泰國全民健康覆蓋經(jīng)驗及對我國的啟示

劉曉云

北京大學(xué)中國衛(wèi)生發(fā)展研究中心 北京 100191

泰國全民健康覆蓋經(jīng)驗及對我國的啟示

劉曉云*

北京大學(xué)中國衛(wèi)生發(fā)展研究中心 北京 100191

本文介紹了泰國全民健康覆蓋的經(jīng)驗及其對中國的啟示。泰國于2001年通過“30泰銖計劃”實現(xiàn)了全民健康覆蓋。泰國全民健康覆蓋顯著的特點表現(xiàn)在三個方面，分別是區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體為基礎(chǔ)的服務(wù)提供體系，強調(diào)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的核心作用，以及通過按人頭支付等措施合理配置衛(wèi)生資源。有研究證據(jù)表明泰國實施全民健康覆蓋后，衛(wèi)生系統(tǒng)績效得到顯著改善。我國在實現(xiàn)全民健康覆蓋的過程中，可借鑒泰國經(jīng)驗，加強政府的政治承諾，強化基層衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，開展協(xié)調(diào)的綜合改革。

全民健康覆蓋;基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù);按人頭支付

1 泰國的基本情況

1.1 社會經(jīng)濟

泰國位于東南亞中南半島中部，與緬甸、老撾、柬埔寨等國家相鄰，國土面積513 120平方公里，全國共分為76個省級行政區(qū)。這76個省通常被劃分為5個主要地區(qū)，包括北部、東北部、東部、中部與南部地區(qū)，以首都曼谷為代表的中部地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平最高，其他區(qū)域則相對落后。在省以下，又有更小的次級行政區(qū)劃，稱為“區(qū)”(district)與“次區(qū)”(subdistrict)，根據(jù)2000年的統(tǒng)計，泰國全國共有795個區(qū)與81個次區(qū)。2010年，泰國總?cè)丝?3 878 267人，其中67%為農(nóng)村人口。泰國屬于中等收入國家，2013年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值5 939美元。［1］

泰國實行以國王為國家元首的君主立憲制，從20世紀(jì)50年代到1997年，在經(jīng)濟上取得了快速發(fā)展。1997年亞洲經(jīng)濟危機嚴重影響了泰國經(jīng)濟發(fā)展。2001年以后，泰國經(jīng)濟逐漸恢復(fù)，并穩(wěn)步增長。2006年泰國軍方發(fā)動軍事政變，推翻他信政府的領(lǐng)導(dǎo)。近期，泰國政治局勢持續(xù)緊張，對健康和衛(wèi)生政策的影響仍有待觀察。

1.2 衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展

WHO資料顯示，2008年泰國人均期望壽命為70歲，5歲以下兒童死亡率為14‰，衛(wèi)生總費用占GDP的比例為4%。［1］泰國從國家層面上幾乎實現(xiàn)了所有健康相關(guān)的千年發(fā)展目標(biāo)，但是醫(yī)療服務(wù)差異和不平等仍舊存在，某些地區(qū)的疾病發(fā)生率是曼谷的4～8倍。

目前，泰國面臨著人口結(jié)構(gòu)和疾病流行構(gòu)成的雙重轉(zhuǎn)變?？偤蜕视?990年的2.1下降至2012年的1.5。疾病負擔(dān)前10位中有9種屬于非傳染性疾病。傷害，尤其是道路交通傷害，是最重要的死因之一，給這個國家?guī)砹司薮蟮慕?jīng)濟損失。艾滋病、結(jié)核病、瘧疾和新出現(xiàn)的病原體導(dǎo)致的疾病等在流動人口和邊界地區(qū)的人口中仍然流行。

表1 泰國概況［1］

泰國尤其是其農(nóng)村地區(qū)的衛(wèi)生系統(tǒng)中，公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)占主體地位。絕大多數(shù)公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)接受衛(wèi)生部的直接管理。全國約有800家各級醫(yī)院提供二三級醫(yī)療服務(wù)，有1萬家衛(wèi)生院提供基層醫(yī)療服務(wù)。1997年經(jīng)濟危機以后，在政府的支持下，城市地區(qū)私立醫(yī)療機構(gòu)開始拓展新的醫(yī)療服務(wù)市場。國外患者到泰國接受診療服務(wù)的數(shù)目不斷增長。私立醫(yī)療機構(gòu)的床位占全國醫(yī)院床位的25.9%。［2］基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)在泰國的衛(wèi)生系統(tǒng)中始終發(fā)揮著重要的作用。

泰國的衛(wèi)生籌資主要依靠綜合稅收。據(jù)2008年國家衛(wèi)生帳戶提供的數(shù)據(jù)，衛(wèi)生總投入中近65%來自中央政府，地方政府投入僅占4%，其余部分則來自個人、家庭和企業(yè)。

2 泰國全民健康覆蓋政策

2.1 全民健康覆蓋之前的健康保障政策

泰國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展有著較長歷史。1997年泰國憲法就明確規(guī)定:“人人有權(quán)接受標(biāo)準(zhǔn)的公共衛(wèi)生服務(wù)，貧困人口有權(quán)免費享受政府公共醫(yī)療中心提供的診療服務(wù);泰國政府有義務(wù)無償保護公眾健康，有效防治傳染性疾病”。［3］泰國政府于2001年推行全民健康覆蓋措施之前，已建立了多種醫(yī)療保險計劃［4］，包括:

(1)醫(yī)療福利計劃(Medical Welfare Scheme， MWS)。1975年建立的一項健康計劃，以保障低收入家庭，后來擴展至60歲及以上的老年人、殘疾人以及12歲以下的兒童。

(2)公務(wù)員醫(yī)療福利計劃(Civil Servant Medical Benefit Scheme，CSMBS)。1978年皇家法令頒布，由國家財政稅收撥款，政府職員及其家屬享受全額報銷的免費醫(yī)療。

(3)自愿醫(yī)療計劃(Voluntary Health Card Scheme，VHCS)。建立于1983年，參保家庭支付500泰銖購買醫(yī)療卡，家庭成員中4人可以獲得所需的醫(yī)療和健康照護。政府對這一計劃也提供財政投入。

(4)社會保障計劃(Social Security Scheme，SSS)。1991年開始實施，對象包括正式就業(yè)的雇員，由政府、雇主和雇員平均承擔(dān)費用。通過與醫(yī)院簽訂醫(yī)療合同，實施按人頭付費的支付方式。這項計劃中雇員的家屬不在保障范圍內(nèi)。

除此之外，還有小部分居民參加了商業(yè)醫(yī)療保險。這些碎片化的保險計劃相互割裂，有些相互重復(fù)，但人群的覆蓋率并不高(表2)。

表2 1991—2001年泰國各種健康保險計劃的覆蓋率(%)

2.2 30泰銖計劃

盡管上述健康保險計劃擴大了醫(yī)療保障的覆蓋面，但至2001年，泰國仍有29%的人口沒有醫(yī)療保險，他們在看病時必須自費支付所有醫(yī)療費用。［5-8］2001年泰愛泰黨(ThaiRak Thai Party)在競選中提出“30泰銖治療所有疾病”，即患者每次看病只需支付30泰銖(約合人民幣6元)，其他醫(yī)療費用由政府承擔(dān)。這為他們2001年大選取得勝利起到了重要作用。大選勝利后，執(zhí)政黨有強烈的政治意愿兌現(xiàn)競選承諾。衛(wèi)生部官員抓住這一機遇，與執(zhí)政黨及部分學(xué)者結(jié)成聯(lián)盟，成功地推動了這次全民健康覆蓋改革。“30泰銖計劃”試點工作2001年4月，就已經(jīng)開始在泰國6個省實施，覆蓋當(dāng)時沒有任何健康保險福利的人群。2001年7月該項目迅速擴展至21個省，到2001年10月實現(xiàn)了全民健康覆蓋的目標(biāo)，所有省(首都曼谷除外)都加入了這一計劃。泰國在如此短的時間里迅速實現(xiàn)了這一保障計劃的全人口覆蓋。2006年10月新政府上臺后，30泰銖的共付費用也被取消了。全民健康覆蓋計劃的服務(wù)內(nèi)容包括門診和住院，也包含公共衛(wèi)生、急診、康復(fù)等服務(wù)。全民健康覆蓋的服務(wù)包內(nèi)容不斷擴展，比如后來增加了艾滋病抗病毒治療以及腎透析治療等項目。［2，9］全民健康覆蓋計劃也采用了基本藥物目錄。

全民健康覆蓋計劃取代了原先的醫(yī)療福利計劃和自愿保險計劃，因此，到2002年實現(xiàn)全民健康覆蓋后，泰國共有三個并行的醫(yī)療保障制度，其目標(biāo)人群和覆蓋率如表3所示。［4，7，10］

表3 2002年泰國各項健康保險計劃及其覆蓋率［4］

2.3 泰國全民健康覆蓋政策的特點

泰國的全民健康覆蓋計劃不僅是一項單純的醫(yī)療保險制度，而是對整個衛(wèi)生體系的一次深層次改革。全民健康覆蓋計劃有以下幾個顯著特征，可以為其他發(fā)展中國家開展類似改革提供重要的經(jīng)驗。［4，5，11］

2.3.1 區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體為基礎(chǔ)的服務(wù)提供體系

在衛(wèi)生服務(wù)提供方面，泰國成立了區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體(District Health System)。區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體作為主要的服務(wù)提供方，與醫(yī)保局簽訂服務(wù)合同。區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體由一家區(qū)級醫(yī)院和10～12家衛(wèi)生院組成。區(qū)級醫(yī)院通常有3～4名全科醫(yī)生、30名護士、2～3名藥劑師、1名牙醫(yī)以及別的輔助人員，區(qū)級醫(yī)院有大約30張病床。衛(wèi)生院則只有3～5名護士及其他輔助人員。全國共有900個這樣的醫(yī)療聯(lián)合體，每個醫(yī)療聯(lián)合體覆蓋的人群為1萬～15萬，平均為5萬人。

區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體作為醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供的守門人，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┗镜尼t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。居民需要與該聯(lián)合體簽約，才能享受免費的醫(yī)療服務(wù)。居民第一次就診時，必須到該醫(yī)療聯(lián)合體接受診療服務(wù)。如果基層醫(yī)生判斷需要更高級別的醫(yī)療服務(wù)，會將患者轉(zhuǎn)診至二、三級醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)。同時，該制度的設(shè)計比較靈活，居民也有權(quán)利繞過基層的區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體，直接到大醫(yī)院接受服務(wù)，但是不能享受免費服務(wù)，所有醫(yī)療費用必須自費。

與此相適應(yīng)，醫(yī)保資金的流向也發(fā)生了變化。在實施全民健康覆蓋政策之前，由泰國衛(wèi)生部及地方衛(wèi)生行政部門根據(jù)既往配置情況撥款至各級醫(yī)療機構(gòu)。政策制定者相信這種資金配置模式會導(dǎo)致資金分配更加偏向于二、三級醫(yī)療機構(gòu)。在新的模式下，國家醫(yī)保局作為服務(wù)購買方，與區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體簽訂服務(wù)購買合同，資金也隨之直接撥付給基層的區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體。區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體利用這些經(jīng)費為簽約居民提供基本的醫(yī)療服務(wù)。如需轉(zhuǎn)診，由區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體代表簽約居民向轉(zhuǎn)診醫(yī)療機構(gòu)購買二、三級醫(yī)療服務(wù)。在這樣一個制度下，基層的區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體作為資金持有者，起到守門人的作用，有助于控制費用，加強了初級衛(wèi)生保健的作用。

2.3.2 支付制度改革

泰國全民健康覆蓋計劃完全依靠政府投入為74%的居民提供醫(yī)療保健服務(wù)，這對一個中等收入國家的財政來說，是一個不小的挑戰(zhàn)。因此，如何設(shè)計合理的支付方式以控制醫(yī)療費用，成為政策設(shè)計者的一項主要任務(wù)。泰國全民健康覆蓋計劃最初設(shè)計的支付方式為按人頭支付。改革家希望通過這種支付方式，改變資源配置不公平的現(xiàn)狀。大多數(shù)人力資源和其他資源集中在經(jīng)濟發(fā)達的中部地區(qū)，其它地區(qū)雖然人口眾多，所獲得的醫(yī)療資源卻相對偏少。按人頭支付方式的設(shè)計初衷是人口眾多的欠發(fā)達地區(qū)可以多獲得一些資金，從而吸引更多的衛(wèi)生人才到這些地區(qū)工作。同時該政策也可以迫使城市地區(qū)主動減少衛(wèi)生人力。2001年設(shè)置的人均人頭費為1 202泰銖，到2011年，人均人頭費上升到2 694泰銖。2001年政府為全民健康覆蓋計劃的總投入約為600億泰銖，2011年增加到1 200億泰銖。

這一政策的實施遇到了很大的阻力。首先，城市地區(qū)因為人口相對較少，接受的經(jīng)費減少。其次，為了留住資金，一些區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體不愿意將病人轉(zhuǎn)診至上級醫(yī)院，致使二、三級醫(yī)療機構(gòu)的收入銳減，甚至無法保證衛(wèi)生人員的工資。這引起了醫(yī)院和醫(yī)務(wù)人員的強烈反對。改革不得不對此加以調(diào)整。調(diào)整后的支付方式為:門診服務(wù)繼續(xù)采用按人頭支付，由國家醫(yī)保局及其地方分支機構(gòu)直接撥付給區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體。住院服務(wù)采用總額預(yù)付和按病種支付(DRG)的方式。這部分費用不再經(jīng)過區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體，而是由醫(yī)保部門直接支付給提供住院服務(wù)的二、三級醫(yī)療機構(gòu)。

3 全民健康覆蓋政策的實施效果

3.1 實現(xiàn)了醫(yī)保人群“全覆蓋”

泰國全民健康覆蓋政策在不到一年的時間內(nèi)將醫(yī)療保障的人群覆蓋率從71%提高到97%，實現(xiàn)了人口的全覆蓋。［12-14］當(dāng)然，由于泰國有三個醫(yī)療保障制度，每個保障制度所覆蓋的人群構(gòu)成有所差異。有證據(jù)顯示，全民健康覆蓋計劃所覆蓋的人群中，50%屬于貧困人口，而公務(wù)員醫(yī)療福利計劃和社會保障計劃所覆蓋的人群中分別有52%和49%屬于最富裕的人口。［15］

3.2 改善了醫(yī)療服務(wù)可及性

由于人群的全覆蓋以及基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的強化，泰國居民，尤其是農(nóng)村居民對服務(wù)的可及性明顯改善。［13，14，16］有研究顯示，2010年應(yīng)就診而未就診以及應(yīng)住院而未住院的比例都處于非常低的水平，分別為1.4%和0.4%。而且這些衛(wèi)生服務(wù)需求未被滿足的主要原因是地理位置限制，而不是醫(yī)療費用問題。這一比例和發(fā)達國家基本相同。［17］相比之下，中國2008年的國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查顯示，應(yīng)就診而未就診以及應(yīng)住院而未住院的比例分別為37.6%和25.1%，遠遠高于泰國的水平。［18］

3.3 降低了疾病經(jīng)濟風(fēng)險

實施全民健康覆蓋政策之后，醫(yī)療費用的增長得到有效控制。［12-14］泰國居民由于醫(yī)療費用而發(fā)生災(zāi)難性支出和導(dǎo)致貧困的比例明顯降低。災(zāi)難性衛(wèi)生支出的比例由2000年的5.4%下降到2004年的2.8%。同期，因病致貧的比例則由2.1%下降到0.5%。［4］

3.4 提高了衛(wèi)生服務(wù)利用效率

實施全民健康覆蓋政策后，區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體是基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的主要提供者?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的利用明顯增長，而省級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)利用則有所下降(表4)。這說明，衛(wèi)生資源的利用效率在實施全民健康覆蓋政策后明顯增長。［4］

表4 泰國門診和住院衛(wèi)生服務(wù)利用的效率變化

4 全民健康覆蓋政策中存在的問題

盡管泰國的全民健康覆蓋政策取得了巨大成功，但政策制定者和研究者也提出了其中存在的一些重要問題。

4.1 改革速度過快

發(fā)展中國家衛(wèi)生改革的特點之一是將眾多改革措施在較短時間內(nèi)實現(xiàn)，泰國的全民健康覆蓋政策也不例外。在不到一年的時間內(nèi)，泰國同時開展了成立國家醫(yī)保局、建立區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體、30泰銖計劃、支付方式改革等多項重要的改革措施。同樣的改革措施(如購買者和提供者分離的政策)在英國則經(jīng)歷了幾十年的時間才逐漸成熟。［5，10］

改革步伐過快的局限性之一是利益相關(guān)者對某些改革措施的抵制難以在短時間有效化解。比如，改革措施中按人頭支付的的預(yù)期目標(biāo)是改善資源(包括財力和人力資源)的配置，即通過經(jīng)濟杠桿的作用吸引衛(wèi)生技術(shù)人員到農(nóng)村和偏遠地區(qū)提供衛(wèi)生服務(wù)，但是大醫(yī)院和衛(wèi)生技術(shù)人員對該政策的抵制使得這一預(yù)期目標(biāo)沒有實現(xiàn)。

4.2 衛(wèi)生人力資源限制

衛(wèi)生人力資源在地區(qū)間的分布不平衡是全球許多國家面臨的共同問題。泰國政府為此采取了許多政策，包括擴大醫(yī)學(xué)院的培養(yǎng)規(guī)模、強制醫(yī)學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村服務(wù)等措施。盡管如此，中部發(fā)達地區(qū)仍然比其他地區(qū)擁有更多高素質(zhì)的衛(wèi)生技術(shù)人員。農(nóng)村和基層缺少衛(wèi)生技術(shù)人員，影響了當(dāng)?shù)鼐用瘾@取高質(zhì)量的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。而且，隨著私立醫(yī)療機構(gòu)規(guī)模不斷膨脹，有越來越多的衛(wèi)生人員離開公立醫(yī)療機構(gòu)，到私立醫(yī)療機構(gòu)就業(yè)，造成公立醫(yī)院衛(wèi)生人員短缺。［10］

4.3 潛在的不公平

盡管泰國已經(jīng)實現(xiàn)了全民健康覆蓋，但目前仍由三種不同的醫(yī)療保障制度。這三種制度覆蓋不同的人群，有不同的醫(yī)療服務(wù)包設(shè)計。其中公務(wù)員醫(yī)療福利計劃作為一種費用最高、效率最低的健康保險方式，與全民健康覆蓋系統(tǒng)平行運行。這項福利計劃為泰國約300萬公務(wù)員和400萬公務(wù)員家屬提供醫(yī)療保健福利，其人均醫(yī)療費用幾乎是全民健康覆蓋計劃人均醫(yī)療費用的3倍。［19］

5 對我國的啟示

泰國實現(xiàn)全民健康覆蓋的寶貴經(jīng)驗，對其他發(fā)展中國家有著重要的借鑒意義。中國也應(yīng)該借鑒其經(jīng)驗，爭取早日實現(xiàn)全民健康覆蓋。

5.1 持續(xù)的政治承諾

實現(xiàn)全面健康覆蓋絕不是衛(wèi)生部門單獨能夠完成的任務(wù)，必須有政府長期的政治承諾以及多部門的緊密合作。泰國作為一個發(fā)展中國家，能夠率先實現(xiàn)全民健康覆蓋，在很大程度上取決于政府長期致力于消除貧困和幫扶農(nóng)村的健康政策。盡管近些年來泰國政局頻繁發(fā)生變動，但是對全民健康覆蓋的承諾始終沒有變化。

5.2 強調(diào)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)

泰國全民健康覆蓋政策的一個顯著特點就是強調(diào)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。通過建立區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體，并且由區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體代表居民購買醫(yī)療服務(wù)，通過資金分配吸引財政和人力資源向基層和農(nóng)村傾斜，大大加強了基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的發(fā)展，提高了衛(wèi)生服務(wù)的公平和效率。

5.3 制定綜合的改革方案

衛(wèi)生服務(wù)體系的每一個部分相互聯(lián)系，相互影響。任何一項單獨的改革措施都難以有效實現(xiàn)其改革目標(biāo)，必須有綜合配套的改革方案。泰國實現(xiàn)全民覆蓋的改革是一個典型案例，值得認真研究和借鑒。建立區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體、守門人制度、按人頭支付等多項措施無不緊密配合，形成一個運行良好的整體。

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(編輯 劉 博)

Universal health coverage in Thailand and its im p lications for China

LIUXiao-yun
ChinaCenterforHealthDevelopmentStudies，PekingUniversity，Beijing100191，China

This paper introduces the experiences and lessons of universal health coverage(UHC)in Thailand and analyzes its implications for China’s health system reform.Thailand started implementing the“30 Baht Scheme”to achieve UHC in 2001.The key features of Thai UHC policy are 1)integreted district health service delivery system;2)emphasis on primary health care;and 3)improved resource allocation through capitation.Evidence shows that the health system in Thailand has significantly improved as a result of the UHC policy.China can learn from Thailand’s experiences in achieving UHC in terms of political commitment，strengthening primary health care，and improving coordination in health system reform.

Universal health coverage;Primary health care;Capitation

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2014.02.003

劉曉云，男(1973年—)，博士，副教授。主要研究方向為衛(wèi)生系統(tǒng)與政策。E-mail:xliu@bjmu.edu.cn

2013-12-20

2014-01-10］