政策創(chuàng)新驅(qū)動新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展
——關(guān)于中國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收政策研究

王 璽，李桂君

(中央財經(jīng)大學(xué) 稅務(wù)學(xué)院，管理科學(xué)與工程學(xué)院，北京 100081)

一、引言

在全球經(jīng)濟尚未完全脫離金融危機的陰影、氣候變化加劇、環(huán)境污染問題嚴(yán)峻的大背景下，如何實現(xiàn)經(jīng)濟增長模式的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)低碳可持續(xù)發(fā)展，成為世界各國廣泛關(guān)注的話題,新能源產(chǎn)業(yè)借此時機迅速成長，成為新的經(jīng)濟增長熱點與戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。然而，由于國際市場萎縮、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場培育不協(xié)調(diào)，生產(chǎn)力發(fā)展與制度建設(shè)不協(xié)調(diào)等原因，新能源產(chǎn)業(yè)在剛剛起步就面臨產(chǎn)能“過?！钡膯栴}，由于電網(wǎng)建設(shè)相對于電源建設(shè)落后、缺少電力外送通道，新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨著多方面的挑戰(zhàn)[1]。

中國可開發(fā)利用的風(fēng)能資源豐富，潛力巨大，且發(fā)展迅猛，是我國新能源結(jié)構(gòu)中的重要部分，也很可能成為我國完成節(jié)能減排目標(biāo)、實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與可持續(xù)發(fā)展的重要力量。今年看來，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)形勢利好，產(chǎn)業(yè)保護與調(diào)整的任務(wù)更加突出，稅收作為國家政策導(dǎo)向的體現(xiàn)和政府調(diào)節(jié)市場的有效經(jīng)濟杠桿，在宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)過程中往往發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)指引的作用，此外，隨著企業(yè)對稅收籌劃工作的日益重視，國家財稅體制改革的進一步深化，有效稅收政策在產(chǎn)業(yè)調(diào)整中的效用和影響也將大幅增強，因此，研究有利于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的稅收政策是有效且必要的[2]。

二、中國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

中國風(fēng)能資源較為豐富。根據(jù)全國900多個氣象站將陸地上離地10m的高空資料進行估算，全國平均風(fēng)功率密度為100W/m2，風(fēng)能資源總儲量約32.26億kW，可開發(fā)和利用的陸地上風(fēng)能儲量有2.53億kW，近?？砷_發(fā)和利用的風(fēng)能儲量有7.5億kW，共計約10億kW。如果陸上風(fēng)電年上網(wǎng)電量按等效滿負(fù)荷2000h計，每年可提供5000億kWh電量，海上風(fēng)電年上網(wǎng)電量按等效滿負(fù)荷2500h計，每年可提供1.8萬億kWh電量，合計2.3萬億kWh電量[3]。

據(jù)國家能源局統(tǒng)計，中國已成為全球風(fēng)電裝機規(guī)模最大的國家，風(fēng)電設(shè)備制造能力也位居全球第一。2013年，全國新增風(fēng)電裝機容量16100MW，居世界第一位，新增風(fēng)電并網(wǎng)容量1449萬kW，累計并網(wǎng)容量7716萬kW，同比增長23%。年發(fā)電量1349億kW時，同比增長34%。風(fēng)電利用小時數(shù)達到2074h，同比提高184小時。平均棄風(fēng)率11%，比2012年降低6個百分點。全國新增核準(zhǔn)容量3069萬kW，累計核準(zhǔn)容量1.37億千瓦，累計在建容量6023萬kW。國家能源局《可再生能源“十二五”規(guī)劃》中提到，預(yù)計到2015年，中國將建成海上風(fēng)電5GW，形成海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈。2015年后，中國海上風(fēng)電將進入規(guī)模化發(fā)展階段，達到國際先進技術(shù)水平。2020年中國海上風(fēng)電將達到30GW。

風(fēng)電產(chǎn)業(yè)在我國起步晚，但發(fā)展勢頭強盛，屬于國家戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)之一，但是，由于缺少對發(fā)展新能源充分的戰(zhàn)略規(guī)劃，在發(fā)展初期階段就出現(xiàn)了“產(chǎn)能過?！钡膯栴}。電網(wǎng)體制僵化，缺少合理科學(xué)的定價機制，全國各大電網(wǎng)之間缺少相互連接支撐體系，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)高速度、大規(guī)模集聚擴張的發(fā)展態(tài)勢導(dǎo)致了電源建設(shè)的盲目狂熱，而電力消納能力建設(shè)的相對落后，消費市場建立的遲緩等問題嚴(yán)重阻礙了風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的健康壯大，拉低了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益，影響產(chǎn)業(yè)培育的整體進程。

從世界目前風(fēng)電發(fā)展推測，未來風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要存在以下趨勢：

(1)風(fēng)電場建設(shè)向大型化方向發(fā)展，海上風(fēng)能利用向規(guī)?；_發(fā)階段發(fā)展；

(2)加大關(guān)注低風(fēng)速風(fēng)場的開發(fā)，增加風(fēng)電產(chǎn)業(yè)可推廣范圍；

(3)促進專業(yè)化消費市場的建立，加速推動新能源對傳統(tǒng)能源的替代。

(4)風(fēng)電開發(fā)成本逐漸降低，市場競爭力進一步提高，并且環(huán)保和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型推動效應(yīng)更加顯著。

三、國際風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策分析

風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到各個國家的廣泛重視，各國也推行了相關(guān)政策手段來扶持這一新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對各國所推行的相關(guān)政策種類進行總結(jié)整理和對比，能夠更好把握政策激勵的可行方法，因地制宜促進我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策體系的建立完善[4]。

(一)國際新能源政策分類

國際能源署中可再生資源政策數(shù)據(jù)庫收入了1000多條世界各國的可再生能源政策，將可再生能源政策分為6類。

1.經(jīng)濟手段。直接投資，包括向地方政府撥款、技術(shù)設(shè)施投資、政府采購規(guī)定、設(shè)立研發(fā)基金；財政金融激勵政策，包括固定電價、財政獎勵和補貼、信貸支持、稅收優(yōu)惠和減免；以及基于市場的經(jīng)濟手段，包括溫室氣體排放配額、綠色證書、白色證書等。

2.管制手段。包括審計、監(jiān)督、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)(建筑規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、車輛節(jié)油和排放標(biāo)準(zhǔn))、一五計劃等。

3.政策框架構(gòu)建。主要包括制度建設(shè)和戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略思想與眼光在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的運用能夠起到調(diào)控市場失靈、引導(dǎo)發(fā)展方向、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用。

4.研發(fā)和應(yīng)用。包括示范工程和研究項目(技術(shù)應(yīng)用與擴散、技術(shù)發(fā)展)。政府撥出專項資金進行研發(fā)支持與建立示范是發(fā)展可再生能源技術(shù)的一項非常重要的政策。對風(fēng)機技術(shù)研發(fā)的可持續(xù)投入，尤其是在私營制造業(yè)企業(yè)與公共研究機構(gòu)進行合作時對基礎(chǔ)研究進行的投入，以及對示范和商業(yè)化項目的支持，對于風(fēng)力發(fā)電行業(yè)的國產(chǎn)化發(fā)展起著重要的作用。

5.宣傳教育。包括提供信息、咨詢、專業(yè)培訓(xùn)。

6.自愿途徑。包括公眾志愿計劃、公共部門與私人部門間的協(xié)商和私人部分的單方承諾。

如果將政策按照著力點的不同進行區(qū)分，可以大致分為供給側(cè)政策、需求側(cè)政策與環(huán)境側(cè)政策，即刺激投資生產(chǎn)等生產(chǎn)活動的政策、刺激需求與鼓勵使用消費的政策以及建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展健康市場或研發(fā)等環(huán)境的政策。將部分國家的風(fēng)電政策按照此種分類方法進行整理，可以得到表1。表1基本反映了國家想要實現(xiàn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展所應(yīng)構(gòu)建的政策體系[5]。

通過整個風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策體系的觀察可以發(fā)現(xiàn)，稅收政策在一國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策體系中主要是作為供給側(cè)政策和需求側(cè)政策對生產(chǎn)和消費進行調(diào)節(jié)。作用于供給側(cè)的稅收政策主要是通過稅收抵免、稅收返還、加速折舊、延遲納稅等稅收手段鼓勵企業(yè)進行風(fēng)電研發(fā)投資于生產(chǎn)；作用于需求側(cè)的政策主要是通過稅收優(yōu)惠鼓勵企業(yè)使用風(fēng)電，或者通過加征環(huán)境稅等抑制企業(yè)對傳統(tǒng)不可再生能源電力的依賴，加速風(fēng)電對傳統(tǒng)能源的替代速度與風(fēng)電消費市場的發(fā)展壯大。

(二)促進風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收激勵政策

對各國風(fēng)電政策體系中的稅收條款抽取整理，集中研究稅收政策在風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中的作用。

我們將美國作為風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收政策國際經(jīng)驗研究的切入點，因為美國的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為先進成熟，美國又是一個法制體系相當(dāng)健全、稅收管理發(fā)達領(lǐng)先的國家，已經(jīng)建立起相對完整細(xì)致的新能源產(chǎn)業(yè)稅收政策體系，其中不乏可供參考的稅收政策設(shè)計?，F(xiàn)將美國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的部分稅收政策整理如表2?？梢园l(fā)現(xiàn)，美國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收政策的主要著力點是供給側(cè)，似乎單薄，但是，這是與其可再生能源配額制等強制性需求方政策互補互利的，不同政策各自刺激國內(nèi)風(fēng)電等可再生能源的供給與需求，維持市場發(fā)展的協(xié)調(diào)健康。

表2 美國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收激勵政策

此外，歐洲等地區(qū)國家也各自實行了推動各國風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，部分整理如表3。

對各國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)等新能源稅收政策的分析，可以總結(jié)出其政策整體具有幾個顯著特點。[6]

1.形式多樣，稅收優(yōu)惠類型豐富

各國財稅政策涉及對多種稅制要素的稅收優(yōu)惠，如按照購置費計提特別折舊以及投資補貼等針對稅基進行的稅收優(yōu)惠，通過稅收返還、稅額扣除等進行稅額方面的優(yōu)惠以及美國實行的納稅義務(wù)遞延等對納稅期限進行的特殊規(guī)定等。

2.重點突出，關(guān)注重點環(huán)節(jié)，實現(xiàn)不同政策效果

稅收優(yōu)惠政策從研發(fā)、投資、使用等不同環(huán)節(jié)入手，提高風(fēng)電的產(chǎn)量和利用率。對于生產(chǎn)者采取計提特殊折舊、加速折舊和稅收抵免政策降低其生產(chǎn)成本，激勵風(fēng)電制造能力的提升；通過對消費者使用傳統(tǒng)化石能源征收污染附加稅以及對使

表3 部分國家風(fēng)電產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收政策整理

用可再生能源設(shè)備的稅收減免加大風(fēng)電等新能源的比較優(yōu)勢，擴大消費者對新能源的需求，加快新能源對不可再生能源的替代進程。

3.優(yōu)惠與懲罰并重，稅收優(yōu)惠與稅收懲罰并駕齊驅(qū)

通過同時采用針對新能源生產(chǎn)使用的優(yōu)惠政策和對化石能源加大征收碳稅、環(huán)境稅、污染稅等措施，可擴大新能源使用的比較優(yōu)勢，減輕稅收優(yōu)惠政策可能帶來的隱性稅收以致抵消顯性稅收優(yōu)惠的現(xiàn)象，促進生產(chǎn)者和消費者主動選擇風(fēng)電等新能源。此外，各國往往為了在引進先進技術(shù)的同時注重發(fā)展國內(nèi)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，稅收優(yōu)惠措施上進行了資格限制，如進口關(guān)鍵零部件免關(guān)稅，但進口整機無優(yōu)惠等。

4.相得益彰，與非稅政策相互配合

隱性稅收的存在會導(dǎo)致部分稅收激勵政策失靈，并且雖然激勵政策能夠促進風(fēng)能等新能源的生產(chǎn)，卻難以有效降低傳統(tǒng)能源的生產(chǎn)和使用規(guī)模，因此配合以配額管制、生產(chǎn)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等非稅政策能夠改善政策的有效性和持久性。

四、中國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收政策

我國為促進風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，同樣出臺了許多針對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠等政策，其中稅收政策主要涉及所得稅、增值稅與關(guān)稅，主要類型的整理如表4。

表4 中國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收政策

從目前來看，我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收政策的著力點單一，完全集中在對供給側(cè)投資者、生產(chǎn)者的補貼激勵方面，對需求側(cè)而言，既缺少對污染性能源利用的懲罰性措施，又缺少對風(fēng)電利用的激勵優(yōu)惠措施，同時在非稅政策的設(shè)計上也落后于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，未能及時彌補稅收政策在需求側(cè)和環(huán)境側(cè)上的缺失。政府在政策配合與引導(dǎo)上的缺位在一定程度上導(dǎo)致了我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展“未老先衰”、結(jié)構(gòu)性問題突出的現(xiàn)狀。此外，政策手段的選擇和針對性等方面也存在需要完善的環(huán)節(jié)[7]。

結(jié)合我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的整體政策環(huán)境觀察，著力點單一、前期重數(shù)量輕質(zhì)量是目前政策體系普遍存在的一個問題。下圖是我國關(guān)于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策法規(guī)整理，并做出政策著力點的統(tǒng)計結(jié)果圖5。

圖5 中國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)統(tǒng)計圖注：百分比之和大于100%是因為一項政策法規(guī)著力點會多于一個方面。數(shù)據(jù)來源：http://www.chyxx.com/industry/201308/217544.html

通過政策統(tǒng)計結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，我國在建立建設(shè)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策體系的過程中始終存在偏重供給側(cè)、環(huán)境側(cè)的表現(xiàn)，并且存在將風(fēng)電生產(chǎn)成本轉(zhuǎn)嫁到消費者的行為，不利于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)消費市場長期發(fā)展擴大。無論是激勵新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還是抑制對傳統(tǒng)污染能源的過度依賴，消費市場的主導(dǎo)作用都不容忽視，沒有消費，就沒有浪費，過度偏重供給方的政策體系不僅無法根本上抑制污染性能源的使用，也無法激發(fā)社會投入新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的源動力和主動性，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少自主調(diào)節(jié)和規(guī)范的內(nèi)在驅(qū)動力，難以使風(fēng)電產(chǎn)業(yè)真正獨立壯大。

而同時可以看到，近年來風(fēng)電產(chǎn)業(yè)所出現(xiàn)的問題吸引國家的日益重視，從政策法規(guī)的著力點逐漸偏向需求側(cè)這一點也可以得到印證。隨著政策著力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)也將逐漸調(diào)整平衡，實現(xiàn)健康持續(xù)發(fā)展。

五、我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收政策評價

我國在稅收政策設(shè)計過程中考慮到了風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)的特殊性，并且相繼推行乘風(fēng)工程、雙加工程、國債風(fēng)電項目、科技支撐計劃等一系列的支持項目推動了風(fēng)電的發(fā)展，使我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)順風(fēng)而上，取得傲人成績，但同時，我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)問題仍然存在，效率仍待提高，比較我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收政策與新能源發(fā)展較先進國家的政策體系，分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀后也可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)癥結(jié)。盡管我國已有部分激勵新能源發(fā)展的稅收激勵政策實施，但整體而言對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略意義的認(rèn)識仍有待提高，并且缺少政策之間相互配合銜接的制度體系，現(xiàn)行政策手段的種類略顯單一，考慮范圍較窄，存在如下問題。

(一)增值稅轉(zhuǎn)型影響的雙重性[8-9]

增值稅轉(zhuǎn)型的影響不均首先表現(xiàn)在項目間稅負(fù)水平的差異上。在增值稅轉(zhuǎn)型后，允許企業(yè)抵扣其新購進設(shè)備所含的增值稅，對新建風(fēng)電場項目而言受益匪淺，而對于轉(zhuǎn)型前建成的風(fēng)電項目卻沒有幫助，造成不同風(fēng)電項目間稅負(fù)水平的不公平。

另外，允許購進設(shè)備進項稅額抵扣后，新建風(fēng)電項目的企業(yè)一般在5～8年內(nèi)無法實現(xiàn)增值稅，對地方財政的貢獻短期內(nèi)明顯減少，會影響地方政府對發(fā)展風(fēng)電的積極性，影響地方政府對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的扶持力度不利于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。

此外，在購進設(shè)備進項抵扣完畢后，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的總體稅負(fù)水平仍然偏重。因為相對于火電等傳統(tǒng)能源而言，風(fēng)電的成本構(gòu)成主要是初始設(shè)備投資與財務(wù)費用，并沒有燃料等項目的進項抵扣，按照上網(wǎng)電價均按照0.51元/KWh計算，火電的燃煤成本約占發(fā)電成本的60%左右，以17%的增值稅率計算，每千瓦時的火電增值稅負(fù)擔(dān)稅額為0.51*(1-60%)*17%/(1+17%)=0.0296元，風(fēng)電的進項稅抵扣不足1%，即使在減半征收增值稅后，每千瓦時負(fù)擔(dān)的增值稅額仍為0.51*(1-1%)*17%*0.5/(1+17%)=0.0367元，稅負(fù)高出火電近24個百分點。

(二)激勵政策零散，關(guān)注點單一

目前對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)采用的主要是一些簡單的稅收優(yōu)惠措施，而投資抵免、加速折舊、納稅遞延等國際常用的稅收優(yōu)惠手段較少出現(xiàn)，而且政策的關(guān)注重點往往集中在投資者或生產(chǎn)商方面，使得風(fēng)電產(chǎn)量大幅增長，而由于缺少對消費者和電網(wǎng)建制的激勵，國內(nèi)風(fēng)電市場內(nèi)需不足，電力消納不暢，使得棄風(fēng)限電始終是風(fēng)電發(fā)展的重大掣肘因素，出現(xiàn)“發(fā)展越快，損失越大”的怪圈。

(三)缺少稅收懲罰措施的配合，能源結(jié)構(gòu)更新速度難以保證

我國風(fēng)電發(fā)電量僅占電力消費量的2%左右，而歐洲平均水平已經(jīng)接近20%左右，這表明我國風(fēng)電發(fā)展空間巨大，也反映出我國風(fēng)電利用在市場認(rèn)同和普及度上的不足。目前風(fēng)電的使用成本仍然高于傳統(tǒng)電源，企業(yè)等風(fēng)電利用的積極性受到成本因素的限制。解決這一問題不僅需要對風(fēng)電利用的政策激勵，也需要通過加快設(shè)計征收資源稅等反向激勵政策更全面地推進風(fēng)電對傳統(tǒng)能源的替代。

(四)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略眼光不足，政策設(shè)計顯被動

對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性和長期性缺乏認(rèn)識和重視，在風(fēng)電發(fā)展的初期主要表現(xiàn)是將風(fēng)電看作是新能源試驗或?qū)ξ覈茉垂?yīng)微不足道，因而采取的是臨時性、試探性措施作為權(quán)宜之計,導(dǎo)致財稅政策缺乏系統(tǒng)性,顯得零亂與不到位。政府對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的投入嚴(yán)重不足,政府投入習(xí)慣性地以財政出資建設(shè)幾個示范項目以及為完成若干技術(shù)改進而對某些項目采取某種稅收優(yōu)惠。政府的直接投入只局限于研發(fā)，對風(fēng)電投資、銷售、使用、服務(wù)等方面投入幾乎是空白。一部分政策老化,如國債投資風(fēng)力發(fā)電政策。我國現(xiàn)行的財稅政策主要是促進設(shè)備國產(chǎn)化為主,對增加風(fēng)電的供給、加強風(fēng)電的并網(wǎng)輸送等系統(tǒng)的政策措施不完善,風(fēng)電企業(yè)信貸優(yōu)惠方面缺乏政策有力的支持。

六、風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收政策優(yōu)化的提議

風(fēng)電產(chǎn)業(yè)在我國沒有發(fā)揮作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)有的帶動作用，反而出現(xiàn)“未老先衰”的產(chǎn)能過剩問題，產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益下滑，嚴(yán)重打擊了新能源企業(yè)發(fā)展的信心和動力，在國際新能源政治的沖擊下，產(chǎn)業(yè)培育的壓力將加大，影響新能源產(chǎn)業(yè)長遠戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)?，F(xiàn)應(yīng)從新能源發(fā)展戰(zhàn)略整體的眼光出發(fā)，對癥下藥調(diào)整風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的失衡問題，轉(zhuǎn)移政策重點到培育消費市場、擴大風(fēng)電應(yīng)用領(lǐng)域、提高普適性、推進傳統(tǒng)能源替代等工作上來。針對現(xiàn)行政策的盲點與風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，總結(jié)以下稅收政策改良建議。

(一)調(diào)整完善現(xiàn)有稅收政策

增值稅方面，加大優(yōu)惠力度，進一步采取減輕風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。稅法規(guī)定，風(fēng)電企業(yè)改征增值稅后按照正常稅率17%減半征收，稅率減至8.5%，但由于風(fēng)力發(fā)電幾乎沒有購進原材料的成本，缺少進項稅額抵扣，其實際稅率仍為8.5%，而火力發(fā)電等傳統(tǒng)能源由于燃料等成本進項稅額的抵扣，實際稅負(fù)是低于風(fēng)電的。另一方面，增值稅改革后規(guī)定風(fēng)電產(chǎn)業(yè)設(shè)備增值稅稅額可以進行抵扣，但風(fēng)電企業(yè)目前多屬于低盈利狀態(tài)，可抵扣銷項稅額低，往往需要抵扣十幾年，抵扣期間相當(dāng)于企業(yè)將現(xiàn)金流滯留在稅務(wù)部門，自身還需要借助其他融資手段進行融資，大大增加了企業(yè)的現(xiàn)金壓力和融資成本。因此，在增值稅稅率和優(yōu)惠條件的設(shè)計上，應(yīng)該根據(jù)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點，在行業(yè)調(diào)查和測算、充分了解現(xiàn)實的基礎(chǔ)上設(shè)計更具針對性的條款，進一步降低稅率、將抵扣轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠侄愂辗颠€、退稅等，采用靈活多樣的增值稅優(yōu)惠政策，真正發(fā)揮其扶持作用，壯大稅基[10-11]。

在企業(yè)所得稅優(yōu)惠方面，稅收優(yōu)惠的方式較為單一，投資抵免、加速折舊、納稅遞延等國際常用政策體現(xiàn)較少，同時，與風(fēng)電發(fā)達國家相比，我國稅收優(yōu)惠的年限較短，很難覆蓋新興企業(yè)創(chuàng)業(yè)期，給企業(yè)發(fā)展壯大帶來壓力。建議進一步豐富稅收優(yōu)惠選擇、延長優(yōu)惠期限，護航風(fēng)電企業(yè)的平穩(wěn)成長。

進口關(guān)稅方面，再通過進口稅收減免鼓勵科研和技術(shù)研發(fā)的同時，要同時注意對國內(nèi)同類型制造業(yè)的保護，給予其平衡的稅收優(yōu)惠；而先征后退的政策增加了企業(yè)的流動性壓力，目前的退稅工作難以保證該項稅收優(yōu)惠的切實實行，可以考慮直接采用減免稅方法。

(二)擴大補貼受益主體，培育新能源應(yīng)用市場

為促進新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我國先后頒布了可再生能源價格全國分?jǐn)傉?、可再生能源增值稅減免政策、太陽能光電建筑應(yīng)用財政資金補助辦法、上網(wǎng)電量全額保障性收購政策和新能源上網(wǎng)電價補貼政策，促進新能源資源的開發(fā)和規(guī)?；l(fā)展，政策效果顯著，但是，相比之下，我國對新能源消費市場的培育缺乏必要的鼓勵引導(dǎo)措施，激勵新能源發(fā)展的同時忽略了對傳統(tǒng)能源的區(qū)別對待，新能源的利用沒有起到對生產(chǎn)方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的帶動作用，沒有發(fā)揮帶動產(chǎn)業(yè)革命的潛在能量；消費者對于風(fēng)電的利用也趨于局部化，電力難以準(zhǔn)確輸送并滿足用戶的實際需求；同時，風(fēng)電用電成本偏高阻止了更多消費者的進入，對此，稅收應(yīng)該體現(xiàn)出對風(fēng)電用戶的利益補償和鼓勵，拉動消費需求的增長?？傊?，稅收政策在未來應(yīng)考慮將優(yōu)惠力度轉(zhuǎn)向風(fēng)電消納和利用的鼓勵以及降低消費者用電成本、培植消費市場等方面。

(三)分析稅收鏈條環(huán)節(jié)，關(guān)注產(chǎn)業(yè)與市場發(fā)展政策需求

從企業(yè)運營角度，根據(jù)新能源產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)、研發(fā)、生產(chǎn)和銷售等環(huán)節(jié)，建立“稅收鏈”的思想，通過對各流程和環(huán)節(jié)的分析，針對不同稅收優(yōu)惠空間進行靈活的優(yōu)惠政策設(shè)計，在關(guān)注國家產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展戰(zhàn)略的同時考慮各利益相關(guān)者和市場發(fā)展的需求，切實降低風(fēng)電產(chǎn)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，保障盈利空間、鼓勵研發(fā)、推動國產(chǎn)化、提高風(fēng)電企業(yè)競爭力以促使傳統(tǒng)能源企業(yè)轉(zhuǎn)型以及降低風(fēng)電利用成本以發(fā)展市場、加速新能源對傳統(tǒng)能源的替代等。在不同環(huán)節(jié)和需求下靈活采用投資抵免、加速折舊、遞延納稅等優(yōu)惠政策，增強政策適應(yīng)性。

從產(chǎn)業(yè)周期角度，在風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，也需要政府相機決策，采取恰當(dāng)?shù)恼呤侄魏投愂諆?yōu)惠手段，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，使之與國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟發(fā)展思路相一致。

(四)樹立稅收管理的系統(tǒng)思想，規(guī)劃建立新能源發(fā)展制度體系

由于稅收政策的時效性等限制，稅收抵免之類的優(yōu)惠政策無法長期持續(xù)存在，導(dǎo)致新晉企業(yè)可能無法享受應(yīng)有優(yōu)惠，現(xiàn)有企業(yè)可能因優(yōu)惠停止運營壓力增加，難以步入盈利軌道，財稅政策的特性使其不可避免地具有其限制和不足，美國國家經(jīng)濟研究局教授吉爾伯特就曾表示，在鼓勵可再生能源發(fā)展方面，“約定金價”(強制要求電力供應(yīng)商的購買可再生能源發(fā)電企業(yè)提供的電能時，在連續(xù)若干年內(nèi)支付固定的高于一般市場價的價格)的辦法要優(yōu)于稅收優(yōu)惠政策)。同時，由于稅收法令的專業(yè)性，公眾對稅收政策的了解程度有限，難以完全依靠稅收政策提高消費者對風(fēng)電的認(rèn)可度。因此，在制定稅收政策的過程中要建立系統(tǒng)思想，通過經(jīng)濟政策、公共服務(wù)政策等之間的銜接配合，激勵產(chǎn)業(yè)投資研發(fā)、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向、協(xié)調(diào)市場利益關(guān)系、規(guī)范市場主體行為，實現(xiàn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的突破與發(fā)展。

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