孤殘兒童救助制度的問(wèn)題及其對(duì)策

郭虎

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州 350007)

孤殘兒童救助制度的問(wèn)題及其對(duì)策

郭虎

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州 350007)

蘭考火災(zāi)事件等一系列慘劇的接連發(fā)生，凸顯了我國(guó)孤殘兒童救助制度存在的諸多問(wèn)題。本文從孤殘兒童救助制度的歷史演進(jìn)和現(xiàn)狀出發(fā)，分析目前我國(guó)孤殘兒童救助制度在救助政策和機(jī)構(gòu)職能等方面存在的諸多問(wèn)題，并提出了完善我國(guó)孤殘兒童救助制度的對(duì)策和建議。

孤殘兒童；兒童福利；救助制度

2013年初，繼貴州畢節(jié)五名男童悶死垃圾箱的慘劇之后，河南蘭考再次發(fā)生孤殘兒童葬身火海的悲慘事件。孤殘兒童悲劇事件接連發(fā)生，凸顯出我國(guó)孤殘兒童救助制度的諸多問(wèn)題，引起全社會(huì)對(duì)孤殘兒童救助制度的反思。孤殘兒童作為弱勢(shì)群體，特別需要國(guó)家和社會(huì)的救助和扶持，是社會(huì)保障的重點(diǎn)對(duì)象［1］。所以，這需要政府與社會(huì)共同努力，著力保障孤殘兒童權(quán)利。

一、我國(guó)孤殘兒童救助制度的歷史演進(jìn)和現(xiàn)狀

（一）我國(guó)孤殘兒童救助制度的歷史演進(jìn)

我國(guó)對(duì)孤殘兒童的救助保護(hù)工作由來(lái)已久［2］。在歷史上，國(guó)家在孤殘兒童救助上很早就承擔(dān)了重要責(zé)任。從商周時(shí)代開(kāi)始，對(duì)鰥寡孤獨(dú)的照顧，就被認(rèn)為是善政的代表性象征［3］。唐代關(guān)于“悲田養(yǎng)病坊”的記載，宋代建立收養(yǎng)棄嬰的慈幼院，清代建立的育嬰堂等，這些政策和措施都反映我們古代政府和民間力量在孤殘兒童救助保護(hù)方面做出的積極努力。1949年以后，我國(guó)開(kāi)始逐步建立和發(fā)展新的孤殘兒童救助制度。1949年新中國(guó)建立后，政府關(guān)閉大量由非政府組織和慈善組織所興辦的孤兒院，并通過(guò)改組成立國(guó)家接管的國(guó)家兒童福利院。從20世紀(jì)50年代到90年代中葉，兒童福利院對(duì)孤殘兒童的集中式養(yǎng)護(hù)占主導(dǎo)地位，家庭寄養(yǎng)在當(dāng)時(shí)并不被政府看好。在“國(guó)家福利”模式下，政府承擔(dān)著照料孤殘兒童的全部經(jīng)濟(jì)和服務(wù)供給的責(zé)任。2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》，這一文件凸出家庭照料在孤殘兒童救助中的中心地位，指明了兒童福利制度發(fā)展和完善的方向。政府對(duì)孤殘兒童家庭寄養(yǎng)的重視，第一次對(duì)養(yǎng)護(hù)方式做出規(guī)定，改變以往集中式養(yǎng)護(hù)一邊倒的舊觀念，強(qiáng)調(diào)保障孤殘兒童權(quán)利，國(guó)家主導(dǎo)的新型兒童福利制度成為我國(guó)兒童福利制度的發(fā)展方向。

（二）我國(guó)孤殘兒童救助制度的現(xiàn)狀

我國(guó)對(duì)孤殘兒童提供基本生活救助和替代性養(yǎng)活的制度分正式和非正式兩種救助制度。正式的救助制度主要包括城市兒童福利院制度等，非正式的救助制度主要是親屬網(wǎng)絡(luò)對(duì)孤殘兒童提供生活救助和替代性養(yǎng)護(hù)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的改變，我國(guó)原有的孤殘兒童救助體系面臨巨大的挑戰(zhàn)。除了經(jīng)費(fèi)不足的壓力之外，還有被遺棄兒童數(shù)量增加，新的養(yǎng)護(hù)觀念傳入中國(guó)等。我國(guó)沒(méi)有全覆蓋的孤殘兒童救助制度，國(guó)有兒童福利院的救助對(duì)象雖然包括了孤殘兒童，但在實(shí)際工作中主要限于國(guó)家主管的兒童福利機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)護(hù)的孤兒和棄嬰。農(nóng)村孤殘兒童救助制度不完善，農(nóng)村的孤殘兒童一部分受到“五?！敝贫群娃r(nóng)村特困救助制度保護(hù)，絕大多數(shù)主要依靠非正式的孤殘兒童救助制度，即依靠傳統(tǒng)的家庭網(wǎng)絡(luò)。這導(dǎo)致的結(jié)果是，很多需要保護(hù)的孤殘兒童沒(méi)有被制度所覆蓋。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，農(nóng)村擴(kuò)展家庭規(guī)?？s小，人口老齡化進(jìn)一步加劇，孤殘兒童照料者能力不足，孤殘兒童面臨再次失怙的風(fēng)險(xiǎn)和精神壓力。再加上農(nóng)村“五?！敝贫群娃r(nóng)村特困救助制度在制度設(shè)計(jì)和制度執(zhí)行上的問(wèn)題，大量“爹死娘嫁人”的孤殘兒童得不到“五?！敝贫鹊谋Ｕ稀?/p>

目前，我國(guó)孤殘兒童救助制度暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，如城市兒童福利無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需求，兒童福利院經(jīng)費(fèi)不足，家庭寄養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)增加，孤殘兒童的教育被忽視，農(nóng)村“五?！敝贫仍O(shè)計(jì)存缺陷，農(nóng)村擴(kuò)展家庭對(duì)孤殘兒童救助支出能力弱化等。社會(huì)歧視和各種外在壓力，很可能通過(guò)不同渠道，演變成家庭內(nèi)對(duì)兒童的虐待、忽視和暴力行為，影響孤殘兒童的發(fā)展［4］。這一系列的問(wèn)題阻礙我國(guó)孤殘兒童救助工作的有效開(kāi)展，孤殘兒童的權(quán)利得不到保障。因此，針對(duì)我國(guó)孤殘兒童救助制度中的各種問(wèn)題，需要政府部門(mén)積極調(diào)整政策，加快職能轉(zhuǎn)變，把孤殘兒童救助工作擺在重要位置，著力完善兒童福利制度，鼓勵(lì)非政府組織積極參與，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極參與到孤殘兒童救助事業(yè)中，一起保護(hù)孤殘兒童。

二、我國(guó)孤殘兒童救助制度存在的問(wèn)題

中國(guó)的兒童保護(hù)制度目前處于西方國(guó)家工業(yè)化初期的階段，重點(diǎn)是對(duì)孤殘兒童進(jìn)行保護(hù)［5］。孤殘兒童救助制度是社會(huì)保障體系的重要部分，對(duì)兒童權(quán)利保護(hù)和整個(gè)社會(huì)發(fā)展意義重大。轉(zhuǎn)型期各種社會(huì)問(wèn)題凸顯，制約了社會(huì)制度的完善。“蘭考大火事件”等一系列慘劇的接連發(fā)生，暴露出我國(guó)孤殘兒童救助制度中存在的諸多問(wèn)題：

（一）政策法規(guī)滯后導(dǎo)致非政府組織參與途徑受阻

根據(jù)國(guó)家目前的政策法規(guī)，非政府組織不允許舉辦兒童福利機(jī)構(gòu)，很難獲得合法地位。政府在政策制度方面作用的缺失導(dǎo)致非政府兒童福利機(jī)構(gòu)參與孤殘兒童救助的途徑受到阻礙。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型，當(dāng)國(guó)家和國(guó)有兒童福利機(jī)構(gòu)無(wú)力對(duì)所有孤殘兒童提供救助時(shí)，非政府兒童福利機(jī)構(gòu)成為緩解國(guó)有兒童福利機(jī)構(gòu)救助壓力的突破口。原有政策注重國(guó)有兒童福利院的主體作用，忽視非政府兒童福利機(jī)構(gòu)的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)。在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中，非政府兒童福利機(jī)構(gòu)在動(dòng)員社會(huì)資源方面比政府更有優(yōu)勢(shì)，能更有效地調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量參與孤殘兒童救助。然而，政府作為規(guī)制者作用的缺失，導(dǎo)致原有的政策和制度與新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境不吻合。非政府兒童福利機(jī)構(gòu)因政策原因無(wú)法獲得合法地位，其參與孤殘兒童救助的途徑受阻；合法性問(wèn)題阻礙非政府兒童福利機(jī)構(gòu)組織正式的資金募集活動(dòng)，機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)壓力增大。如果不調(diào)整目前的政策，則所有沒(méi)有注冊(cè)登記的非政府兒童福利機(jī)構(gòu)都必須關(guān)閉。這樣，政府必須投入大量資金和人力來(lái)照料這些孤殘兒童。很明顯，這是政府不希望看到的結(jié)果。為此，有必要采取積極措施來(lái)消除非政府兒童福利機(jī)構(gòu)參與救助的障礙，這一問(wèn)題的解決將極大地緩解城市兒童福利機(jī)構(gòu)救助壓力。

（二）機(jī)構(gòu)職能缺位導(dǎo)致兒童救助服務(wù)水平偏低

我國(guó)兒童福利院由于經(jīng)費(fèi)和人力方面的限制，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)職能缺位，削弱機(jī)構(gòu)照料服務(wù)專(zhuān)業(yè)化水平。兒童福利機(jī)構(gòu)在養(yǎng)護(hù)孤殘兒童過(guò)程中，本應(yīng)充分行使機(jī)構(gòu)職能，保障孤殘兒童權(quán)利。當(dāng)前，兒童福利院在孤殘兒童救助中主要承擔(dān)養(yǎng)護(hù)職能，工作的重點(diǎn)集中在孤殘兒童的生活救助和安全保障，而在教育職能、家庭寄養(yǎng)服務(wù)監(jiān)控職能等方面存在缺位現(xiàn)象。具體而言，大多數(shù)兒童福利機(jī)構(gòu)沒(méi)有落實(shí)孤殘兒童短期教育的相關(guān)要求，機(jī)構(gòu)教育職能缺位。由于福利院在經(jīng)費(fèi)方面的限制，機(jī)構(gòu)員工隊(duì)伍文化教育程度偏低，很少接受正規(guī)社工培訓(xùn)，很難為孤殘兒童提供合格的教育救助。為此，孤殘兒童受教育權(quán)利得不到保障，兒童受教育水平偏低。過(guò)去幾年，政府把國(guó)有兒童福利機(jī)構(gòu)的集中供養(yǎng)方式逐步向家庭寄養(yǎng)方式轉(zhuǎn)變，非院舍化是我國(guó)孤殘兒童保障制度的新發(fā)展。與集中養(yǎng)護(hù)模式相比，寄養(yǎng)家庭模式有利有弊。寄養(yǎng)家庭環(huán)境能給孤殘兒童更多與外界交流的機(jī)會(huì)，幫助他們?nèi)谌胝５纳鐣?huì)生活環(huán)境。然而，隨著孤殘兒童管控成本增加，兒童福利機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)與人力不足，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)管控能力減弱，家庭寄養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)增加。孤殘兒童在寄養(yǎng)家庭中，有可能面臨虐待、辱罵和家庭暴力等問(wèn)題，兒童福利機(jī)構(gòu)不能實(shí)時(shí)監(jiān)控孤殘兒童的家庭寄養(yǎng)情況，進(jìn)而增加家庭寄養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)?？傊瑑和＠麢C(jī)構(gòu)要采取積極措施，逐步轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)職能，才可能提升孤殘兒童救助專(zhuān)業(yè)化水平，確保孤殘兒童的權(quán)利得到維護(hù)。

（三）制度設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致兒童救助效力水平降低

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在針對(duì)農(nóng)村孤殘兒童的救助制度建設(shè)方面一直處于空白，農(nóng)村“五?！敝贫群娃r(nóng)村特困救助制度僅僅在一定程度上能給予孤殘兒童適度保護(hù)。由于受特定背景條件限制，制度設(shè)計(jì)存在缺陷，影響農(nóng)村孤殘兒童救助效率水平。孤殘兒童依靠農(nóng)村集體獲得吃、穿、住等方面的救助。然而，由于制度設(shè)計(jì)忽略民俗民風(fēng)，農(nóng)村“五?！敝贫戎饕Ｗo(hù)父母雙亡的孤殘兒童，保護(hù)的孤殘兒童群體太窄。這一制度設(shè)計(jì)的缺陷，導(dǎo)致很多“爹死娘嫁人”的孤殘兒童得不到“五?！敝贫鹊谋Ｗo(hù)。另外，農(nóng)村“五?！敝贫戎饕戎鷮?duì)象是孤寡老人。制度救助對(duì)象錯(cuò)位，忽略了老年人與兒童需求差異。孤寡老人在救助中主要需要基本生活救助，而孤殘兒童除了生活救助外，更多的是教育、心理輔導(dǎo)和醫(yī)療康復(fù)等方面的救助需要。與此同時(shí)，在農(nóng)村特困救助制度的實(shí)際操作中，由于制度本身缺乏嚴(yán)格的救助程序，救助對(duì)象和救助標(biāo)準(zhǔn)的確立存在人為隨意性，直接影響救助效果?？偟恼f(shuō)來(lái)，長(zhǎng)期存在的制度設(shè)計(jì)缺陷，嚴(yán)重制約農(nóng)村孤殘兒童救助效力提升。完善原有制度缺陷，建立針對(duì)農(nóng)村孤殘兒童的救助制度，是我國(guó)孤殘兒童救助制度完善過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。

（四）制度完善滯后導(dǎo)致兒童再次失怙風(fēng)險(xiǎn)增加

農(nóng)村孤殘兒童主要依靠傳統(tǒng)的家庭和親屬網(wǎng)絡(luò)獲得救助和替代性養(yǎng)護(hù)。由于政策制定者對(duì)農(nóng)村擴(kuò)展家庭和親屬網(wǎng)絡(luò)救助能力弱化問(wèn)題的忽視，從而導(dǎo)致孤殘兒童再次失怙的風(fēng)險(xiǎn)增加。中國(guó)傳統(tǒng)的親屬網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村孤殘兒童救助中起重要作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型推進(jìn)背景下，農(nóng)村外出務(wù)工人員增多，祖父母一代成為孤殘兒童的主要照料者。然而，老人因缺乏穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，生活得不到保障；再加上年齡偏大，自身就需要照料，老人對(duì)孤殘兒童的照料能力不足。針對(duì)這一情況的變化，政策制定者對(duì)其產(chǎn)生的影響認(rèn)識(shí)不足，相關(guān)救助制度完善滯后，導(dǎo)致孤殘兒童再次失怙的風(fēng)險(xiǎn)增加。另外，部分孤殘兒童是由叔叔伯伯養(yǎng)護(hù)，擴(kuò)展家庭在孤殘兒童養(yǎng)護(hù)中也困難重重。例如，經(jīng)濟(jì)上的養(yǎng)護(hù)壓力，同時(shí)，在生活照料和家庭教育方面，更多的精力主要給予自己的子女，很難再給孤殘兒童足夠的照料。尤其是對(duì)于殘疾兒童，擴(kuò)展家庭在沒(méi)有接受專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的情況下，養(yǎng)護(hù)壓力有可能轉(zhuǎn)化成家庭暴力。農(nóng)村孤殘兒童的養(yǎng)護(hù)主要依靠擴(kuò)展家庭和親屬網(wǎng)絡(luò)，面對(duì)照料者能力弱化的問(wèn)題，政策制定者如果不采取積極的完善措施，將會(huì)對(duì)農(nóng)村孤殘兒童救助網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生巨大沖擊，增加孤殘兒童救助風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善我國(guó)孤殘兒童救助制度的對(duì)策

我國(guó)孤殘兒童救助過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，歸納起來(lái)主要是由于政府作為規(guī)制者作用的缺失和兒童福利院機(jī)構(gòu)職能缺位。這些問(wèn)題都嚴(yán)重阻礙我國(guó)兒童福利制度的完善與發(fā)展。結(jié)合黨的十八大提出的關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)的相關(guān)要求，我國(guó)孤殘兒童救助制度的完善需要政府積極轉(zhuǎn)變職能，適度調(diào)整政策，創(chuàng)造有利條件，調(diào)動(dòng)有效社會(huì)資源，積極創(chuàng)新社會(huì)管理模式，共同構(gòu)建孤殘兒童救助安全網(wǎng)。

（一）推進(jìn)政府政策調(diào)整，鼓勵(lì)非政府組織參與救助

我國(guó)孤殘兒童救助離不開(kāi)政府的政策引導(dǎo)，政府作為規(guī)制者作用至關(guān)重要。因此，要完善孤殘兒童救助制度，首要的是積極推進(jìn)政府政策調(diào)整，調(diào)動(dòng)社會(huì)有效資源參與孤殘兒童救助，著力完善社會(huì)救助體系。具體而言，首先要消除原有制度的藩籬，幫助非政府兒童福利機(jī)構(gòu)獲得合法地位。在孤殘兒童救助方面，非政府組織力量是一個(gè)非常重要的資源，有著政府無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。然而，我國(guó)多數(shù)非政府兒童福利機(jī)構(gòu)無(wú)法注冊(cè)登記，在爭(zhēng)取合法身份的過(guò)程中也是困難重重。因此，政府要適時(shí)調(diào)整政策，讓能夠?yàn)楣職垉和峁┱樟戏?wù)的機(jī)構(gòu)獲得好的發(fā)展環(huán)境。在鼓勵(lì)參與的同時(shí)，政府要制定完善的監(jiān)管制度，加強(qiáng)監(jiān)督力度，創(chuàng)新對(duì)特殊人群的管理服務(wù)，保障孤殘兒童權(quán)利。其次，中央財(cái)政設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)救助資金，提升孤殘兒童收益力度。通過(guò)將孤殘兒童救助納入中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，緩解地方財(cái)政的救助壓力，補(bǔ)助孤殘兒童擴(kuò)展家庭，提高農(nóng)村“五?！敝贫群吞乩Ь戎鏊?，促進(jìn)孤殘兒童公共服務(wù)均等化。最后，繼續(xù)放寬政策，鼓勵(lì)企業(yè)參與救助。政府繼續(xù)加大稅收優(yōu)惠力度，鼓勵(lì)企業(yè)參與孤殘兒童救助事業(yè)，充分調(diào)動(dòng)有效社會(huì)資源，共同構(gòu)筑“孤殘兒童安全網(wǎng)”。

（二）促進(jìn)機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，提升救助服務(wù)專(zhuān)業(yè)化水平

我國(guó)兒童福利機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變是提升兒童救助服務(wù)專(zhuān)業(yè)化水平的前提。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有兒童福利機(jī)構(gòu)工作重點(diǎn)主要集中在孤殘兒童的生活救助和安全保障方面。針對(duì)兒童福利機(jī)構(gòu)在教育職能和家庭寄養(yǎng)服務(wù)監(jiān)控職能方面出現(xiàn)的缺位問(wèn)題，機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能要從下面三個(gè)方面著手進(jìn)行：首先，兒童福利機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)變觀念，提高孤殘兒童受教育水平。重視對(duì)孤殘兒童的教育，并通過(guò)組織機(jī)構(gòu)員工隊(duì)伍參與正式培訓(xùn)，提高機(jī)構(gòu)工作人員綜合素質(zhì)；在條件允許的情況下，根據(jù)孤殘兒童實(shí)際情況制定相應(yīng)的教育方案，提高孤殘兒童受教育水平。其次，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)管控能力，降低家庭寄養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)孤殘兒童養(yǎng)護(hù)方式的轉(zhuǎn)變，兒童福利機(jī)構(gòu)積極調(diào)配經(jīng)費(fèi)，加大管控支出比例。進(jìn)一步規(guī)范家庭寄養(yǎng)申報(bào)程序，嚴(yán)格評(píng)估申請(qǐng)寄養(yǎng)的父母，組織新招募的父母參與培訓(xùn)。機(jī)構(gòu)組織專(zhuān)業(yè)人員定期走訪孤殘兒童寄養(yǎng)家庭，及時(shí)了解兒童照料情況，制定應(yīng)急預(yù)案；充分調(diào)動(dòng)社區(qū)力量，共同構(gòu)成孤殘兒童家庭寄養(yǎng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。最后，兒童福利機(jī)構(gòu)在職能轉(zhuǎn)變中，協(xié)調(diào)好機(jī)構(gòu)管理人員與專(zhuān)業(yè)人員工作分工，保障專(zhuān)業(yè)人員在孤殘兒童救助方案制定過(guò)程中的主導(dǎo)地位。通過(guò)這三個(gè)方面的積極努力，兒童福利機(jī)構(gòu)的救助服務(wù)專(zhuān)業(yè)化水平將得到整體提升。

（三）完善制度設(shè)計(jì)缺陷，提升兒童救助效力水平

農(nóng)村“五?！敝贫群娃r(nóng)村特困救助制度對(duì)農(nóng)村孤殘兒童的救助作用不可忽視。但是，制度設(shè)計(jì)的缺陷嚴(yán)重影響其在孤殘兒童救助中的效率水平。政府完善制度設(shè)計(jì)缺陷，可以從下面幾個(gè)方面開(kāi)展工作。第一，考慮農(nóng)村民俗民風(fēng)，拓寬制度救助范圍。農(nóng)村“五?！敝贫韧ㄟ^(guò)再設(shè)計(jì)程序，充分考慮農(nóng)村民風(fēng)民俗，將多數(shù)“爹死娘嫁人”的孤殘兒童納入“五?！本戎秶?，使更多的孤殘兒童得到適當(dāng)救助。第二，針對(duì)農(nóng)村“五?！敝贫染戎鷮?duì)象錯(cuò)位問(wèn)題，需建立專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村孤殘兒童的救助制度。在制度設(shè)計(jì)中，充分考慮老年人與兒童的救助需求差異，將孤寡老人與孤殘兒童的救助分離開(kāi)來(lái)，并根據(jù)孤殘兒童需求特點(diǎn)，注重在教育救助、心理輔導(dǎo)和醫(yī)療康復(fù)救助方面的傾斜，最大限度為孤殘兒童提供救助。最后，增強(qiáng)農(nóng)村特困救助制度連續(xù)性，著力規(guī)范特困救助申報(bào)程序，統(tǒng)一救助標(biāo)準(zhǔn)，減少這一救助制度在實(shí)際操作過(guò)程中的隨意性。政府通過(guò)多方位措施，完善農(nóng)村孤殘兒童救助中相關(guān)制度設(shè)計(jì)存在的缺陷，將提升孤殘兒童救助效力水平，有助于健全兒童福利制度，保障孤殘兒童合法權(quán)益。

（四）加快制度完善步伐，降低兒童再次失怙風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)孤殘兒童多數(shù)來(lái)自農(nóng)村，農(nóng)村擴(kuò)展家庭和親屬網(wǎng)絡(luò)對(duì)孤殘兒童的救助，為政府分擔(dān)了救助壓力，成為我國(guó)孤殘兒童救助的重要力量。面對(duì)農(nóng)村孤殘兒童救助中照料者能力減弱的新情況，政策制定者要重新評(píng)估農(nóng)村孤殘兒童救助形勢(shì)，重視照料者不足帶來(lái)的負(fù)面影響，采取積極措施，緩解照料者養(yǎng)護(hù)壓力，降低孤殘兒童再次失怙的風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，一方面，加大政策傾斜，增加對(duì)農(nóng)村孤殘兒童照料者和擴(kuò)展家庭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，對(duì)農(nóng)村“老人+小孩”家庭組合給予更多關(guān)愛(ài)和照顧，保障其基本生活，并落實(shí)孤殘兒童受教育照顧政策，減輕照料者養(yǎng)護(hù)壓力。另一方面，積極組織孤殘兒童擴(kuò)展家庭家長(zhǎng)參與培訓(xùn)，提升其思想道德素質(zhì)，普及孤殘兒童康復(fù)訓(xùn)練常識(shí)，提高農(nóng)村擴(kuò)展家庭救助水平。此外，在條件允許的情況下，兒童福利機(jī)構(gòu)組織專(zhuān)業(yè)人員走訪農(nóng)村擴(kuò)展家庭，了解孤殘兒童養(yǎng)護(hù)情況，加強(qiáng)監(jiān)督，避免擴(kuò)展家庭家長(zhǎng)將社會(huì)歧視和外界壓力轉(zhuǎn)化成對(duì)孤殘兒童的家庭暴力。通過(guò)適度政策調(diào)整和政策傾斜，加快農(nóng)村孤殘兒童救助制度完善步伐，在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助和兒童教育等方面減輕照料者養(yǎng)護(hù)壓力，強(qiáng)化農(nóng)村擴(kuò)展家庭和親屬網(wǎng)絡(luò)對(duì)孤殘兒童的支持能力，從而降低孤殘兒童再次失怙風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)好農(nóng)村孤殘兒童救助網(wǎng)絡(luò)。

四、結(jié)語(yǔ)

孤殘兒童是社會(huì)弱勢(shì)群體，遭受多方的社會(huì)排斥之苦。我國(guó)孤殘兒童救助制度暴露出諸多問(wèn)題，反映出我國(guó)孤殘兒童救助體系的不完善。因此，保障孤殘兒童權(quán)益，必須完善孤殘兒童救助制度，推進(jìn)政府政策調(diào)整，鼓勵(lì)非政府組織積極參與，促進(jìn)兒童福利機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，完善制度設(shè)計(jì)缺陷，加大制度完善步伐，增強(qiáng)農(nóng)村照料者養(yǎng)護(hù)能力等。政府只有從這些方面著手，才能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，提高孤殘兒童救助專(zhuān)業(yè)化水平，降低孤殘兒童失怙風(fēng)險(xiǎn)，完善社會(huì)救助體系，健全孤殘兒童社會(huì)保障和服務(wù)體系，完善兒童福利制度。

［1］陳靜.孤殘兒童社會(huì)保障現(xiàn)狀及發(fā)展路徑研究［J］.殘疾人研究，2012：（2）．

［2］畢偉.國(guó)內(nèi)流浪兒童狀況研究綜述［J］.云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（11）．

［3］王子今，劉悅斌，常宗虎．中國(guó)社會(huì)福利史［M］北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2002．

［4］尚曉援，謝佳聞．殘疾與歧視——兒童生活史的個(gè)案研究［J］．中國(guó)青年研究，2008，（10）．

［5］劉繼同.中國(guó)青少年研究典范的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變與兒童福利政策框架的戰(zhàn)略思考［J］．青少年犯罪問(wèn)題，2006，（1）．

The Problem and Countermeasures of Assistance System of Orphaned and Disabled Children

GUO Hu

（Public Management Department，F(xiàn)ujian Normal University，F(xiàn)uzhou 350007，China)

A series of tragedy happened in a short time，for example，the tragedy of fire incident in Lankao，displaying that there are many problems in the assistance system of orphaned and disabled children in our country.This thesis analyses the problems of the policy of assistance and the function of the institution，and so on，which exist in the assistance system of orphaned and disabled children at present，and puts forward some useful suggestions to improve the assistance system of orphaned and disabled children at the sight of the development history and present situation of assistance system of orphaned and disabled children.

the orphaned and disabled children；child welfare；assistance system

D632.1

A

1009-6566（2014）04-0060-05

本文系福建省教育廳2010年A類(lèi)人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目《后危機(jī)時(shí)代的政府治理變革研究——以“綠色新政”的推進(jìn)戰(zhàn)略為分析視角》（編號(hào)：JA10158S）的階段性成果。

2014-06-18

郭虎（1987—），男，湖北荊州人，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生，主要從事公共政策理論與實(shí)踐研究。