從合作區(qū)到區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)：結(jié)構(gòu)、路徑與演進
——來自“9+2”合作區(qū)191項府際協(xié)議的網(wǎng)絡(luò)分析

馬捷,鎖利銘,陳斌

(1.電子科技大學 經(jīng)濟與管理學院, 成都 四川 611731; 2. 電子科技大學 政治與公共管理學院，成都 四川 611731；

一.引言

中國經(jīng)濟經(jīng)過三十多年的快速增長，市場化的有序進展和制度的持續(xù)創(chuàng)新與資源優(yōu)勢相結(jié)合，創(chuàng)造了巨大的財富。2010年中國超越日本，成為世界上僅次于美國的第二大經(jīng)濟體，扣除自然增長因素，2013年我國人均GDP實際增長7.1%，對于一個人口大國而言，這樣的成績是十分優(yōu)越的。研究者指出地方政府的利益驅(qū)動和相互競爭是中國經(jīng)濟增長的動力(周黎安，2004；張晏、龔六堂，2006；付強喬岳，2011)[1-3]。然而，政治錦標賽帶來了各種結(jié)構(gòu)性的扭曲導(dǎo)致經(jīng)濟增長背后隱藏巨額交易成本，經(jīng)濟增長和社會和諧面臨一系列難題：如城鄉(xiāng)收入差距的持續(xù)擴大，地區(qū)間的市場分割，公共事業(yè)的公平缺失等等(王永欽等，2007)[4]。與此同時，面對日益復(fù)雜的發(fā)展問題，受到能力、資源、責任、目標等因素的約束，單個地方政府已無法解決如環(huán)境保護、公共衛(wèi)生等涉及政治、經(jīng)濟和社會等具有空間外部性的多維問題。另一方面，區(qū)域經(jīng)濟一體化的推進產(chǎn)生了對公共服務(wù)、公共產(chǎn)品、公共資源的需求沖突。于是，為克服分權(quán)體制的弊端，降低交易成本的合作路徑正在不同層級全面展開，區(qū)域融合的發(fā)展格局正在興起，泛珠三角、長三角、京津冀等多邊合作已經(jīng)成為我國新的經(jīng)濟增長極。根據(jù)一項調(diào)查，地方政府已經(jīng)意識到發(fā)展中的彼此依賴和聯(lián)系，導(dǎo)致了更多的橫向和區(qū)域協(xié)作，兩個或多個地方政府通過協(xié)調(diào)合作而不是競爭來尋求區(qū)域共贏的理想結(jié)果(石亞軍，2010)[5]。地方政府之間的區(qū)域合作成為解決區(qū)域共同問題的政策手段，尤其是經(jīng)濟一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及跨區(qū)域的公共物品和服務(wù)供給等(楊龍，彭彥強，2009)[6]。

合作區(qū)的成立通過制度引導(dǎo)為地方政府間建立互惠共贏的合作關(guān)系搭建了基礎(chǔ)，但是合作區(qū)內(nèi)地方政府與誰在哪些領(lǐng)域合作,多領(lǐng)域合作帶來的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)如何成為合作實現(xiàn)的關(guān)鍵，這些都是有待研究的課題。20世紀末，“新區(qū)域主義”認識到合作決策的重要性，主張應(yīng)更關(guān)注地方政府行為的靈活性、非正式性和自主性。合作區(qū)不僅僅是地方政府個體的集合，更是多重合作關(guān)系的集合。按照社會網(wǎng)絡(luò)的思想，地方政府之間的合作行為是理性決策的結(jié)果，地方政府在不同合作領(lǐng)域的決策都是自身利益的驅(qū)使下形成自組織的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系(Feiock, 2007)[7]。合作網(wǎng)絡(luò)與合作區(qū)的區(qū)別在于，合作區(qū)是行政指令下的地理單元，如泛珠三角、長三角、京津冀等，而合作網(wǎng)絡(luò)是嵌套在這些合作區(qū)內(nèi)部，各成員之間自愿結(jié)成的關(guān)系結(jié)構(gòu)。以泛珠三角區(qū)域合作為例，根據(jù)《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，合作區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)與投資、商務(wù)與貿(mào)易、旅游、農(nóng)業(yè)、勞務(wù)、科教文化、信息化建設(shè)、環(huán)境保護、衛(wèi)生防疫等十個領(lǐng)域推進全面合作，因此泛珠三角11個地緣相鄰的省區(qū)結(jié)成了一個合作區(qū)，并明確主要的合作領(lǐng)域。但是，具體而言，各個省區(qū)之間應(yīng)該在某個領(lǐng)域開展什么合作活動，建立哪些合作關(guān)系并不是行政指令的結(jié)果，而是各自的理性選擇。嵌套于合作區(qū)中的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是地方政府的自組織行為表現(xiàn)。

從合作區(qū)到“合作網(wǎng)絡(luò)”不僅是實踐發(fā)展的結(jié)果，也為既有的府際合作關(guān)系的行政途徑研究提供了新的視角。地方政府的合作路徑選擇是解釋合作區(qū)內(nèi)部不同領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)又能進一步解釋地方政府在該領(lǐng)域扮演的角色。對網(wǎng)絡(luò)關(guān)系過程的研究有助于充分了解地方政府合作的行為邏輯，把握不同領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，從而有助于我們思考和探索中國進一步深化區(qū)域合作和推進區(qū)域共贏的方向。

本文剩余部分安排如下, 第二部分是網(wǎng)絡(luò)治理的結(jié)構(gòu)理論，提出網(wǎng)絡(luò)治理的三種基本結(jié)構(gòu)模型；第三部分詳細考察了“9+2”合作區(qū)191項府際協(xié)議構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，分析了“9+2”各主體這種協(xié)議關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和分布狀況，從而揭示政府間自組織的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)涵；第四部分剖析了理性的網(wǎng)絡(luò)成員通過對不同領(lǐng)域的特征分析，選擇不同的網(wǎng)絡(luò)路徑最后實現(xiàn)三種網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的過程；最后第五部分給出本文的結(jié)論與啟示。

二、網(wǎng)絡(luò)治理的結(jié)構(gòu)理論

傳統(tǒng)的政策科學與組織管理理論中存在政策網(wǎng)絡(luò)、組織間網(wǎng)絡(luò)以及管理網(wǎng)絡(luò)[8]，與這些網(wǎng)絡(luò)強調(diào)既有行政管理體系下的管理過程機制不同，網(wǎng)絡(luò)治理是一種替代或挑戰(zhàn)官僚機制與市場機制的新模式，傾向于將網(wǎng)絡(luò)視為不同部門(行動者)間的合作關(guān)系，及其組織間協(xié)調(diào)模式(Powell 1990)[9]，應(yīng)用于區(qū)域問題上則強調(diào)將區(qū)域作為一個有機整體(Miller，2002)[10]，而不再僅僅是地方政府的集合，其目標是在區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建有效的治理體系，在保留地方自治的同時實現(xiàn)區(qū)域利益(Frug,2002)[11]。這種治理模式的應(yīng)用及推廣源于社會經(jīng)濟系統(tǒng)的復(fù)雜變化帶來的難題(Rittel, Webber 1973)[12]，以及集合權(quán)力和資源的組織形式需求(Agranoff, McGuire 2003)[13]。在區(qū)域?qū)用?，由于行政地理邊界的分割，網(wǎng)絡(luò)治理是一種處理地區(qū)協(xié)調(diào)的有效機制(Kahler, Lake 2009)[14]，網(wǎng)絡(luò)治理強調(diào)互惠，是相互依存的自治組織之間的協(xié)調(diào)(見表1)。

表1 政府間三種治理機制的對比

資料來源：根據(jù)Powll(1990)，作者進行了整理和補充。

網(wǎng)絡(luò)治理可以應(yīng)用于分析個體、組織或制度單元(地區(qū)、城市等)，當用于分析制度單元時，網(wǎng)絡(luò)治理是目標導(dǎo)向的，是“三個或更多自治的制度單元為實現(xiàn)集體目標而不僅是個體目標連接而成的合作機制”(Provan & Kenis 2008)[15]。Provan和Kenis (2008)提出了網(wǎng)絡(luò)治理的三種結(jié)構(gòu)類型(見圖1)：共享型網(wǎng)絡(luò)治理(SG)、領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理(NLO)和行政型網(wǎng)絡(luò)治理(NAO)。共享型網(wǎng)絡(luò)治理是一種分權(quán)互惠的網(wǎng)絡(luò)治理形式，強調(diào)成員之間平等的多邊關(guān)系與相互依存；領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)有一個核心成員(領(lǐng)導(dǎo))，其他網(wǎng)絡(luò)成員傾向于與該成員形成直接或間接的連接關(guān)系；行政型網(wǎng)絡(luò)治理依賴于網(wǎng)絡(luò)外的某個組織的資源配置或信息供給。三種不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)首先區(qū)別于網(wǎng)絡(luò)的緊密程度，SG具有較高的網(wǎng)絡(luò)密度，強調(diào)成員間高度的信任關(guān)系和合作的廣泛性；NLO也較為緊密，但是該結(jié)構(gòu)凸顯領(lǐng)導(dǎo)成員的核心地位，用網(wǎng)絡(luò)指標表達就是具有較高的中心度；NAO具有中等水平的密度，強調(diào)網(wǎng)絡(luò)外部組織對網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的約束，網(wǎng)絡(luò)受制或依賴于網(wǎng)絡(luò)外部代理人的資源、信息及資金等管控。

圖1 三種網(wǎng)絡(luò)治理的結(jié)構(gòu)模型

在對三種網(wǎng)絡(luò)模式的研究中，Provan和Kenis強調(diào)當網(wǎng)絡(luò)邊界和網(wǎng)絡(luò)成員不確定時，由網(wǎng)絡(luò)成員之間不同類型的相互作用、權(quán)利劃分和治理成本分攤等決定了網(wǎng)絡(luò)成員的數(shù)量和相應(yīng)的結(jié)構(gòu)類型。本文研究的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是特定合作區(qū)內(nèi)的地方政府合作，強調(diào)在同一組網(wǎng)絡(luò)成員中，當合作關(guān)系涉及的領(lǐng)域不同時，成員個體特征以及合作領(lǐng)域的商品和服務(wù)特征將決定網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的類型以及網(wǎng)絡(luò)成員的角色(Feiock & Park, 2012)[16]。按照新制度經(jīng)濟學關(guān)于區(qū)域治理的觀點，交易成本和不確定性是區(qū)域合作的障礙(Ostrom, 1990; Feiock, 2009)[17-18]。科斯指出理性選擇前提下，如果交易成本足夠小，當收益超過成本時，區(qū)域合作帶來的規(guī)模經(jīng)濟就得以實現(xiàn)，因此網(wǎng)絡(luò)有別于地理意義的合作區(qū)，網(wǎng)絡(luò)更強調(diào)自組織的選擇行為。當兩個或多個參與者在某一領(lǐng)域自愿合作，就構(gòu)成了一個網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，多個網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的重疊交織就形成了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。兩個或多個地方政府構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)關(guān)系積聚各自資源和能力以更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)或者更好地協(xié)調(diào)發(fā)展，就是網(wǎng)絡(luò)治理。研究指出多個政府合作網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了區(qū)域?qū)用娴木W(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu) (Hu and Ma，2011)[19]，通過網(wǎng)絡(luò)關(guān)系連接而成的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為我國區(qū)域合作治理的重要表現(xiàn)形式。

三、府際協(xié)議——合作區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理的連接路徑

社會網(wǎng)絡(luò)分析因其結(jié)構(gòu)視角的科學性和廣適性而被應(yīng)用到多個學科領(lǐng)域。真實世界中存在的大量復(fù)雜系統(tǒng)可以通過網(wǎng)絡(luò)來描述。網(wǎng)絡(luò)由許多點(node)與連接兩點間的一些邊(edge)組成，其中點用來代表組成真實系統(tǒng)中的個體(網(wǎng)絡(luò)參與者)，而邊用來表示個體間的連接關(guān)系。為了清晰刻畫地方政府的合作，本文引入了一系列府際協(xié)議(楊愛萍，2011)[20]進行分析。地方政府以合作協(xié)議推動合作行為，如各種合作框架協(xié)議、合作宣言、合作意見等等。這些形式多樣的協(xié)議統(tǒng)稱為“府際協(xié)議”(Interlocal Agreements, ILAs)，府際協(xié)議既可以是行政隸屬關(guān)系中上級政府之間的縱向協(xié)議，也可以是同級別政府之間或部門之間的橫向協(xié)議，還可以是級別不同、互不統(tǒng)轄的地方政府或部門之間的斜向協(xié)議。但是無論類型如何，任何一項府際協(xié)議都是二元或多元關(guān)系的體現(xiàn)，是協(xié)議各方自愿互惠的行為結(jié)果。

府際協(xié)議刻畫了區(qū)域合作關(guān)系，同時也形式化了地方政府的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。另外，由于府際協(xié)議涉及大量的活動和特定的參與組織，因而反映地方政府之間的“互惠形式” (Thurmaier and Wood, 2002)[21]，這一點是十分重要的。在一個社會資本富裕的環(huán)境中，協(xié)議關(guān)系的構(gòu)建能夠促進信息和機會的互惠，各方就共同問題進行協(xié)商討論，那么機會主義風險就會降低，有利于形成一系列彼此包容的偏好(Shapiro et al. 1992; Jones et al. 1997)[22-23]。一串府際協(xié)議代表了特定的協(xié)議關(guān)系配置，為彼此合作的地方政府提供了無形的社會收益。例如，Lynn (2005)指出互惠協(xié)議激勵關(guān)鍵決策者共享信息和知識，推進了嵌入在組織間的社會資本積累也發(fā)展了彼此的合作路徑[24]。然而，合作協(xié)議關(guān)系的構(gòu)建是需要一定基礎(chǔ)的，Brown and Potoski(2003)提出合作對象的選擇取決于協(xié)議領(lǐng)域(商品或服務(wù))的性質(zhì)[25]。Andrew(2008)通過對府際協(xié)議的實證分析指出地方政府選擇合作伙伴的動機是降低機會主義風險[26]。雖然沒有證據(jù)顯示不同的協(xié)議會導(dǎo)致不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，但是這項研究提出了高度聚集區(qū)域網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的重要性。Shrestha (2005; 2007)的研究表明地方政府在進行是否加入服務(wù)支付協(xié)議的決策時受到服務(wù)交易中的不確定性影響[27-28]。購買者試圖尋找明星賣家建立穩(wěn)定可靠的互惠關(guān)系。這些研究都說明，在合作過程中地方政府的府際協(xié)議刻畫了自組織治理的結(jié)構(gòu)。

近年來，F(xiàn)eiock(2010)在研究佛羅里達奧蘭多都市圈的區(qū)域合作中，應(yīng)用了協(xié)議檔案整理提取數(shù)據(jù)[29]。Andrew(2008)通過整理分析一份Orlando-Kissimmee區(qū)域的府際服務(wù)報告(Interlocal Service Delivery Reports)中的協(xié)議，研究了地方政府合作的行為演進[28]。這些研究成為本文案例數(shù)據(jù)提取的有力支撐，本文選擇的案例區(qū)域是“泛珠三角”合作區(qū)，

“泛珠三角”經(jīng)濟合作區(qū)概念是2003年7月被正式提出，包含廣東、福建、江西、湖南、廣西、海南、四川、貴州、云南9個省以及香港、澳門兩個特別行政區(qū)，簡稱“9+2”合作區(qū)(見圖2)?！?+2”合作區(qū)具有鮮明的區(qū)域特色，是我國區(qū)域合作中的主要代表，同比長三角和京津冀，“9+2”合作區(qū)是最大的經(jīng)濟合作區(qū)之一，在地域范圍和經(jīng)濟總量上都有明顯的規(guī)模特征，占全國面積的1/5、人口1/3強、經(jīng)濟總量占全國的比重超過1/3(不含港澳)(見表2)。 據(jù)統(tǒng)計，至2013年，“9+2”合作區(qū)完成了第一輪合作，舉行了9屆泛珠經(jīng)貿(mào)洽談會累計簽約項目超過1.7萬個，總金額超過3萬億元[30]。

表2 三大合作區(qū)對比(2012年)

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站整理

圖2 “9+2”合作區(qū)地理位置

2013年第9屆泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇暨經(jīng)貿(mào)洽談會在貴陽舉行，標志著泛珠首輪合作的結(jié)束，也為我們的研究提供了很好的素材。我們整理了從2003年建立合作區(qū)到2013年共11年區(qū)域內(nèi)省區(qū)間的191個府際協(xié)議數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)系作者從“9+2”合作區(qū)官方網(wǎng)站(泛珠三角合作信息網(wǎng)www.pprd.org.cn)提取并整理而成，這191個府際協(xié)議涉及上述領(lǐng)域中的七個：環(huán)境保護、旅游、交通、科教文化、勞務(wù)、衛(wèi)生防疫和商務(wù)與貿(mào)易(其它領(lǐng)域數(shù)據(jù)有缺失，不具有連續(xù)性，不能用于本文的分析)。

府際協(xié)議是自愿的合作行為表現(xiàn)，其發(fā)展歷程揭示了網(wǎng)絡(luò)治理的動態(tài)過程。首先從總體趨勢而言(圖3)，合作區(qū)建立的前三年是快速增長期，合作協(xié)議總量從2003年的3項增加到2005年的31項，其中增長最快的是科技文化領(lǐng)域，其次是旅游和環(huán)境保護領(lǐng)域。2005年到2007年為前期府際協(xié)議的執(zhí)行期，因而新增協(xié)議較少，2007年僅有5項新協(xié)議。2008年，合作區(qū)進入平穩(wěn)發(fā)展階段，七個領(lǐng)域紛紛展開新的合作，之后除2011年，每年的協(xié)議總量都為20項左右。2011年的減少主要源于環(huán)境保護領(lǐng)域，對于環(huán)境保護領(lǐng)域而言，2011年是一個轉(zhuǎn)折，在此之前的合作涉及面較廣，包括生態(tài)環(huán)境保護、空氣污染聯(lián)防、生態(tài)補償以及環(huán)境宣傳等，2012年“9+2”各省區(qū)簽署《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》，開始將合作重心落實到水資源保護與合作?！胺褐槿菂^(qū)域”概念源于珠江水系的水域空間，是由珠江流域這一自然水系空間拓展而成的一個社會經(jīng)濟合作區(qū)域。同時，水這一環(huán)境介質(zhì)客觀上也是泛珠三角區(qū)域范圍內(nèi)跨行政邊界相互影響最為強烈的環(huán)境介質(zhì),水環(huán)境保護自然成為泛珠三角區(qū)域環(huán)境合作的主體內(nèi)容。

進一步，觀察11年時間里公共領(lǐng)域的合作，環(huán)境保護和衛(wèi)生防疫分別是合作最活躍和最不活躍的兩個領(lǐng)域，環(huán)境保護領(lǐng)域有42項合作協(xié)議，衛(wèi)生防疫領(lǐng)域只有10項合作協(xié)議(見圖4)，科技文化領(lǐng)域的合作處于比較靠前的水平，共33項合作協(xié)議。

除了基本的府際協(xié)議數(shù)量分布信息，更為重要的是我們整理了每個府際協(xié)議所連接的雙邊或多邊關(guān)系。地方政府通過共同參與某一領(lǐng)域的合作而被連接到一起，共同參與這一領(lǐng)域合作不僅為彼此的互動提供了機會，而且增加了成員之間直接聯(lián)系的可能性；同時，當某一成員參與到多于一個領(lǐng)域的合作時，這兩個領(lǐng)域之間也建立起了聯(lián)系。這些關(guān)系的分析能夠給我們提供有關(guān)“9+2”成員網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及角色地位的信息。

圖3 “9+2”合作區(qū)府際協(xié)議的時間趨勢

圖4 “9+2”合作區(qū)府際協(xié)議分布

四、合作區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)演進

(一)府際協(xié)議締結(jié)的隸屬網(wǎng)絡(luò)

對于“9+2”成員間的合作，我們是通過分析它們參與不同領(lǐng)域的府際協(xié)議來研究的，這里既要討論各成員如何通過參與的協(xié)議連接起來，也要分析不同領(lǐng)域如何通過其成員關(guān)聯(lián)在一起。為此，我們選擇采用隸屬網(wǎng)絡(luò)進行分析(Wasserman and Faust 1994)[31]，隸屬網(wǎng)絡(luò)由參加相同社會活動的行動者子集的信息組成。因為活動通常包含幾個行動者，而不是幾個簡單的行動者對，因此一個隸屬網(wǎng)絡(luò)區(qū)別于傳統(tǒng)社會網(wǎng)絡(luò)中關(guān)系“對”的概念，它包含了更豐富的網(wǎng)絡(luò)行動者的信息。隸屬網(wǎng)絡(luò)的一個重要特性是行動者和事件間關(guān)系的對偶性(duality) (Breiger, 1974)[32]，即行動者是由他們所屬事件的彼此關(guān)聯(lián)度，同時事件也由作為它們成員的行動者關(guān)聯(lián)在一起。隸屬網(wǎng)絡(luò)能夠為行動者之間兩兩關(guān)系的形成提供更便利的解釋條件，也稱二模網(wǎng)絡(luò)。

我們構(gòu)造了七個政策領(lǐng)域隸屬網(wǎng)絡(luò)使得“9+2”的成員通過參與府際協(xié)議而構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。在每個二模網(wǎng)絡(luò)矩陣中，

X的每一行描述參與者與協(xié)議的隸屬關(guān)系，每一列描述每個協(xié)議的成員組成。一個二模矩陣可以轉(zhuǎn)換為兩個一模關(guān)系矩陣：省區(qū)—省區(qū)(Xii)和協(xié)議—協(xié)議(Xjj)。前者是共同成員矩陣，刻畫的是“9+2”成員因共同參與特定協(xié)議而構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系；后者是事件重疊矩陣，揭示哪些協(xié)議因擁有共同的參與者而彼此聯(lián)系。也即是說，省區(qū)-省區(qū)矩陣揭示了任何一對省區(qū)共同結(jié)成了多少府際協(xié)議。舉例而言，如果省區(qū)Xi1和Xi2共同參與了8個府際協(xié)議，那么X(i1,i2)=8。 協(xié)議-協(xié)議矩陣刻畫任何一組協(xié)議有多少相同的參與成員。同樣，如果有4個成員同時參與了協(xié)議Xj1和Xj2，那么X(j1,j2)=4。

隸屬網(wǎng)絡(luò)的對偶性意味著我們能夠研究行動者之間的聯(lián)系或事件之間的聯(lián)系，或者兩者皆有。例如，在關(guān)注行動者之間聯(lián)系的單模分析中，如果兩個行動者都屬于相同事件，則兩個行動者之間就存在聯(lián)系。關(guān)注事件的話，如果一個或更多行動者都屬于兩個事件，則兩個事件之間就存在兩兩聯(lián)系。當我們集中于行動者之間的聯(lián)系時，我們指的是共同成員資格(co-membership)，當我們集中于事件間聯(lián)系時，事件間聯(lián)系指的是重疊或者關(guān)聯(lián)的事件(co-participation)。

從府際協(xié)議的締結(jié)程度來看，我們關(guān)心“9+2”成員的合作緊密與否？在不同的政策領(lǐng)域，凝聚程度是否有差異？為了回答這兩個問題，我們計算了隸屬網(wǎng)絡(luò)密度(density)，該指標用于描述網(wǎng)絡(luò)中各成員結(jié)點之間關(guān)聯(lián)的緊密程度，對于二元變量的一模網(wǎng)絡(luò)而言，可以用圖中實際有用的連線數(shù)l與最多可能擁有的連線總數(shù)之比來表示。對于二模網(wǎng)絡(luò)投影的一模賦值網(wǎng)絡(luò)而言，網(wǎng)絡(luò)密度測量的是相對于所有關(guān)系的平均關(guān)系強度。假定一個隸屬網(wǎng)絡(luò)由g個行動者和h個事件，首先分析行動者上的共同成員關(guān)系，△(N)表示密度(下標N表明它是N個行動者間聯(lián)系的密度)，則

這里i≠j，共同成員關(guān)系的密度值可以解釋為行動者對所屬事件的平均值，△(N)值范圍從0到h變化。

在進行密度計算之前，我們整理了網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的時間變化過程，表3中公共領(lǐng)域包括環(huán)境保護、科教文化和衛(wèi)生防疫，其余四個領(lǐng)域歸入市場領(lǐng)域，t1到t5的時間節(jié)點是根據(jù)圖3的變化趨勢給出的。新協(xié)議意味著自組織的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系開始建立，而累積協(xié)議表明更廣泛和更深入的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的維系?？傮w而言，三個公共領(lǐng)域共同簽訂了85項府際協(xié)議，對應(yīng)地四個市場領(lǐng)域的協(xié)議量為106項，尤其是近三年(2011-2013)公共領(lǐng)域的協(xié)議更受到“9+2”各省區(qū)的重視。

表3 “9+2”合作區(qū)府際協(xié)議網(wǎng)絡(luò)關(guān)系表

注：t0-2003年以前；t1-2003年；t2-2005年；t3-2007年；t4-2011年；t5-2013年

長期以來我國地方政府受到很多質(zhì)疑，認為它們過度致力于將有限的政治資源投入到經(jīng)濟發(fā)展中，而忽略了環(huán)境和社會問題(Xu and Yeh 2011)[33]，即使在區(qū)域合作議題上，也主要關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展，大多數(shù)合作區(qū)都是經(jīng)濟合作區(qū)。但是，我們的研究結(jié)果得出了不同的結(jié)論。這說明地方政府在區(qū)域合作中扮演了聯(lián)合提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的重要責任，而不僅僅是追求經(jīng)濟增長。在市場領(lǐng)域政府的作用只是構(gòu)建搭建有利于市場發(fā)展的環(huán)境平臺，減少壁壘。

表4 七個領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)密度(省區(qū)-省區(qū)網(wǎng)絡(luò))

借助UCINET軟件進行網(wǎng)絡(luò)密度計算 (Bargotti et al. 2002)(表4)[34]，同為公共領(lǐng)域的環(huán)境保護、科教文化和衛(wèi)生防疫三個領(lǐng)域表現(xiàn)出了不同的密度特征：環(huán)境保護領(lǐng)域呈現(xiàn)出11個省區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的最大網(wǎng)絡(luò)密度，平均每對成員共同參與的協(xié)議數(shù)接近15，其次是科教文化領(lǐng)域，密度為13.52；與之對應(yīng)，衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的密度值最小，平均每對成員共享的協(xié)議數(shù)約為3。四個市場領(lǐng)域的合作表現(xiàn)出了相對平均和穩(wěn)定的密度關(guān)系，其中貿(mào)易合作的密度較小，說明在貿(mào)易領(lǐng)域，政府的介入最少，更多的合作是市場主體之間的合作關(guān)系，這就表現(xiàn)在企業(yè)間合作項目的簽訂上。

(二)路徑選擇與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形成

為了研究三個公共領(lǐng)域表現(xiàn)出的密度差異，直觀刻畫“9+2”網(wǎng)絡(luò)成員在這三個領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)關(guān)系，我們使用UCINET的Net-Draw繪出了各自的網(wǎng)絡(luò)圖，網(wǎng)絡(luò)圖像更能直觀揭示網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)緊密關(guān)系(Fataar, 2006)[35]。圖中節(jié)點代表省區(qū)，網(wǎng)絡(luò)圖中各省區(qū)的位置與地理板塊上各自所處的位置對應(yīng)，以便更清晰揭示彼此間關(guān)系。節(jié)點之間的連線代表他們共同參與的協(xié)議，由于二模網(wǎng)絡(luò)投影的一模網(wǎng)絡(luò)是對稱的，所以我們不使用箭頭，連線的粗細代表相對于他們參與的協(xié)議而言的連接強度，較粗的連線代表更多的協(xié)議，較細的連線代表較少的協(xié)議。

1.地方政府的合作路徑選擇

地方政府是理性主體，地方政府間關(guān)系的形成呈現(xiàn)出三種形態(tài)：一是基于資源交換的“交易關(guān)系”，關(guān)系的構(gòu)成基礎(chǔ)是價格機制；二是基于目標驅(qū)動的“競爭關(guān)系”，關(guān)系的構(gòu)成基礎(chǔ)是政治錦標賽驅(qū)動下的激勵機制；三是基于共同收益的“合作關(guān)系”，關(guān)系的構(gòu)成基礎(chǔ)是共同收益的集體行動機制，被稱為“制度性集體行動”。9+2區(qū)域中存在多種地方政府間關(guān)系并存的狀態(tài)，而通過協(xié)議構(gòu)成的區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)是第三種關(guān)系的結(jié)構(gòu)。制度性集體行動理論指出了地方政府合作動機的雙重性：一方面提升公共品的供給效率、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟

和外部性內(nèi)部化的集體性收益動機；另一方面，地方政府在合作中還會追求其選擇性收益，通過在合作中獲得自身社會資本的積累和影響力的提升等(Feiock, 2007)[7]。需要指出，不同于“交易關(guān)系”與“競爭關(guān)系”，實現(xiàn)集體性收益的基礎(chǔ)條件在于合作領(lǐng)域的公共性，在“9+2”合作區(qū)，公共性較強的領(lǐng)域是環(huán)境保護、科教文化和衛(wèi)生防疫。

地方政府獲得合作收益的同時要克服地方政府合作交易成本，包括為降低信息不對稱、搭便車、事后違約等而采取的信息收集、談判、執(zhí)行與監(jiān)督等努力。制度性集體行動理論也提出合作領(lǐng)域、政策網(wǎng)絡(luò)、制度結(jié)構(gòu)以及主體條件等因素都會在不同程度對合作交易成本的不同方面產(chǎn)生影響。于是，地方政府獲得合作收益并非在同一個方面采用同一種路徑，而是會根據(jù)不同的情況，選擇獲得最佳的合作途徑，包括集體性收益提升途徑、選擇性收益提升途徑和交易成本降低途徑。因此，地方政府會根據(jù)可以獲得收益的最佳條件，來選擇最優(yōu)的合作路徑。

圖5 環(huán)境保護

2.“地理”路徑與SG結(jié)構(gòu)

所謂“地理”路徑，即合作網(wǎng)絡(luò)的形成是基于地理邊界的連續(xù)性和合作內(nèi)容的空間不可分割性，地方政府選擇的最低交易成本合作路徑。從環(huán)境保護領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)看出(圖5)，云南、貴州、湖南、江西、廣東和廣西六省形成了緊密的網(wǎng)絡(luò)中心。整個網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中有一個包含地緣臨近的四個省(貴州、湖南、廣東和廣西)的四邊形環(huán)境鑲嵌在大的六邊形結(jié)構(gòu)中(云南、貴州、湖南、江西、廣東和廣西)，這說明環(huán)保領(lǐng)域在選擇“與誰合作”時，參與者的行為受到了區(qū)域地理特征的限制。因此，地理位置是影響合作對象選擇的重要因素，相鄰省區(qū)間的重復(fù)合作形成彼此依存的關(guān)系可降低交易成本。

“9+2”的合作源于珠江水域這一地理空間，環(huán)境保護具有極大的空間外部性，從地理角度說沒有一個省區(qū)能夠在環(huán)境保護上占據(jù)絕對優(yōu)勢，因此彼此沿著地理特征路徑構(gòu)建的是基于信任的SG合作網(wǎng)絡(luò)。環(huán)境保護領(lǐng)域的公共性直接體現(xiàn)了地區(qū)競爭的不可能，基于合作的網(wǎng)絡(luò)治理依賴于全體成員的參與和承諾，“9+2”成員自行管理內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和操作，以及外部關(guān)系的處理。這種網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)強調(diào)的是成員之間的信任以降低信息成本和協(xié)商成本，廣泛信任形成了高密度的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)?！?+2”這類小規(guī)模成員網(wǎng)絡(luò)較易達成共識，SG結(jié)構(gòu)是構(gòu)建“社區(qū)能力” (Chaskin et al. 2001)[36]的重要途徑，能夠在平等的基礎(chǔ)上，將參與者致力于網(wǎng)絡(luò)中的目標。

“地理”路徑就是地方政府充分利用在環(huán)境保護中的空間外部性特點，選擇與相鄰區(qū)域合作，通過對環(huán)境治理空間的擴展，擴大治理邊界，從而提升環(huán)境治理的規(guī)模經(jīng)濟效益，降低環(huán)境問題產(chǎn)生的社會成本，實現(xiàn)負外部性的內(nèi)部化。

3.“抱團”路徑與NLO結(jié)構(gòu)

所謂“抱團”路徑，是由于某些領(lǐng)域的合作具有較強的道德風險和機會主義傾向，地方政府必須依靠一種緊密而強烈的合作關(guān)系實現(xiàn)信任性合作?！?+2”成員在科教文化領(lǐng)域通過共享相當廣泛的府際協(xié)議連接而成了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(圖6)。圖中連接線表明內(nèi)陸省份彼此之間的關(guān)系強于他們與港澳的聯(lián)系，于是整個網(wǎng)絡(luò)中有兩個次級網(wǎng)絡(luò)：所有內(nèi)陸地區(qū)形成一個二級網(wǎng)絡(luò)；珠三角地區(qū)(廣東、香港和澳門)形成另一個二級網(wǎng)絡(luò)，二者通過廣東連接在一起。從外部因素分析，科教文化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)表明區(qū)域特征中的社會經(jīng)濟屬性對“與誰合作”的影響，社會文化以及政治經(jīng)濟特征會形成特定區(qū)域?qū)参锲返钠脧亩鴽Q定其在合作中的收益和交易成本，具有同質(zhì)偏好的成員之間更易達成合作。因此在科教文化領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)中，兩個二級網(wǎng)絡(luò)代表了兩類偏好的省區(qū)成員。內(nèi)陸地區(qū)具有相似的社會文化背景和社會經(jīng)濟特征，這種結(jié)構(gòu)模式與“9+2”處于不同的發(fā)展階段相吻合。

圖6 科教文化

另一方面從參與主體來看，科教文化領(lǐng)域的這種格局主要是因為其具有公共物品和服務(wù)性質(zhì)，合作結(jié)果的不確定性強，地方政府為了避免“推卸責任”的機會主義，會在一定時期內(nèi)形成高密度網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(Scholz and Feiock 2007)[37]。這一假設(shè)的邏輯是當協(xié)議活動的產(chǎn)出很難測度時，雖然可以簽訂靈活的府際協(xié)議，如互助協(xié)議，諒解備忘錄或協(xié)議備忘錄等，但是協(xié)議各方無法制定具體的交易程序和產(chǎn)出，因而執(zhí)行成本較高，這就帶來制度性集體行動困境(Feiock, 2010)[29]。如果無法制定執(zhí)行標準，參與人都有推卸責任的動機，并且監(jiān)督參與者行為很困難或者成本很高。此時，為了限制機會主義而實施集體制裁的威脅可以通過高度緊密的關(guān)系配置來實現(xiàn)，這一點從上述密度結(jié)算結(jié)果中得到驗證。

緊密的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)反映了凝聚子群的社會收益，它能夠構(gòu)建起網(wǎng)絡(luò)義務(wù)從而控制參與者行為，因為任何行動的執(zhí)行或不執(zhí)行都是公共的。根據(jù)Thurmaier & Wood(2002)的研究，緊密的協(xié)議網(wǎng)絡(luò)關(guān)系形成于地方政府之間持續(xù)的交互行為過程中[21]。當參與一個結(jié)果很難測度的集體行動時，參與者的激勵來自于建立自己的信譽。此時，參與者會選擇成為一個凝聚子群的成員，獲取共享資源的收益，避免出現(xiàn)推卸責任的風險。這一過程可以用圖7刻畫，如果面臨結(jié)果的不確定性難題時，地方政府A可以選擇與B或者D合作。最終結(jié)果是D將是A偏好的合作伙伴，因為D與C存在合作關(guān)系，而A也已經(jīng)與C存在合作關(guān)系，于是A與C、D形成了穩(wěn)定而緊密的小團體。這就是科教文化領(lǐng)域中兩個二級網(wǎng)絡(luò)的形成路徑。

圖7 地方政府的“抱團”路徑

科教文化領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)治理類似于NLO的治理結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)的密度較為靠前，同時具有較高的中心性。通過UCINET的計算，科教文化領(lǐng)域的中心性為0.55，相比而言環(huán)境保護胃0.50，衛(wèi)生防疫領(lǐng)域為0.44。另一方面，NLO結(jié)構(gòu)中，擁有資源或權(quán)利優(yōu)勢的組織易成為領(lǐng)導(dǎo)組織(Provan & keins, 2008)[15]。廣東是改革開放的先行者，連接大陸和港澳，廣東省委書記通常是中央政治局委員，因此廣東具備了經(jīng)濟、地理和政治優(yōu)勢，廣東在整個網(wǎng)絡(luò)中擔當了領(lǐng)導(dǎo)組織的角色。作為網(wǎng)絡(luò)層次的領(lǐng)導(dǎo)組織，廣東承擔了大部分戰(zhàn)略和運營決策，與協(xié)議各方構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)層次的目標，即在科教文化領(lǐng)域形成跨域合作，而其他網(wǎng)絡(luò)成員則是各自為了解決自身難題，力圖通過抱團路徑降低不確定性。

與環(huán)境領(lǐng)域的空間連續(xù)性產(chǎn)生的外部性治理思路不同，要實現(xiàn)合作收益，很難通過空間擴展來實現(xiàn)集體性收益?？平涛幕I(lǐng)域最重要的特點是合作收益的難以觀測性，合作對象越多則合作雙方的違約等機會主義行為風險越大，合作產(chǎn)生的交易成本就越高，地方政府在難以確定其最高合作收益的情況下，則會選擇最低合作成本的方式。因此，地方政府會選擇建立小合作網(wǎng)絡(luò)的“抱團”路徑來實現(xiàn)這類領(lǐng)域的合作。

4.“借勢”路徑與NAO結(jié)構(gòu)

所謂“借勢”路徑，某些合作領(lǐng)域具有較強的資產(chǎn)專用性，地方政府需要通過擴展或改變網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)，以改變自身在網(wǎng)絡(luò)中的地位。在衛(wèi)生防疫領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)密度較低，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系在內(nèi)陸省份之間分配相對均勻(圖8)。根據(jù)Brown and Potoski(2003)的研究，高公共性投資使得衛(wèi)生防疫領(lǐng)域具有典型的資產(chǎn)專用性特征，這類領(lǐng)域易結(jié)成松散的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系[25]。松散的網(wǎng)絡(luò)由一組網(wǎng)絡(luò)關(guān)系組成，這些關(guān)系由少數(shù)具有較高集權(quán)的參與者主導(dǎo)；其他參與者要么直接與這些參與者建立聯(lián)系，要么獨立行動(Granovetter 1985；Burt 1993)[38-39]。

圖8 衛(wèi)生防疫的“借勢”路徑

松散的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對于競爭性領(lǐng)域的合作是十分有用的，這種領(lǐng)域往往具有資產(chǎn)專用性特征，與核心成員建立協(xié)議關(guān)系可以減少與其他成員合作的監(jiān)督成本。在這樣的領(lǐng)域每個參與者都有選擇不投入自己資源的動機，相反，一旦有機會他們會選擇搭便車。因此，當面臨資產(chǎn)專用性困境時，地方政府合作伙伴的選擇更具策略性。由于協(xié)議往往是不完全的，執(zhí)行成本高，地方政府會充分利用市場競爭或者依賴于權(quán)威成員，以便更大限度獲得規(guī)模收益或獲取上級政府的資源。圖9中，地方政府A會選擇B而不是D進行合作，因為D和A之間已經(jīng)通過C有間接聯(lián)系了，引入B可以增加競爭，降低D在網(wǎng)絡(luò)中的地位，同時將A置于相對中心的位置，有利于自己爭取外部資源和支持。衛(wèi)生防疫領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的這種形成路徑我們稱為“借勢”路徑，網(wǎng)絡(luò)的擴展反映了合作者的一種選擇，在這種選擇下，網(wǎng)絡(luò)成員通過大量獨立的路徑進行連結(jié)其他成員，這增加了可達性和可到達行動者的多樣性，也增強了自己在網(wǎng)絡(luò)中的中心地位。但是，“借勢”的結(jié)果是網(wǎng)絡(luò)成員數(shù)量會增加，或者在網(wǎng)絡(luò)成員不變的情況下擴充成員間的相互關(guān)系，即網(wǎng)絡(luò)規(guī)模會不斷擴大。網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的擴大會帶來維持成本的增加和集體行動效率的降低，兩種結(jié)果都會產(chǎn)生集體行動中的信任問題，導(dǎo)致收益遞減。因此，衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的合作是最難實現(xiàn)的，也就是我們看到在整個合作網(wǎng)絡(luò)中，衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的密度和協(xié)議量都是最小的。

衛(wèi)生防疫領(lǐng)域投入大，資產(chǎn)專用性強，合作具有較大風險，網(wǎng)絡(luò)成員的策略路徑是引入競爭，構(gòu)建松散的網(wǎng)絡(luò)，從而更多地依賴上級政府或協(xié)調(diào)機構(gòu)。上級政府或協(xié)調(diào)機構(gòu)就充當了NAO中的外部代理人角色，對于這種NAO結(jié)構(gòu)，外部代理人會提供資金或網(wǎng)絡(luò)便利以確保網(wǎng)絡(luò)目標的實現(xiàn) (Goldsmith and Eggers 2004)[40]。衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的合作多為事件導(dǎo)向的，需要提及的依然是廣東、香港和澳門之間的“鐵三角”關(guān)系，2003年SARS事件促成了三地在公共防疫領(lǐng)域的緊密合作，加之珠三角長期的全方位合作，使得這種穩(wěn)固的三元關(guān)系較容易在合作領(lǐng)域上擴展和積累。這一點說明，衛(wèi)生防疫領(lǐng)域體現(xiàn)了NAO的一個重要特征，參與組織之間的強關(guān)系構(gòu)建需要在較高范圍內(nèi)就網(wǎng)絡(luò)目標達成共識，否則就會選擇引入競爭的“借勢”路徑，所以我們看到了松散的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)的“鐵三角”關(guān)系。本文中該領(lǐng)域的密度為最低值，而不是中間水平，說明“鐵三角”關(guān)系的穩(wěn)固性使得內(nèi)陸與港澳在該領(lǐng)域的合作較難實現(xiàn)，必須通過外部代理人的直接政策干預(yù)或者某個特定事件的誘導(dǎo)。

衛(wèi)生防疫領(lǐng)域中，既很難通過治理空間拓展來獲得規(guī)模經(jīng)濟，也很難通過單個地方政府來降低合作成本，地方政府在這一領(lǐng)域中選擇了通過擴大網(wǎng)絡(luò)規(guī)模提升合作影響力的方式來獲取選擇性收益，從而形成了地方政府合作的“借勢”路徑。

圖9 地方政府的“借勢”路徑

5.小結(jié)

從三個公共領(lǐng)域的合作路徑選擇及其網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形成來看，地方政府間關(guān)系正從單純的競爭或合作走向策略化網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

五、結(jié)論與啟示

我國經(jīng)濟社會發(fā)展的多目標實現(xiàn)不僅要依靠相近地方政府形成的合作區(qū)，還要依據(jù)不同合作領(lǐng)域的性質(zhì)實現(xiàn)跨地理空間區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系，從而實現(xiàn)更大范圍內(nèi)功能區(qū)的整合。本文利用2004-2013年“9+2”合作區(qū)191項府際協(xié)議數(shù)據(jù)，考察了我國合作區(qū)地方政府的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)治理這種非正式制度的演進發(fā)展影響著正式的合作區(qū)制度的實施效果和發(fā)展方向。本文給出了幾個重要的結(jié)論，對我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提出一些啟示。

首先，合作區(qū)與合作網(wǎng)絡(luò)是不同邊界下的概念，合作區(qū)是一個行政地理區(qū)域，而合作網(wǎng)絡(luò)是嵌套在合作區(qū)中由各利益主體的理性選擇形成的互惠關(guān)系結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)是各網(wǎng)絡(luò)主體的理性決策結(jié)果。?！?+2”網(wǎng)絡(luò)成員之間是非正式的伙伴關(guān)系，參與者在自由實施發(fā)展戰(zhàn)略中自愿加入合作網(wǎng)絡(luò)，不存在政治權(quán)威或決策領(lǐng)導(dǎo)者?！?+2”成員共同參與較多的府際協(xié)議領(lǐng)域和府際協(xié)議連接較多參與者的領(lǐng)域是公共領(lǐng)域，這說明地方政府在區(qū)域合作中扮演了聯(lián)合提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的重要責任，而不僅僅是追求經(jīng)濟增長。

其次，地方政府通過“地理”路徑在環(huán)境保護領(lǐng)域形成高密度SG網(wǎng)絡(luò)。環(huán)境保護受到地理因素的客觀約束，具有較強的空間外部性。在該領(lǐng)域地方政府選擇彼此信任的“地理”路徑構(gòu)建一個高密度的SG網(wǎng)絡(luò)。高密度的網(wǎng)絡(luò)互惠關(guān)系可以帶來信任和社會資本，從而解決集體行動問題，因此，高密度網(wǎng)絡(luò)更容易實現(xiàn)合作，網(wǎng)絡(luò)參與者之間的信任度決定了對網(wǎng)絡(luò)目標的態(tài)度。從府際協(xié)議分布來看，環(huán)境保護領(lǐng)域擁有最高的網(wǎng)絡(luò)密度，尤其在最近兩年的合作中，網(wǎng)絡(luò)密度的增加進一步推進了合作關(guān)系的關(guān)鍵，說明環(huán)境保護領(lǐng)域的治理網(wǎng)絡(luò)進入了穩(wěn)定累進的階段。

第三，地方政府通過“抱團”路徑在科教文化領(lǐng)域形成NLO網(wǎng)絡(luò)?？平涛幕I(lǐng)域的合作，具有較強的不確定性，為了避免“推卸責任”的機會主義行為，網(wǎng)絡(luò)參與者會選擇“抱團”路徑形成兩個相對固定的團體，并通過廣東的連接形成NLO網(wǎng)絡(luò)，廣東憑借其經(jīng)濟、地理和政治優(yōu)勢擔當了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部代理人的角色。因此，廣東在網(wǎng)絡(luò)的中心位置使其具備控制信息流和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)參與者的權(quán)力，因而能夠引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)的演進方向和網(wǎng)絡(luò)目標的實現(xiàn)。當不確定性成為合作的重要約束時，NLO結(jié)構(gòu)具有更高的合作水平，體現(xiàn)在科教文化領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)密度也相對較高。

第四，地方政府通過“借勢”路徑在衛(wèi)生防疫領(lǐng)域形成NAO網(wǎng)絡(luò)。衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的投入較大，容易產(chǎn)生搭便車行為，網(wǎng)絡(luò)成員會選擇“借勢”路徑，增強自己的網(wǎng)絡(luò)地位，以提升獲取網(wǎng)絡(luò)外部代理人支持的機會，這一領(lǐng)域易形成NAO結(jié)構(gòu)。在該領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)參與者希望通過建立新的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，引入競爭，以獲取外部代理人的資源和資金。其結(jié)果是網(wǎng)絡(luò)成員數(shù)量會增加，或者在網(wǎng)絡(luò)成員不變的情況下擴充成員間的相互關(guān)系，即網(wǎng)絡(luò)規(guī)模會不斷擴大。網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的擴大會帶來維持成本的增加和集體行動效率的降低，兩種結(jié)果都會產(chǎn)生集體行動中的信任問題，導(dǎo)致收益遞減。因此，衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的合作是最難實現(xiàn)的，也就是我們看到在整個合作網(wǎng)絡(luò)中，衛(wèi)生防疫領(lǐng)域的密度和協(xié)議量都是最小的。該領(lǐng)域需要通過不斷的實踐達到規(guī)模和效率的平衡。

最后需要指出的是，本文的結(jié)論在應(yīng)用中存在一些局限。本文的研究只是檢測了“9+2”成員通過簽訂府際協(xié)議構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，但是廣泛和大量的合作并不表明這些合作行為能夠產(chǎn)生良好的合作績效。有關(guān)這些合作努力在不同領(lǐng)域帶來了何種程度的合作效果需要進行更深入的研究，對我國不同區(qū)域經(jīng)濟的比較研究也是未來拓展的方向。

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