷售的農(nóng)藥的企業(yè)和個人，低碳農(nóng)業(yè)法都要追究相關的法律責任并實施相應的懲罰措施。

除此之外，法規(guī)還應鼓勵農(nóng)民采用低排放的農(nóng)藥，倡導使用利于植物生長和抵抗蟲害的有益生物，通過科學的耕作方式來提高土壤地力，積極培育抗蟲害能力高的農(nóng)作物?？紤]到采用低排放農(nóng)藥和生態(tài)農(nóng)業(yè)的耕作方式會增加農(nóng)民的成本，與農(nóng)藥使用的相關法規(guī)一樣，政府應給予農(nóng)民低碳農(nóng)藥財政補助，并且要求地方政府加大對農(nóng)藥科普知識的宣傳，指導農(nóng)民科學使用農(nóng)藥。

4.低碳農(nóng)業(yè)的能源使用

實證研究和文獻回顧表明農(nóng)業(yè)工具使用是另一個主要的直接碳排放來源，我國需要在立法中加以規(guī)范來減少因農(nóng)具的能源使用而引起的碳排放。為了促進農(nóng)業(yè)從以傳統(tǒng)的化石資源為基礎轉(zhuǎn)換為以可再生能源為基礎，低碳農(nóng)業(yè)法應該積極鼓勵農(nóng)業(yè)從事者使用以清潔能源和可再生能源為動力的農(nóng)具和交通工具，促進薪材節(jié)柴灶，沼氣和太陽能等新能源農(nóng)業(yè)設施和工具的推廣。在財政上，政府應該對采用低碳排放農(nóng)具和設施的農(nóng)民進行財政補助，對使用新能源和清潔能源的農(nóng)業(yè)從事者實行稅收減免政策，來彌補他們因為使用低排放農(nóng)具而增加的生產(chǎn)成本。

考慮到目前大多數(shù)農(nóng)民還缺乏節(jié)能的意識，法規(guī)應該要求各級地方政府加強宣傳力度，來提高農(nóng)民的認識和知識，使他們知道在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用可持續(xù)能源的必要性和好處，公共服務機構應當向農(nóng)民傳播有關信息和技術，培訓他們?nèi)绾问褂靡郧鍧嵞茉?、可再生能源為動力的農(nóng)業(yè)機械。低碳農(nóng)業(yè)法還應提供方便農(nóng)民自愿參加碳排放權交易市場的平臺，鼓勵他們通過節(jié)能減排獲得碳排放信用額在碳交易市場獲取經(jīng)濟回報。

5.加強土壤碳匯效應的法律措施

在低碳減排上，農(nóng)業(yè)與其它行業(yè)的最大不同就是，發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)不但可以減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身引起的碳排放，而且有效的農(nóng)業(yè)管理方法還可以使農(nóng)業(yè)變成碳匯來幫助吸收大氣中的碳排放，這樣低碳農(nóng)業(yè)就成為人類應對氣候變化的一個有效解決途徑。要加強農(nóng)業(yè)的碳匯效應，法律上要明確規(guī)定農(nóng)業(yè)從事者對土壤這一天然碳匯(natural carbon sink)進行科學耕種，來提高土壤的碳固存能力，倡導使用有機農(nóng)業(yè)的農(nóng)田耕作方式(organic farming)包括免耕耕種(no-till farming)、殘莊覆蓋(residue mulching)、覆蓋耕種(cover cropping)和輪耕(crop rotation)等方式。

在具體的法律規(guī)定上，一方面，我國政府有責任加強農(nóng)業(yè)碳匯和碳固存效應知識的宣傳和培訓，使農(nóng)民意識到科學的農(nóng)耕方式不但可以增加農(nóng)田的碳吸收能力，還可以增加土壤地力、提高農(nóng)作物產(chǎn)量、防止土壤沙化，是一個既有環(huán)保效益又有經(jīng)濟效益的雙贏運作模式。另一方面，低碳農(nóng)業(yè)法要明確規(guī)定對于采用有機農(nóng)業(yè)耕作方式的農(nóng)民給予財政補貼和稅收減免，對于非法侵占農(nóng)田、對農(nóng)田進行掠奪式耕種的個人和組織要追究法律責任并進行嚴厲處罰。同時，低碳農(nóng)業(yè)法要明確規(guī)定政府農(nóng)業(yè)財政收入的一部分要作為碳匯基金投入到低碳農(nóng)業(yè)的碳匯項目中，并且通過清潔發(fā)展機制項目等碳金融手段吸引私營部門的投資，加大對低碳農(nóng)業(yè)的資金和技術投入，提高農(nóng)田的碳固存能力。

五、結(jié)語

2013年6月聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)和經(jīng)合組織(OECD)聯(lián)合發(fā)布的《經(jīng)合組織-糧農(nóng)組織2013—2022年農(nóng)業(yè)展望集錦》報告指出：“在經(jīng)濟快速增長和資源有限的制約下，中國的糧食供應是一項艱巨的任務。”這再次提醒我們，中國的糧食安全隱患仍然是我國面臨的一個嚴重問題，不斷惡化的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境進一步加重了我國的糧食安全危機。如何一方面完成“養(yǎng)活中國”這一關系國計民生的艱巨任務，又同時減少農(nóng)業(yè)這一高排放產(chǎn)業(yè)的碳排放量，無疑成為一個難題，而作為兼顧農(nóng)業(yè)發(fā)展和應對氣候變化減排要求的低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展模式則提供了最好的答案。

然而我國當前的低碳農(nóng)業(yè)因為缺乏必要的法律支持而使發(fā)展受到嚴重限制，要真正使中國走上低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路，有力地貫徹低碳農(nóng)業(yè)的相關政策，就必須要建立堅實的法律基礎，使我國低碳農(nóng)業(yè)有法可依。為了解決這樣一個具有重要實踐和理論意義的問題，本文在分別研究澳大利亞、德國和美國的低碳農(nóng)業(yè)立法和執(zhí)法經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合我國低碳農(nóng)業(yè)實踐，對我國如何構建專門的、有中國特色的低碳農(nóng)業(yè)法進行了初步的有益探討。

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