多策并舉化解地方政府債務(wù)困局

◎吳紅

審計(jì)署在2013年底公布的《全國(guó)性債務(wù)審計(jì)報(bào)告》顯示：我國(guó)地方政府債務(wù)近年增長(zhǎng)迅速。其中，（一）直接承擔(dān)償債責(zé)任。2010年底：6.71萬(wàn)億元，2013年6月底10.9萬(wàn)億，兩年半增長(zhǎng)62.44%。（二）“或有債務(wù)”。2010年底2.34萬(wàn)億元，2013年6月底7萬(wàn)億。兩年半增長(zhǎng)299%。（三）地方政府債務(wù)總額（直接+或有）。2010年底10.7萬(wàn)億元，2013年6月底17.9萬(wàn)億，兩年半增長(zhǎng)67.3%。讓人焦慮的是，地方政府債務(wù)問(wèn)題自爆發(fā)以來(lái)，始終沒(méi)有找到有效的治理辦法。一些地方政府將自行開(kāi)展發(fā)債試點(diǎn)，規(guī)范地方政府投融資管理等工作，但面對(duì)巨大的債務(wù)規(guī)模和龐雜的管理體系，不過(guò)是杯水車薪，治標(biāo)難治本，以至難題越解越多。我國(guó)地方政府債務(wù)治理難，關(guān)鍵在于涉及國(guó)家體制機(jī)制問(wèn)題之深，政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域之廣。我國(guó)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)中最大的風(fēng)險(xiǎn)是隱性擔(dān)保。據(jù)統(tǒng)計(jì)，此類債務(wù)已占40%。多年來(lái)，已形成了“以中央部門為核心、地方政府為主體”的隱性擔(dān)保體系。

地方政府債務(wù)歸根結(jié)底是信用問(wèn)題，應(yīng)該嚴(yán)格遵循信用發(fā)展規(guī)律，地方政府不是一般經(jīng)濟(jì)體的債務(wù)人，他所固有的信用風(fēng)險(xiǎn)形成了特殊的信用規(guī)律。只有對(duì)我國(guó)國(guó)情下的地方政府債務(wù)的本質(zhì)形成清晰系統(tǒng)性的認(rèn)識(shí)，遵循信用在政府債務(wù)發(fā)展中的特殊規(guī)律，才能創(chuàng)新性地建立具有中國(guó)特色的地方政府債務(wù)信用化管理機(jī)制，從根本上改變當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)惡性循環(huán)的困局。

粗放式發(fā)展催生地方政府債務(wù)痼疾

改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸從粗放走向集約，但政府債務(wù)發(fā)展卻始終停留在粗放階段。

1.從根源上看：地方政府債務(wù)問(wèn)題來(lái)自于政府不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、以投資拉動(dòng)GDP“大躍進(jìn)”的粗放式發(fā)展。2013年，20個(gè)省區(qū)固定資產(chǎn)投資增速預(yù)期不低于20%，多個(gè)省區(qū)投資增速目標(biāo)達(dá)到甚至超過(guò)30%。如此高速的增長(zhǎng)，債向何處借？到期如何還？各級(jí)地方政府都缺少一個(gè)清晰的規(guī)劃和管理機(jī)制。此外，五年一屆的任期制也影響著地方官員的借債決策偏好。公共基礎(chǔ)設(shè)施借債期限往往高于10年，而地方政府換屆一般在五年。加上缺乏監(jiān)管與責(zé)任約束，導(dǎo)致地方官員形成了只管借錢，不管還錢。

2.從體制上看：首先，我國(guó)的《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能舉債，使各級(jí)政府不得不采用融資平臺(tái)等方式變相借債，而為維持資金鏈，地方融資平臺(tái)只能借了新債還舊債，形成了債務(wù)的惡性循環(huán)。據(jù)有關(guān)專業(yè)人士估算，目前各類融資平臺(tái)公司已超過(guò)一萬(wàn)家；其次，自分稅制以來(lái)，中央與地方政府之間形成了財(cái)權(quán)向上集中、事權(quán)向下分解的體制。大部分財(cái)政收入留在中央財(cái)政，而大部分公共服務(wù)職能留給了地方政府。到2009年，中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入與地方財(cái)政之比是52∶48，而在支出結(jié)構(gòu)上是20∶80。為了滿足這些公共服務(wù)支出，地方政府不得不依賴土地出讓收入和債務(wù)融資。城投公司的資本金和貸款抵押品都是土地，一旦土地價(jià)格大跌，就會(huì)形成政府收入銳減、城投抵押不足、地方政府信用無(wú)法兌現(xiàn)，由此，商業(yè)銀行就不免出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的困局；第三，由于中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配，只能靠轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)地方政府收入和支出之間產(chǎn)生的缺口。中央在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中又要求地方政府必須拿出更大規(guī)模的配套資金，導(dǎo)致地方財(cái)政更加重了債務(wù)。

3.從結(jié)構(gòu)上看：我國(guó)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)中最大的風(fēng)險(xiǎn)是隱性擔(dān)保及各部門間的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換。主要表現(xiàn)在：一方面政府對(duì)企業(yè)的支持從過(guò)去的直接支持轉(zhuǎn)為擔(dān)?；螂[性承諾，這些擔(dān)?；虺兄Z并未被納入政府預(yù)算收支，但卻是一種隱性的預(yù)算外開(kāi)支；另一方面地方政府通過(guò)各種形式的欠款、掛賬和擔(dān)保產(chǎn)生了巨大的非顯性債務(wù)。由于各級(jí)政府間償債職責(zé)不清、事權(quán)界限不明，在目前財(cái)政體制下，地方政府又不能破產(chǎn)清算，一旦累積的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)地方財(cái)政的承受能力，中央財(cái)政不可避免成為“最后支付人”，就此而言，我國(guó)發(fā)生政府債務(wù)危機(jī)的臨界點(diǎn)遠(yuǎn)高于西方國(guó)家。

4.從管理上看：由于缺乏法律、法規(guī)的剛性約束及強(qiáng)硬措施，目前我國(guó)雖然明確各級(jí)財(cái)政部門為本級(jí)政府債務(wù)的管理部門，但卻形同虛設(shè)，甚至還無(wú)法得到一個(gè)完全準(zhǔn)確的舉債數(shù)據(jù)

（2011年國(guó)家審計(jì)署為摸清地方政府債務(wù)規(guī)模，竟花了3個(gè)多月時(shí)間，投入4萬(wàn)人之多）。這是由于除財(cái)政部門外，政府債務(wù)管理權(quán)限實(shí)際還分散于發(fā)改委、交通、教育等部門，由這些職能部門及其所屬企事業(yè)單位發(fā)起并管理，形成了多部門融資、分散管理的局面。加上各部門的權(quán)利與義務(wù)不明確，缺少溝通和信息交換，無(wú)章可循，導(dǎo)致債務(wù)資金的運(yùn)行效率低下，增加了債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。

總之，粗放式發(fā)展所催生地方政府債務(wù)痼疾原因眾多，關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)，從當(dāng)前來(lái)看，無(wú)論是中央直接監(jiān)管，還是地方政府自行處理和自我化解，都不能從根本上解決地方政府債務(wù)不斷膨脹和風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚的問(wèn)題。債務(wù)的本質(zhì)是信用，地方政府要走出債務(wù)的困局，必須建立信用化的地方政府債務(wù)管理體制和機(jī)制。

信用化管理破解地方政府債務(wù)困局

國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)研究表明，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是新興經(jīng)濟(jì)體，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，各國(guó)對(duì)長(zhǎng)期投資的需求是上升的，但就長(zhǎng)期投資的資金來(lái)源看，又普遍面臨著稅收增長(zhǎng)乏力、企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、居民儲(chǔ)蓄負(fù)增長(zhǎng)、銀行貸款的短期性和波動(dòng)性等諸多因素的制約。因此，政府債務(wù)的主動(dòng)擴(kuò)張將是一個(gè)長(zhǎng)期趨勢(shì)。有關(guān)專家估計(jì)，中國(guó)大約還有10年的政府債務(wù)擴(kuò)張期。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，政府債務(wù)特別是地方政府債務(wù)仍然有較強(qiáng)的擴(kuò)張沖動(dòng)。因此，解決地方政府債務(wù)問(wèn)題僅靠抑制債務(wù)擴(kuò)張是不現(xiàn)實(shí)的。

與高負(fù)債率的發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)主要是在管理的機(jī)制與體制上。一是在債務(wù)資金的分配和使用方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的每一筆資金都要經(jīng)過(guò)政府職能部門的嚴(yán)格把關(guān)、議會(huì)的嚴(yán)格審查，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)就要受到質(zhì)詢，并迅速做出整改；而我國(guó)在這方面既不需要人大審批，又可不經(jīng)過(guò)政府同意，完全由平臺(tái)公司和部門獨(dú)立使用，使這些債務(wù)幾乎游離于人大和政府職能部門的監(jiān)督之外；二是在債務(wù)的償還與風(fēng)險(xiǎn)防范方面，發(fā)達(dá)國(guó)家都必須建立來(lái)源可靠的償還基金，否則議會(huì)就可以禁止政府負(fù)債，并責(zé)成在規(guī)定時(shí)間內(nèi)償清債務(wù)。我國(guó)絕大多數(shù)地方都沒(méi)有建立債務(wù)償還基金，也沒(méi)有建立完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，結(jié)果是地方政府不斷的以新債還舊債，債務(wù)越還越多，風(fēng)險(xiǎn)越積越大。

從國(guó)際上看，上百年來(lái)為了防范和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)債務(wù)國(guó)已經(jīng)逐步形成了以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，以信息披露為核心，以規(guī)模控制、信用評(píng)級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、危機(jī)化解等為手段的信用化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控框架體系，為有效防范地方政府債務(wù)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)提供了源頭性保障。這其中，信用標(biāo)準(zhǔn)所建立的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系發(fā)揮了重要作用。美聯(lián)儲(chǔ)數(shù)據(jù)顯示，1970—2011年間，經(jīng)穆迪信用評(píng)級(jí)公司評(píng)級(jí)的市政債違約事件只有71件，而未評(píng)級(jí)的違約事件達(dá)2571件。由此可見(jiàn)，信用評(píng)級(jí)是促進(jìn)地方政府債務(wù)信用化管理極為有效的手段。

地方政府債務(wù)治理必須根治和速治。一方面，以速治遏制地方政府債務(wù)的惡化，確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全，也為根治痼疾創(chuàng)造條件，贏得時(shí)間。另一方面制定《政府債務(wù)法》或《公共債務(wù)法》，最終通過(guò)立法進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以達(dá)到全面治理。為此，提出兩方面的具體建議：

（一）舉“黨政之力”速治地方政府債務(wù)危局

1.由中央成立地方政府債務(wù)治理工作組，指導(dǎo)各地的債務(wù)統(tǒng)計(jì)、規(guī)模核定、風(fēng)險(xiǎn)防范和不良債務(wù)處置等治理工作。同時(shí)，選擇我國(guó)有權(quán)威的民族信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)入工作組，為治理提供專業(yè)服務(wù)。

2.對(duì)各地政府信用進(jìn)行評(píng)級(jí)，從而確定地方政府的債務(wù)上限，存量債務(wù)的按期償還風(fēng)險(xiǎn)，以及新增債務(wù)空間，以此限定地方政府的債務(wù)規(guī)模，調(diào)整投融資計(jì)劃，并為治理工作提供科學(xué)依據(jù)。

3.根據(jù)地方政府的信用能力，對(duì)各地的政府投融資平臺(tái)和城投公司，及其正在和計(jì)劃開(kāi)展的投融資項(xiàng)目進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，對(duì)超出地方政府的信用能力的項(xiàng)目，違規(guī)運(yùn)行的平臺(tái)公司要堅(jiān)決進(jìn)行清理，并責(zé)成在規(guī)定時(shí)間內(nèi)償清債務(wù)。

4.根據(jù)各地方政府的信用狀況，大力發(fā)展地方政府債券市場(chǎng)，一方面擴(kuò)大地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，將城投債進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展為市政債。另一方面積極推動(dòng)融資平臺(tái)資產(chǎn)證券化，通過(guò)資產(chǎn)證券化的手段，讓其資產(chǎn)流動(dòng)起來(lái)，拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的融資管道，化解地方政府性債務(wù)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而借助市場(chǎng)機(jī)制，整合政府資源，推動(dòng)地方政府的陽(yáng)光融資。

（二）“多管齊下”根治地方政府債務(wù)痼疾

1.制訂《政府債務(wù)法》或《公共債務(wù)法》，通過(guò)立法進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以達(dá)到全面治理。完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，一方面根據(jù)地方政府的信用能力，給予其適度負(fù)債的法律通道，規(guī)范政府舉債；另一方面將體制外收支納入預(yù)算，建立健全全口徑的財(cái)政預(yù)算體制，在此基礎(chǔ)上合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，從而形成對(duì)政府財(cái)政預(yù)算和各類隱性債務(wù)的“硬約束”。

2.以信用評(píng)級(jí)為監(jiān)管手段。將信用評(píng)級(jí)應(yīng)用于對(duì)政府債務(wù)在規(guī)模限額、發(fā)行、管理、使用等方面。將信用化管理引入各級(jí)人大對(duì)政府債務(wù)的直接監(jiān)督、審查和責(zé)問(wèn)。明確規(guī)定地方政府在申請(qǐng)舉債投資前必須向人大詳細(xì)呈報(bào)有關(guān)償還債務(wù)的方法、期限及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等；必須明確規(guī)定有關(guān)地方政府的償還責(zé)任、償還的期限，以及逾期不還的法律責(zé)任。

3.把信用化的政府債務(wù)管理納入各級(jí)政府發(fā)展規(guī)劃的制定中。政府信用具有雙重性質(zhì)，有計(jì)劃的開(kāi)發(fā)利用可推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均衡可持續(xù)發(fā)展，無(wú)序過(guò)度開(kāi)發(fā)也可以導(dǎo)致信用的濫用和浪費(fèi)，以及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的累積。

4.建立政府債務(wù)監(jiān)測(cè)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)控制體系。將政府負(fù)有直接或間接償還義務(wù)的各類債務(wù)納入政府性債務(wù)的監(jiān)控范圍，設(shè)定政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)政府性債務(wù)實(shí)行余額管理，使地方政府的債務(wù)融資規(guī)?？刂圃诎踩秶鷥?nèi)。