農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“有意的制度模糊說”質(zhì)疑

陳勝祥

（江西師范大學(xué)財政金融學(xué)院，江西 南昌 330022）

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“有意的制度模糊說”質(zhì)疑

陳勝祥

（江西師范大學(xué)財政金融學(xué)院，江西 南昌 330022）

研究目的：與“有意的制度模糊”學(xué)說商榷，籍以深化對中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的認(rèn)識。研究方法：文獻(xiàn)研究、法律文本分析。研究結(jié)果：（1）該學(xué)說認(rèn)為中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度沒有任何歧義，這與集體化以來農(nóng)地所有權(quán)屬高度分化成為地方性知識并具有多種含義和所指的事實不相符；（2）該學(xué)說認(rèn)為中央有意不在立法上明確界定農(nóng)地的所有權(quán)歸屬，這與相關(guān)法律一直采用概括加列舉式的立法技術(shù)試圖明晰它的立法史實相違背；（3）該學(xué)說認(rèn)為“有意的制度模糊”是中國農(nóng)村改革成功的關(guān)鍵，且能有效化解土地糾紛，這些也與中國農(nóng)村改革史和土地糾紛的發(fā)生機(jī)理相沖突。研究結(jié)論：“有意的制度模糊”學(xué)說不能成立，不可輕率使用“模糊”之類的詞語來概括中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷。

土地制度；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬； 有意的制度模糊； 制度缺陷； 地方性知識

1 引言

近年來，有論者用何·皮特《誰是中國土地的擁有者？——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會沖突》[1]中“有意的制度模糊”①為了更準(zhǔn)確地了解“有意的制度模糊”學(xué)說的本意，本文同時參考了何·皮特（2008）一書的英文版原著（Peter Ho, 2005），并在相應(yīng)的腳注中列出了關(guān)鍵性語句的英文原文，供讀者參照。一說來概括中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度②由于“有意的制度模糊”一說是由何·皮特（2008）首先提出來的，與其商榷需要遵循其對相關(guān)概念的界定規(guī)則（何·皮特，2008：4，6-7）：（1）將制度理解為國家政策、成文法規(guī)、習(xí)慣規(guī)則以及政府部門背后蘊(yùn)涵的“制度安排”（意愿或立法意旨）；（2）對產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)不作嚴(yán)格區(qū)分，當(dāng)使用“產(chǎn)權(quán)”概念時，會用“所有權(quán)”以作補(bǔ)充，尤其在探討中央政府為農(nóng)地所有制預(yù)設(shè)的法律和政治背景時，會更多地使用“所有權(quán)（屬）”概念；（3）何·皮特（2008）除探討了農(nóng)地（耕地）產(chǎn)權(quán)制度外，還探討了草原、林地、荒地等農(nóng)村土地，本文主要與其商榷的是農(nóng)村土地中的主體部分，即農(nóng)用地（耕地）的產(chǎn)權(quán)制度安排。的缺陷，且產(chǎn)生了相當(dāng)廣泛的學(xué)術(shù)影響。它不僅影響了有關(guān)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度方面的日常和教學(xué)用語——使得許多人一談到中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，就用模糊或有意的模糊等類似的論斷對現(xiàn)行制度予以猛烈批判；甚至還影響了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)研究，如有的學(xué)者以此為立論基礎(chǔ)，進(jìn)一步研究這種“有意的制度模糊”的立法動因[2]，有的則聚焦于探討如何“告別有意的制度模糊”[3]，還有的認(rèn)為其是農(nóng)民失地的根源[4]。凡此種種，不一而足。然而，若注意中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的地方性特征和立法的歷史依賴性，則發(fā)現(xiàn)該學(xué)說實際上存在三大可疑之處。澄清這些疑點有助于深化各界對于中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的認(rèn)識，為啟動新一輪以歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”為目標(biāo)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和管理制度改革提供一定的理論參考。

2 疑點一：中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是否沒有任何歧義

“有意的制度模糊”一說是荷蘭學(xué)者何·皮特（2008：第5頁）首先提出來的。他認(rèn)為“中國農(nóng)村改革之所以會取得成功，關(guān)鍵是中央政府經(jīng)過審慎考慮之后，決定將本該成綱成條、沒有任何歧義的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度隱藏在模棱兩可的迷霧之中——我稱之為有意的制度模糊?！雹墼摼涞挠⑽陌嬖臑椋篒n fact, the state’s deliberate choice to shroud certain institutions in a mist of indeterminacy— what I have termed ‘intentional institutional ambiguity’ —is in many ways the key to understanding the success of China’s rural reforms.若遵從哈耶克將法律還原為知識問題加以考察的思路，不難發(fā)現(xiàn)這句話其實隱含著一個前提性假設(shè)，即先驗性地認(rèn)為中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是一種“本該成綱成條、沒有任何歧義（多種含義）”的普遍性知識。

然而，在法律人類學(xué)家看來，法律本質(zhì)上是一種地方性知識，在其實施和發(fā)展的過程中，會將“成綱成條”的普遍性規(guī)定分化成為“具有多種含義和所指”的地方性知識。例如，美國文化人類學(xué)家克里福德·吉爾茲認(rèn)為法律與民族志有相似之處——兩者都“致力于在地方性實際狀況中看到概括性的原則”；他在考察印度法律時發(fā)現(xiàn)，印度法律在其普及的過程中，將與之相遇的東西都變得各自獨具特色，其領(lǐng)域呈顆粒狀，將一種高度普遍性而又高度抽象的形式分化成一群高度個別化而又高度具體的許多個體現(xiàn)象表現(xiàn)出來，是一個化身的世界[5]。正是在這個意義上，吉爾茲認(rèn)為法律就是地方性知識。與此相一致，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法律制度在其運作的歷史過程中，也已分化成為高度個別化而又高度具體的個體現(xiàn)象，成為一種地方性知識。

眾所周知，新中國成立初期完成的土地改革實現(xiàn)了耕者有其田的農(nóng)民土地所有制度，此時，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在全國范圍內(nèi)是一種普遍性知識，但很快進(jìn)行的農(nóng)業(yè)合作化與集體化運動，導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體出現(xiàn)了多元分化現(xiàn)象，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度逐漸分化成為一種地方性知識。在人民公社初期，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實行的是公社“一級核算”的單一公社所有制，合作化時期的高級社所擁有的土地?zé)o償歸公社所有，由公社統(tǒng)一支配。但是，以公社為基本核算單位的管理體制很快就暴露出一系列的弊端，于是中央對基本核算單位進(jìn)行了調(diào)整，改為以生產(chǎn)大隊為基本核算單位，如1961年3月的《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》（簡稱六十條）規(guī)定，“農(nóng)村人民公社一般地分為公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級；以生產(chǎn)大隊的集體所有制為基礎(chǔ)的三級集體所有制，是現(xiàn)階段人民公社的根本制度”，但以生產(chǎn)大隊為基本核算單位遭遇到“生產(chǎn)權(quán)在小隊、分配權(quán)在大隊”的矛盾，于是1962年2月的《中共中央關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問題的指示》及1962 年9月的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》又將“三級所有、隊為基礎(chǔ)”改為以生產(chǎn)隊（小隊）為基本核算單位。但是，以小隊為基礎(chǔ)的政策提出后，一些地方仍有不同意見，甚至爭論更激烈。后來，中央就默認(rèn)了兩種具體情況（有的歸大隊所有，有的歸小隊所有），允許各地根據(jù)實際情況確定[6]。20世紀(jì)80年代開始的農(nóng)村改革，基本延續(xù)了人民公社時期的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，只不過原人民公社所有沿革為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，原生產(chǎn)大隊所有沿革為（行政）村農(nóng)民集體所有，原生產(chǎn)隊所有沿革為村內(nèi)農(nóng)民集體（村民小組和自然村）所有而已。至此，中國農(nóng)地所有權(quán)屬已在事實上形成了多元農(nóng)民集體所有的格局，即已經(jīng)徹底分化成為地方性知識了。

如據(jù)“全國農(nóng)村固定觀察點辦公室”的抽樣調(diào)查，土地所有權(quán)歸行政村所有的有105個村, 占39.6%；土地所有權(quán)歸村民小組所有的村有119個,占 44.9%；行政村和村民小組共有的村有39 個, 占14.7%；其他所有的村有 2 個, 占調(diào)查村總數(shù)的0.8%[7]。另據(jù)何·皮特（2008：第52頁）的調(diào)查，有的地方甚至還出現(xiàn)了將農(nóng)地劃歸當(dāng)?shù)匦W(xué)和磚窯廠所有的現(xiàn)象。另外，在個體知識層面上，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度也突顯出其地方性知識特征。自20世紀(jì)90年代中期以來，就有相當(dāng)多的文獻(xiàn)對中國不同地區(qū)的農(nóng)民的土地所有權(quán)認(rèn)知進(jìn)行了調(diào)查。就此，陳勝祥收集整理了1995—2008年間的相關(guān)實證調(diào)查文獻(xiàn)，并對其進(jìn)行了二次統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的土地所有權(quán)認(rèn)知呈現(xiàn)出鮮明的區(qū)域特征[8]，進(jìn)一步表明農(nóng)民心目中的土地所有權(quán)也已經(jīng)分化成為地方性知識。

綜上可知，即使是具有高度普遍性和高度抽象形式的法律，在其普及的過程中也會分化成為高度個別化而又高度具體的個體現(xiàn)象，即分化成為地方性知識。更何況，自20世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作化以來，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度事實上已經(jīng)分化成為地方性知識，所有權(quán)主體已經(jīng)有了多種含義和所指。 “有意的制度模糊”學(xué)說認(rèn)為其“沒有任何歧義”，既不符合法律人類學(xué)家對法律運行規(guī)律的一般性考察結(jié)論，也不符合中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)分化成為地方性知識的歷史事實。至于何·皮特《誰是中國土地的擁有者？——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會沖突》一書（中文版）中所提到的“本該成綱成條”，實際上已在《土地管理法》等相關(guān)法律文本（農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有）中得到體現(xiàn)，沒有必要再強(qiáng)調(diào)“本該……”之意（英文版中沒有這層意思）。

3 疑點二：中央立法機(jī)關(guān)是否有意不予明確界定農(nóng)地所有權(quán)屬

在探討了“有意的制度模糊”學(xué)說的立論前提之后需進(jìn)一步討論其核心內(nèi)容，即“有意的制度模糊”的含義及其成立與否的事實依據(jù)。就此，何·皮特（2008：第256頁）曾專門作了總結(jié)性闡述：“在改革的過程中，中國政府時常有意避免建立或定義某種制度——這就是‘有意的制度模糊’。”①該句的英文版原文為：I have shown that during the reforms the Chinese state has at times deliberately refrained from creating and defining certain institutions：‘intentional institutional ambiguity’（Peter Ho，2005，187）.而且對其中的“有意（intentional）”一詞， 何·皮特（2008：第33頁）在腳注中作了特別說明：“我認(rèn)為‘有意’這個詞的寓意是，中國政府應(yīng)積極而非消極地應(yīng)對社會政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”②該句的英文版原文為：I am aware that the term ‘intentional’ suggests that the Chinese state is consciously reacting to societal developments rather than‘Muddling Through’（Peter Ho，2005，21,腳注20）.由此可知，其所指的“有意的制度模糊”是指中央立法機(jī)關(guān)為了積極應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展（的需要），有意識地回避在相關(guān)法律上明確界定農(nóng)地所有權(quán)的歸屬。這一點并不符合相關(guān)立法史實。

眾所周知，中國法律體系更多地受大陸法系的影響，制定法是其主要淵源。立法機(jī)關(guān)制定成文法律規(guī)范時只能通過語言文字來表述，而列舉和概括是語言表達(dá)的兩種基本模式，因而列舉和概括就成為表述成文法律規(guī)范所不可缺少的兩種立法技術(shù)或手段。在農(nóng)地所有權(quán)分屬于多種農(nóng)民集體的情況下，中國憲法和相關(guān)法律分別采取了概括加列舉的立法技術(shù)，目的是試圖明確界定而非有意模糊農(nóng)地的所有權(quán)歸屬。

一方面，由于現(xiàn)實中農(nóng)地所有權(quán)屬基本上沿襲了人民公社時期的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的格局，分別屬于（行政）村農(nóng)民集體、村小組（或自然村）農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體三類農(nóng)民集體所有，在制定法的立法體制中，要表達(dá)這種多元主體首先需要用一個更上位的概念對其進(jìn)行立法概括。譬如，《憲法》（2004年）第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有……”，這是運用“集體”一詞對上述三類集體主體進(jìn)行的立法概括?！睹穹ㄍ▌t》（1986年）第74條規(guī)定：“勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有，包括：（一）法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等；……”，這是運用勞動群眾集體”來概括上述三類集體主體。同理，《土地管理法》（2004年）第8條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！边@是運用“農(nóng)民集體”一詞來對前述三類農(nóng)地所有權(quán)主體進(jìn)行立法概括。

另一方面，為進(jìn)一步明確農(nóng)地所有權(quán)的主體，相關(guān)法律還反復(fù)運用列舉式的立法技術(shù)列舉農(nóng)民集體的各種類型。例如，《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！边@里列舉了兩類農(nóng)民集體，即“村農(nóng)民集體”和“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”。1986年《土地管理法》第8條詳細(xì)列舉了“農(nóng)民集體”的三種類型，即村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體和村內(nèi)農(nóng)民集體。該條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！?998年和2004修訂（正）的《土地管理法》第10條進(jìn)一步完善了上述規(guī)定，但所列舉的三類農(nóng)民集體沒有變化。該條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！?/p>

由上可知，在農(nóng)地所有權(quán)屬已高度分化成為地方性知識的條件下，中央立法機(jī)關(guān)只能采用更上位的概念，如“集體”（《憲法》）或“勞動群眾集體”（《民法通則》）或“農(nóng)民集體”（《土地管理法》）來對集體土地的所有權(quán)主體進(jìn)行立法概括，由此必然導(dǎo)致農(nóng)地所有權(quán)主體在一般性法律條款上表現(xiàn)出一定程度上的抽象性。即使是《民法通則》和《土地管理法》試圖采用列舉式的立法技術(shù)來明確農(nóng)地的所有權(quán)主體，但也難以完全消除這種抽象性。因為要真正落實不同類型農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，還需要經(jīng)過確權(quán)登記，僅靠法律規(guī)定是做不到的，但是，改革開放以來中國一直沒有真正完成過土地的確權(quán)登記工作。

然而，立法上的抽象性并不等同于制度模糊，更不是有意的制度模糊，恰恰相反，它是一個不斷明晰農(nóng)地所有權(quán)歸屬的立法過程。這一過程不僅體現(xiàn)在前述的概括+列舉式立法的歷史脈絡(luò)中，更集中體現(xiàn)在《物權(quán)法》的立法意旨中?！段餀?quán)法》的起草早在1998年就開始準(zhǔn)備，2000年王利明教授領(lǐng)導(dǎo)的課題組就完成了《物權(quán)法草案》的建議稿。該建議稿就曾試圖明晰農(nóng)地所有權(quán)屬，如它規(guī)定“……集體土地權(quán)屬不明的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為村民小組所有”[9]經(jīng)過多年的審議和修改，《物權(quán)法》最終于2007年完成立法程序，頒布實施。雖然《物權(quán)法》的最終法案沒有采納草案中的“……集體土地權(quán)屬不明的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為村民小組所有”這一條款，但其試圖明晰農(nóng)地所有權(quán)屬的意旨卻一直未變。如該法第58條規(guī)定：“集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)包括：（一）法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂；……?！边@是沿襲《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的概括式規(guī)定；之后，該法在第59條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，這是試圖通過引入“成員權(quán)”來進(jìn)一步明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體[10]的立法過程。也就是說，中央的意圖一直是試圖“明晰”而非“有意模糊”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。只不過，面對事實上多元的集體所有權(quán)主體，中央立法機(jī)關(guān)只能以更上位的概念（最近期的立法是農(nóng)民集體）來進(jìn)行立法性概括，且根據(jù)實際情況，進(jìn)一步列舉了三類主體：村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體。

由上可知，已有的相關(guān)法律是在承認(rèn)并尊重農(nóng)地所有權(quán)屬已分化成為地方性知識的前提下，通過概括+列舉的立法技術(shù)對農(nóng)地所有權(quán)屬作出了“成綱成條”式的規(guī)定。它的立法目的其實很明顯——試圖明確而非有意模糊農(nóng)地所有權(quán)屬?！坝幸獾闹贫饶：币徽f之所以曲解了中央政府的立法意旨，根本原因就是其認(rèn)為中國農(nóng)地所有權(quán)屬是一種“沒有任何歧義”的普遍性知識。當(dāng)然，如果僅止于對中央立法意旨的誤解，其危害還是有限的，更為嚴(yán)重的問題是，該學(xué)說還將“有意的制度模糊”之作用推崇到更高的歷史地位，則似乎已入荒謬之境。

4 疑點三：“有意的制度模糊”真的貢獻(xiàn)巨大嗎

在討論了“有意的制度模糊”的立論前提及其核心內(nèi)容后，還得繼續(xù)討論該學(xué)說對其績效的看法。歸納起來，該學(xué)說認(rèn)為“有意的制度模糊”在如下兩個方面發(fā)揮了巨大的貢獻(xiàn)：一是有意的制度模糊是中國農(nóng)村改革成功的關(guān)鍵。如何·皮特（2008：第5頁）認(rèn)為，“中國農(nóng)村改革之所以會取得成功，關(guān)鍵是中央政府經(jīng)過審慎考慮之后，決定將……農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度隱藏在模棱兩可的迷霧之中——我稱之為有意的制度模糊?！蓖踅鸺t認(rèn)為“有意的制度模糊”作為揭示中國農(nóng)村改革成功奧秘的一種假設(shè)，的確是一個富有深意的觀點[3]。二是認(rèn)為它能夠有效化解土地糾紛及其引發(fā)的社會沖突。如何·皮特（2008：第45—46、33頁）認(rèn)為 “……中央政府希望通過維持集體土地所有權(quán)的模糊性，在社會經(jīng)濟(jì)和法律的發(fā)展過程中化解各級集體（自然村或村民小組、行政村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)）之間的矛盾?！薄盀榱吮苊庖l(fā)大規(guī)模的社會沖突，政府……有意模糊了‘集體’這一概念”。毫無疑問，在立論前提和核心觀點都存在錯誤認(rèn)識的情況下，這種對于“有意的制度模糊”之績效的評價也是不客觀的。

首先，改革開放以來的歷史事實表明，中國農(nóng)村改革之所以取得成功，關(guān)鍵是推動了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度由模糊到清晰的改革，而不是相反的過程。所謂產(chǎn)權(quán)清晰，實質(zhì)上包括兩層含義：一是財產(chǎn)的歸屬關(guān)系是清楚的；二是在財產(chǎn)所有權(quán)主體明確的情況下，產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)過程中不同權(quán)利主體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系是清楚的[11]。眾所周知，新中國成立初期完成的土地改革確立了土地歸“農(nóng)民所有”的清晰的農(nóng)地所有權(quán)屬制度，但隨后的合作化及人民公社化運動，將這種清晰的“農(nóng)民所有”制度，逐步轉(zhuǎn)變成為“集體所有、集體經(jīng)營”的模糊產(chǎn)權(quán)制度。這種模糊性突出表現(xiàn)在兩個方面：（1）雖然在20世紀(jì)60年代初，中央明確將“集體所有”界定為“三級所有、隊為基礎(chǔ)”（“隊”有大隊和小隊之分），但由于公社時期盛行“平調(diào)風(fēng)”，在相當(dāng)程度上打亂了土地的產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系；（2）在這種“一大二公”的土地產(chǎn)權(quán)制度框架內(nèi)，國家、集體和農(nóng)戶等不同權(quán)利主體之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系并不清晰，突出表現(xiàn)為農(nóng)民干多干少一個樣，其生產(chǎn)勞動積極性受到了嚴(yán)重的壓抑。而20世紀(jì)80年代初開始的農(nóng)村改革，是一個從分田到戶到穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的制度變革過程——雖然在農(nóng)地的所有權(quán)屬上沒有實質(zhì)上的改變，但保護(hù)了農(nóng)民對土地的實際占有、使用和收益的權(quán)利，類似于一個賦予農(nóng)民準(zhǔn)所有權(quán)的改革過程。更為關(guān)鍵的是，這一改革厘清了不同權(quán)利主體之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系——農(nóng)戶“交足國家的、留足集體的、余下的都是自己的”，由此極大地激發(fā)了農(nóng)民勤勞致富的熱情，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。因此，相對于人民公社時期的模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，肇始于20世紀(jì)80年代初的農(nóng)村改革不僅在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系上有實質(zhì)性的改進(jìn)——賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)（準(zhǔn)所有權(quán)），更為關(guān)鍵的是厘清了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)過程中各方主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，很明顯是一個推動產(chǎn)權(quán)明晰化的過程?！坝幸獾闹贫饶：睂W(xué)說認(rèn)為“中國農(nóng)村改革之所以會取得成功，關(guān)鍵在于……將……農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度隱藏在模棱兩可的迷霧之中”的說法是站不住腳的。

其次，認(rèn)為“有意的制度模糊”能夠有效化解各級集體之間的矛盾（土地權(quán)屬爭議），進(jìn)而避免引發(fā)社會沖突的說法也是不成立的。（1）各級集體之間之所以存在土地權(quán)屬爭議，根本原因是歷史以來因各種情況（如公社化時期的平調(diào)風(fēng)、四固定；承包責(zé)任制時期的兩田制等）導(dǎo)致個別地塊在所有權(quán)歸屬上存在一定的模糊性①此處所講的模糊是指個別地塊所有權(quán)歸屬上的模糊，并非制度模糊。，維持這種模糊性只會加劇而不可能會化解矛盾。而且，改革開放以來中央政府一直是試圖通過明晰農(nóng)地所有權(quán)屬而不是有意模糊它們來化解土地權(quán)屬爭議的。如1995年3月11日國家土地管理局發(fā)布了《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、2003年國土資源部頒布的《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》，目的都是試圖通過明晰土地權(quán)屬（而不是模糊它）來化解土地糾紛。（2）按何·皮特（2008：第258頁）的說法，社會沖突被引發(fā)的機(jī)制是：“雖然在人民公社時期，中國政府頒布法令將土地的所有權(quán)歸屬于生產(chǎn)隊（自然村）所有，（后來）上級行政單位……常常向村莊非法征用土地。……如果生產(chǎn)隊（自然村）試圖恢復(fù)中央政府頒布的法規(guī)中曾給予他們的法定地位，成為集體土地的實際所有者，那么他們就必須運用法律手段奪回這些土地。而這將掀起新一輪爭奪土地所有權(quán)的浪潮。為了避免引發(fā)大范圍的社會沖突，中央政府有充分的理由下定決心，不對土地的集體所有權(quán)做任何明確的界定。”這說明，上級行政單位非法征收村集體的土地才是引發(fā)社會沖突的直接原因。從邏輯上說，要避免這一類社會沖突，治標(biāo)之策就是要求上級政府迅速歸還非法征收的土地，或?qū)υa(chǎn)權(quán)主體作出相應(yīng)的補(bǔ)償；治本之策就是完善相關(guān)征地制度，嚴(yán)禁再發(fā)生類似的非法征地行為。若照“有意的制度模糊”一說的意思行事——“下定決心不對土地的集體所有權(quán)做任何明確的界定”，除了能給強(qiáng)勢利益集團(tuán)非法征地創(chuàng)造空間，進(jìn)一步引發(fā)社會沖突之外，還會有何積極作用？

再則，“有意的制度模糊”一說還有可能導(dǎo)致社會各界對現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度更深的誤解。如有學(xué)者就誤以為，“有意的制度模糊”是政府權(quán)力的控制者運用政府合法的強(qiáng)制性權(quán)利來追求自身的利益或不當(dāng)競爭性租金［2］。毫無疑問，這種分析思路基于的是西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“政府自利性”假說，對解釋地方政府及其官僚對土地權(quán)益的掠奪行為較為合理，對于解釋中央的立法行為則顯得過于武斷。因為眾所周知的原因，即使是自利的中央政府，首要的考量是經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展和國家長治久安，在產(chǎn)權(quán)設(shè)置時，會努力平衡各方利益集團(tuán)對土地權(quán)益的占有，而不可能過于偏袒強(qiáng)勢的地方政府與官僚體系，引發(fā)一連串的群體性事件，危害其執(zhí)政基礎(chǔ)。更何況，近10年來中央在貫徹科學(xué)發(fā)展觀的過程中，更加強(qiáng)調(diào)要保護(hù)農(nóng)民這一弱勢群體的土地權(quán)益，因而將“有意的制度模糊”理解為中央政府有意剝奪農(nóng)民的土地權(quán)益來滿足地方政府和官僚體系的貪婪，更是缺乏說服力。

5 結(jié)論與啟示

綜上可知，“有意的制度模糊”一說實際上存有三大認(rèn)識誤區(qū)：一是誤以為中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是一種沒有任何歧義的普遍性知識，二是誤以為中央立法機(jī)關(guān)有意不予明確界定農(nóng)地所有權(quán)的歸屬，三是錯誤地將中國農(nóng)村改革成功的原因歸于“有意的制度模糊”，并認(rèn)為它能有效化解土地糾紛。事實上，在地方性知識的視野中，中國農(nóng)地所有權(quán)屬具有多種含義和所指。在這種情況下，中央立法機(jī)關(guān)只能并且一直在試圖運用概括+列舉式的立法技術(shù)來明確（而不是模糊）農(nóng)地的所有權(quán)屬，且已在制度層面達(dá)到了明確的目的。再者，歷史證明，中國農(nóng)村改革之所以能夠成功，土地糾紛之所以能得到一定程度上的化解，其中的關(guān)鍵都是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的明晰化，而不是相反的有意模糊制度的過程。因此，何·皮特式的“有意的制度模糊”學(xué)說并沒有概括好中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，為了防止該學(xué)說繼續(xù)誤導(dǎo)公眾，應(yīng)當(dāng)摒棄這種說法。

由此得到啟示，不可隨意使用“模糊”之類的詞語來概括中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，若遇到必須使用該類詞語的時候，一定要注意區(qū)分如下三組概念或命題：（1）必須明確區(qū)分個別地塊的權(quán)屬模糊和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度模糊這兩個概念。前文提到，現(xiàn)實中個別地塊確因歷史與現(xiàn)實中的各種原因（如集體化時期的平調(diào)風(fēng)、共產(chǎn)風(fēng)）導(dǎo)致有多個產(chǎn)權(quán)主體對它主張所有權(quán)，但這是個別地塊存在“產(chǎn)權(quán)模糊”現(xiàn)象，切不可簡單地認(rèn)為是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度模糊，更不可認(rèn)為是中央立法機(jī)關(guān)“有意而為”的制度模糊。因為自改革開放以來，中央立法機(jī)關(guān)一直試圖在法律制度層面完善農(nóng)地所有權(quán)的歸屬，至目前已經(jīng)達(dá)到了明確它的目的——“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”，農(nóng)民集體又包括“村農(nóng)民集體”、“村內(nèi)農(nóng)民集體”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體”。（2）不可將“未完成確權(quán)登記”與“制度模糊”或“有意的制度模糊”混為一談。前文已述，相關(guān)法律文本已對農(nóng)地所有權(quán)屬作了明確規(guī)定，但這樣是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因為中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度早已分化成為地方性知識，還須依靠確權(quán)登記才能最終確定每一塊農(nóng)地的所有權(quán)歸屬。但是，改革開放以來中國一直沒有真正完成過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記工作，這就使得具有普遍約束力的法律規(guī)定懸在半空而未接地氣。消除這一缺陷的辦法就是在全國范圍內(nèi)加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記工作。但在確權(quán)登記工作完成之前，肯定會有個別地塊因為未經(jīng)確權(quán)而存在權(quán)屬模糊問題，若將它說成是產(chǎn)權(quán)制度模糊也是極其錯誤的。（3）不可將“農(nóng)民集體”法律人格虛置問題說成是“制度模糊”或“有意的制度模糊”。從法理上說，既然法律明確規(guī)定了農(nóng)民集體是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，也就意味著法律賦予了其民事權(quán)利能力。但更為關(guān)鍵的是，它還必須具備民事行為能力，即要有自身的意思形成與表達(dá)的機(jī)制與方式才能成為真正的民事主體，才有保護(hù)其土地權(quán)利的能力。然而就是在這一個關(guān)鍵點上，中國立法存在一定的缺陷，即所規(guī)定的集體土地所有權(quán)的行使主體要么“無能”、要么“不能”代表農(nóng)民集體的意志和利益，加上嚴(yán)重的行政干預(yù)[12]，導(dǎo)致實踐中多以村委會的意思表示①根據(jù)1995年國家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地主要包括：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位使用的農(nóng)民集體土地；依法批準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施、公益事業(yè)使用的農(nóng)民集體土地。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地均為非農(nóng)用地，農(nóng)地基本上屬于村農(nóng)民集體或村民小組農(nóng)民集體所有，所以實踐中多以村委會為農(nóng)地所有權(quán)的行使主體。（甚至是村干部的個人意志）來取代、代替農(nóng)民集體的意思表示，以至產(chǎn)生了嚴(yán)重的委托—代理困境問題等[13]。這一問題本屬于農(nóng)民集體法律人格之虛的范疇，不可將其誤說成是有意的制度模糊。但何·皮特（2008：第94、67頁）就犯了這樣的錯誤，如他認(rèn)為：“既然黨的政策和條例已經(jīng)明文規(guī)定，農(nóng)村集體依法擁有土地的所有權(quán)，那么為什么集體土地的所有權(quán)還是具有一定的模糊性呢？對此我的回答是，因為自然村（即生產(chǎn)隊）并不具有保護(hù)其土地的任何權(quán)利。”

（References）：

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（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

Query on the “Intentional Institutional Ambiguity” of China’s Agricultural Land Tenure

CHEN Sheng-xiang
（School of Financing， Jiangxi Normal University， Nanchang 330022， China）

The purpose of this paper is to query the theory of “intentional institutional ambiguity” and to deepen the understanding of Agricultural Land Tenure. Methods used include literature and legal text analysis. The results are as follows. Firstly, the theory of “intentional institutional ambiguity” considers the rural land property as a universal knowledge with certain meaning of ownership. In fact, it is a local knowledge with various property subjects. Secondly, this doctrine misunderstands the original intention of the central legislature, which wants to define the land property subject by general-list-style combination of legislation instead of deliberately obscuring it. Thirdly, in its opinion, the property rights ambiguity is the reason for the success of rural reform, and can resolve land disputes. These viewpoints are wrong too because that the former is in conflict with the historical facts, and the latter does not find the key factor of land disputes. In conclusion, the theory of intentionally blurred is false, the word as “ambiguous land property” must be treated carefully in describing the imperfection of the agricultural Land tenure.

land institution; agricultural land tenure; intentional institutional ambiguity; imperfection of the agricultural land tenure; local knowledge

F301.1

A

1001-8158（2014）06-0003-07

2014-01-12

2014-04-21

國家社科基金青年項目“中國農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)問題研究”（11CJL034）。

陳勝祥（1972-），男，江西鄱陽人，博士、副教授。主要研究方向為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。E-mail:chenshx1226@163.com