域外海洋生態(tài)補償法律制度對我國的啟示

李榮光

摘要：我國現(xiàn)階段的海洋生態(tài)補償制度構建與實踐都存在著不足，通過對域外典型國家的海洋生態(tài)補償制度的特點進行比較分析，吸收借鑒域外的成功經(jīng)驗，為我國海洋生態(tài)補償制度的完善提供參考實例。根據(jù)我國海洋生態(tài)補償制度在國家和地方兩層面的立法實踐，分析立法中的現(xiàn)狀和不足，并對存在的問題進行簡要的介紹與分析，指出海洋生態(tài)補償制度在主體、標準、方式等方面需要改進的問題?？偨Y我國現(xiàn)有海洋生態(tài)補償制度的不足，以此為基礎借鑒域外補償制度的成功經(jīng)驗，在明確補償主體、落實補償標準、健全補償方式等方面提出符合我國國情的對策。

關鍵詞：域外制度;海洋環(huán)境;海洋保護;生態(tài)補償

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494-（2018）06-0120-08

前言

隨著生態(tài)補償理論研究的不斷深入，海洋生態(tài)補償中的一些重要問題逐步顯現(xiàn)。首先，我國海洋生態(tài)補償制度不完善、不系統(tǒng)，雖然國家和地方一直努力嘗試構建和發(fā)展海洋生態(tài)補償制度，但卻只是提出這一原則，并沒有明確具體制度的內(nèi)容和實踐的規(guī)則程序。其次，由于法律法規(guī)和政策的不完善以及技術的落后等原因，我國關于海洋生態(tài)的探索還處于起步階段，需要進一步研究。

我國的海洋生態(tài)研究相對于發(fā)達國家差距較大，2008年我國國家海洋局發(fā)布的《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》首次明確了我國政府要將生態(tài)補償機制全面運用于海洋生態(tài)保護事業(yè)，這標志著我國對“海洋生態(tài)補償及其機制”問題的研究進入了一個全新的階段。從2010年通過的“十二五”規(guī)劃來看，海洋生態(tài)保護越來越受到國家的重視，海洋經(jīng)濟的發(fā)展在我國國民經(jīng)濟的發(fā)展中地位明顯提高。國家海洋局又于2013年頒布《海洋生態(tài)損害評估技術指南（試行）》，為完善海洋生態(tài)補償提供了技術方面的指導。此后，生態(tài)保護補償制度又在2015年實施的新《環(huán)境保護法》中被明確規(guī)定。同時，在我國各地區(qū)如東部沿海的遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東等地，分別制定了相關的海洋生態(tài)補償法規(guī)，如福建專門制定了《福建省海洋環(huán)境保護條例》，在海洋環(huán)境保護條例體系中加入了“誰污染誰治理，誰開發(fā)誰保護”“污染者付費，受益者負擔”等原則，從原則上為建立海洋生態(tài)補償制度提供了基礎。通過上述的分析可以看出，海洋生態(tài)補償?shù)暮诵脑谟谔囟ㄊ芤嬷黧w在開發(fā)利用海洋資源的過程中，因其所造成的海洋生態(tài)破壞而對環(huán)境利益的犧牲者予以經(jīng)濟或其他形式利益填補。

一、域外海洋生態(tài)補償法律制度評析

（一）發(fā)達國家海洋生態(tài)補償制度概述

發(fā)達國家在實現(xiàn)社會經(jīng)濟的快速發(fā)展的同時也意識到保護海洋壞境對促進經(jīng)濟發(fā)展的重要性，20世紀中后期以美國、加拿大、日本為代表的發(fā)達國家開始對海洋生態(tài)補償制度進行深入的研究，同時取得了豐碩的成果。在進入21世紀后，美國、加拿大、日本在海洋生態(tài)補償制度領域的持續(xù)性研究和實踐，代表了世界范圍內(nèi)的最新動向，引領了世界發(fā)展的潮流。

1.美國海洋生態(tài)補償制度

在20世紀早期，為了應對過度開發(fā)自然資源所產(chǎn)生的環(huán)境問題，美國開始對生態(tài)補償制度進行法學理論上的研究和司法制度實踐，這是美國海洋生態(tài)補償制度的起源。但美國真正將整個國家的海洋環(huán)境納入環(huán)境保護體系之中，還是得益于1969年的《國家環(huán)境保護策略法案》，該法案在法律制度上最重要的價值在于確立了一項原則，即“海岸與海域自然環(huán)境保護”原則的確立，這是美國海洋生態(tài)補償制度的先聲?！?990年，美國相繼出臺《清潔水資源法》和《油污法》，進一步明確了損害補償機制。在這一系列補償機制中有兩點最為突出：1.對海洋區(qū)域溢油事故責任主體的補償責任予以強化;2.對國家油污基金中心建立的促成。”世紀末以來，隨著美國海洋補償使用經(jīng)費的增長，尤其是2010年的墨西哥灣漏油事件，國家油污基金已不能滿足現(xiàn)實的需要。在此背景下，“墨西哥灣溢油響應基金”及“海灣海岸索賠工具（GCCF）”應運而生。在對一系列重大生態(tài)破壞事件探索的基礎上，美國生態(tài)補償制度中的補償主體、補償范圍和補償標準等被進一步明確。這樣不但可以在處理海洋生態(tài)損害事件時有法可依，而且有利于及時合理地恢復海洋所受的損害。通過這些法案的規(guī)定，明確了致?lián)p者補償范圍，具體包括修復費用、過渡期損失和評估費用等，為恢復受到損害的環(huán)境發(fā)揮了積極作用。此外，海洋環(huán)境損害評估標準還在這一制度中被明確規(guī)定，如果在此情況下出現(xiàn)了海洋污染等問題，受害者可以按照制度標準合理地得到相應的補償。通過這些法律和制度的規(guī)范，有效地保護了美國的海洋資源，對其他國家也有重要的借鑒意義。

2.加拿大海洋生態(tài)補償制度

加拿大政府在1971年根據(jù)其《航海法》建立了海上油污賠償基金（MPCF），這是世界上最早通過立法建立的海洋生態(tài)賠償機制。但在1983年，海上油污賠償基金被新的船舶油污基金（SOPF）所代替，之后船舶油污基金的不足逐漸顯現(xiàn)，加拿大政府對其進行多次修改和完善，最后在船舶油污基金的基礎上增加了海洋生態(tài)補償范圍，并不斷發(fā)展形成了完善的油污補償機制。SOPF和國際基金組織也存在一定的關系，當海洋污染情況出現(xiàn)時，依據(jù)相應的規(guī)定，首先可以利用SOPF支付清污費，進行受害人的賠償，之后再向損害主體和國際基金提出索賠，使事故發(fā)生后第一時間得到清污費和損失補償。SOPF的資金主要來源于政府稅收和向石油運輸貨主征收的攤款，SOPF帶來的亮點不僅僅在于它將補償資金的運作變得更加合理化、國際化、正規(guī)化，還在于它通過明確資金來源來確定海洋生態(tài)補償主體。

3.日本海洋生態(tài)補償制度

二戰(zhàn)結束以后，日本對海洋資源的大規(guī)模開發(fā)與利用，破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，給海洋生態(tài)系統(tǒng)造成了巨大壓力。面對這一生態(tài)破壞，日本對掠奪式的發(fā)展方式進行了反思，在綜合國際理論與國內(nèi)實踐的基礎上出臺了一系列法律。由此，日本海洋環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展間的緊張關系逐步趨于緩和。時至今日，日本在海洋生態(tài)保護上積累了豐富的經(jīng)驗與實踐成果，是值得我們學習和借鑒的先例。其立法成果主要包括以下內(nèi)容：2007年4月通過《推進新的海洋立國決議》，“海洋立國”被確定為一項國策;2007年7月20日，《海洋基本法》被實施，在法律體系建構層面宣示日本“從島國走向海洋國家”。日本海洋生態(tài)補償制度主要有以下特點：（1）加強立法指引，完善政策補償，加強生態(tài)治理和恢復。（2）通過政策引導政府、企業(yè)、社會、公民共同合作，齊心治理。日本政府總結海洋治理實踐中的不足，不斷對本國海洋生態(tài)補償制度進行完善和創(chuàng)新，并且運用政策等多重方式修復和保護損害的海洋生態(tài)環(huán)境，在海洋生態(tài)補償方面取得了長足進步。

（二）海洋生態(tài)補償制度的域外經(jīng)驗

通過對以美國、加拿大、日本為代表的發(fā)達國家的海洋生態(tài)補償制度的介紹可以看出，其成功經(jīng)驗主要有：在立法上規(guī)范補償主體、在補償方式上完善以政府為主導的補償政策、通過多重手段建立完善的補償基金制度。在對三國的成功經(jīng)驗進行分析后，根據(jù)我國的實際情況，建立健全我國的海洋生態(tài)補償制度。

1.明確海洋生態(tài)補償標準

我國的《海洋環(huán)境保護法》雖然從整體上對海洋生態(tài)補償制度做了一些規(guī)定，但是這些規(guī)定不夠詳細并且操作性不強，其中補償標準不明確是導致海洋生態(tài)補償制度難以發(fā)揮其理想功用的最大障礙。美國為解決海洋生態(tài)補償標準與資金不足的問題，通過《FUND1971》法確立了國家油污基金，另外在2010年墨西哥灣漏油事件中產(chǎn)生了墨西哥灣溢油響應基金。為了構建完備的補償機制，美國在此類法律制度的設計上又多次進行完善，通過制度上的構建最終形成現(xiàn)行完備的補償機制。按照這些法案的規(guī)定，明確補償標準應包括修復費用、過渡期損失和評估費用等。

2.明確海洋生態(tài)補償?shù)难a償主體

如上文所說，加拿大SOPF的資金主要來源于政府稅收和向石油運輸貨主征收的攤款，這將提供資金來源的政府和石油運輸貨主的身份進一步確定下來。加拿大通過先確定補償主體，再由補償主體提供資金來完成整個補償機制的設計，該流程的整體邏輯就是由致?lián)p者或獲益者付費。“我國的《海洋環(huán)境保護法》雖然明確要完善海洋生態(tài)補償制度但卻沒有將補償主體具體化，沿海各省份的地方立法中對于補償主體具體化的規(guī)定也乏善可陳?！睘榱烁玫芈鋵嵨覈逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》所規(guī)定的海洋生態(tài)補償制度，保護受損海域居民和其他利益相關人的利益，明確補償主體也就十分迫切了。

3.完善海洋生態(tài)補償方式中的政策補償

日本不僅頒布了一系列海洋資源開發(fā)與環(huán)境保護法律，而且使政策補償在海洋生態(tài)補償方式中的作用和類型進一步完善。政策補償主要是各級政府通過制定相關的政策措施在宏觀上進行引導，提倡科學合理地開發(fā)利用海洋環(huán)境，減少對海洋環(huán)境的破壞。例如：（1）加強有關部門立法指引，完善政策補償，加強生態(tài)治理和恢復。（2）通過政策引導政府-企業(yè)-社會-公民共同合作、齊心治理。（3）通過行政手段制定有利于海洋生態(tài)保護的財政補償政策，為發(fā)生在該領域的生態(tài)保護提供資金上的補償或相應的措施優(yōu)待，如：調整產(chǎn)業(yè)結構，引入勞動密集型與高新技術企業(yè)，同時將對海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞的污染性企業(yè)遷出，為土地使用、企業(yè)搬遷等提供一定的稅收優(yōu)惠。

4.拓展補償資金來源渠道

美國為了解決海洋生態(tài)補償資金不足的問題，通過《FUND1971》法確立了國家油污基金。2010年墨西哥灣漏油事件產(chǎn)生之后，美國建立了墨西哥灣溢油響應基金。為了構建完備的補償機制，美國政府在確立新的船舶油污基金之后，在法律制度的設計上又多次進行完善，通過制度的構建最終形成現(xiàn)行完備的補償機制。除這類基金外，域外海洋生態(tài)補償基金獲得資金的途徑也多種多樣，如征收生態(tài)稅、環(huán)保社團捐助、政府財政撥款等;另外政府通過設置相應的專業(yè)基金管理機構進行行政管理，并運用法律確保此類基金正常運營。完備的資金管理制度，為貫徹落實海洋生態(tài)補償?shù)於藞詫嵉幕A。

二、我國海洋生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)狀與不足

（一）我國海洋生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)狀

1.我國國家層面海洋生態(tài)補償?shù)牧⒎▽嵺`

在2017年修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法修正案》中將原先的第二十四條修改為“國家建立健全海洋生態(tài)補償制度……對重點海洋生態(tài)功能區(qū)以及生態(tài)敏感、脆弱的其他海域實行嚴格保護”。較之前的“國家建立健全海洋生態(tài)補償制度……不得造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞”并無實質性的改變，而且該條文帶有明顯的宣示性質，沒有規(guī)定如何將該條文中的海洋生態(tài)補償制度落實到現(xiàn)實的法律實踐中，導致原本很合理的一項制度缺乏可操作性。另外，在其他國家層面的海洋生態(tài)補償?shù)囊?guī)范性文件中更多的也是宣示性條款，諸如《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》《國家海洋局關于進一步規(guī)范海洋自然保護區(qū)內(nèi)開發(fā)活動管理的若干意見》《關于進一步加強海洋環(huán)境監(jiān)測評價工作的意見》。

2.我國地方層面海洋生態(tài)補償?shù)牧⒎▽嵺`

山東、海南、福建等一些沿海省份都在積極確立和修改海洋生態(tài)補償法律制度，它們在自己所確立的法規(guī)政策中有明確的要求：所有的開發(fā)者在挖掘海洋資源的同時都必須遵守“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復”的原則，既開發(fā)又保護，不能忽視自己的責任和義務?！渡綎|省海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》是我國首部明確規(guī)定海洋生態(tài)補償問題的辦法，該辦法為我國構建海洋生態(tài)補償制度提供了重要的設計參考，成為我國海洋生態(tài)補償法規(guī)中較完備的一部分。首先，該辦法從近幾年山東省海域開發(fā)利用的具體情況出發(fā)，認真分析了該省在海洋生態(tài)效益、損害賠償、評估等方面的實踐經(jīng)驗。其次，這一辦法的頒布使該省關于海洋生態(tài)補償方面的成功經(jīng)驗成為技術指導，該辦法提升了海洋生態(tài)補償制度的可操作性，有一定的實踐指導作用。海洋生態(tài)損害賠償與海洋生態(tài)損失補償?shù)母拍钤谶@一辦法中也被清晰界分，并進一步明確了兩者在行為、主體、費用等方面的規(guī)定。其他各省市的規(guī)定，諸如《廈門市海洋環(huán)境保護若干規(guī)定》第十八條，《福建省海洋環(huán)境保護條例》第十六條第二款，《浙江省海洋生態(tài)損害賠償和損失補償管理暫行辦法》，也對我國海洋生態(tài)補償制度的完善提供了積極的參考。

（二）我國海洋生態(tài)補償法律制度的不足

1.海洋生態(tài)補償標準難確定

海洋生態(tài)補償本質上是一種經(jīng)濟利益的補償，通過海洋生態(tài)價值貨幣化可將這種補償轉化為真正的貨幣補償。這就要求該制度不能僅僅停留在政策層面，更重要的是將制度落實到實踐中。因此，海洋生態(tài)補償應該有一個具體量化的標準?！盎趯嵺`中存在著生態(tài)監(jiān)測、環(huán)境保護檢測等方面的需求，環(huán)境法的立法和運行也不可避免地納入大量的科學技術規(guī)范和操作規(guī)程?！睂Ｑ笊鷳B(tài)的補償更多是側重于對海洋環(huán)境本身的補償，但我國立法機構在補償標準方面對利益相關人卻沒有明確規(guī)定，重要原因就是我國的海洋相關立法習慣性地側重于海洋資源保護方面，對海洋資源保護之外的利益相關者的補償標準卻很少關注?！昂Ｑ笊鷳B(tài)補償具備了部分實現(xiàn)的可能性，很大程度上得益于這些規(guī)定中的相關條款為海洋資源的生態(tài)補償提供了可以具體操作的補償標準，然而我國有關海洋生態(tài)補償中對利益相關人的補償標準卻相對模糊?！焙Ｑ笊鷳B(tài)補償難以完全具體操作的主要原因就是缺少可依據(jù)的標準，而進一步深入到立法層面就是法律法規(guī)對補償標準問題的規(guī)定不明確。

2.海洋生態(tài)補償主體不具體

現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護法》中對海洋生態(tài)補償主體的規(guī)定涉及甚少，缺乏相應的司法解釋導致補償主體不具體、落實補償困難等問題出現(xiàn)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》規(guī)定了海洋生態(tài)補償制度卻沒有相關的法律法規(guī)明確具體的補償主體，海洋保護的內(nèi)容在法律中也僅有原則性的規(guī)定，使本條款在司法實踐中的可操作性降低。行政法規(guī)占據(jù)現(xiàn)行海洋生態(tài)環(huán)境保護相關法律規(guī)定的主導地位，但是對應的法律條文沒有進行與時俱進的調整，導致現(xiàn)行制度的基礎內(nèi)容落后于具體實踐內(nèi)容。

3.海洋生態(tài)補償方式單一

長期以來，我國進行海洋生態(tài)補償?shù)闹饕绞骄褪琴Y金補償，通過轉移支付的方式對受損地區(qū)提供資金，但這一方式在實踐中暴露出一系列問題。由于海洋環(huán)境的不穩(wěn)定性和自身恢復的緩慢性以及沿海受損的多樣性導致政府經(jīng)濟補償與受損對象存在著巨大的脫節(jié)，單一的經(jīng)濟補償難以修復受損的海域和滿足相關利益群體的多樣化需求。

4.補償資金來源渠道狹窄

“以政府轉移支付為主導的海洋生態(tài)補償模式，極易出現(xiàn)補償資金不充分的問題，導致以政府對海洋生態(tài)環(huán)境的補償不足?！闭诤Ｑ笊鷳B(tài)補償方面能夠投入的資金是有限的，導致以政府為主導的經(jīng)濟補償力度不足，我國在海洋生態(tài)補償制度的補償方式方面缺乏規(guī)范化的指導，沒有為補償?shù)馁Y金提供多元的來源渠道。

三、完善我國海洋生態(tài)補償法律制度的建議

（一）健全海洋生態(tài)補償?shù)臉藴手贫C制

海洋生態(tài)補償?shù)捻樌麑嵤┰诤艽蟪潭壬先Q于科學合理的補償標準。然而，“海洋生態(tài)功能往往難以準確計量，海洋生態(tài)補償標準也難以確定，這就需要逐步形成和完善相應的法律法規(guī)，采取科學的方法，制定出切實可行的補償標準，使海洋生態(tài)補償主體和補償對象雙方認可?！?/p>

1.核算與協(xié)商并重確定補償標準

“海洋生態(tài)保護方的投入、海洋生態(tài)破壞的機會成本以及修復成本三者的總和，”應是海洋生態(tài)保護補償標準的底線。海洋保護區(qū)得到的海洋生態(tài)保護補助，主要是對其受損區(qū)域發(fā)展機會的補償。

由于經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域生活水平等方面存在發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，為制定因地制宜的補償標準，應將此類因素納入海洋生態(tài)保護補償標準制定因素的范疇。在補償面臨不均等的現(xiàn)狀下，更需要確立好補償?shù)臉藴?，否則補償將難以實現(xiàn)。核算法是對接環(huán)境資源和環(huán)境賬戶與貨幣賬戶的一種一體化核算方法，所要實現(xiàn)的路徑是將環(huán)境資源價值與環(huán)境貨幣金額進行對接，但是其并不是簡單的公式所能表述的，因為還涉及到人文、經(jīng)濟等因素，這將出現(xiàn)不能被公眾認知和接納的計算結果，因為其與實際情況和利益相關方的預想結果之間存在不同程度的偏差。

海洋生態(tài)資源具有自然屬性這一特點，使得在確定補償利益相關者方面要比陸地資源更為復雜和更加注重協(xié)商的重要性。在海洋生態(tài)補償中，政府運用不同的調節(jié)手段，適時充當管理者、實施者、中間者及規(guī)劃主導者的不同角色。在海洋開發(fā)活動中，企業(yè)主要希望盡量減少海洋生態(tài)補償?shù)慕?jīng)費、海域使用金、違法用海的罰金和其他成本性支出，得到盡可能多的海洋資源，以使利益最大化。

2.明確公眾參與海洋生態(tài)補償標準制定

從現(xiàn)實來看，能真正參與環(huán)境保護的公眾通常集中在與環(huán)境相關的特定領域，海洋生態(tài)環(huán)境保護所涉及的主體范圍當然也不例外。生活在海洋生態(tài)恢復區(qū)的民眾，既是該類補償?shù)闹苯邮芤嬲?，又是沿海環(huán)境損害的直接受害者，因此應保證公眾能最大限度地參與到海洋生態(tài)補償?shù)恼麄€過程中，完善公眾參與程序，建立決策信息公開與披露制度。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》及其相關的規(guī)定，現(xiàn)在公眾參與的方式不外乎以下幾種：座談會、論證會、聽證會等?！盀楸ＷC信息渠道的暢通，可以設立受損海域信息采集中心、制定受損海域恢復計劃等對受損海域進行評價報告，保障公眾能及時獲取相關信息，知悉當?shù)氐沫h(huán)境保護情況，維護自己的合法權益?！?/p>

3.確定海洋生態(tài)補償標準制定的考量因素

對受損區(qū)域的海洋生態(tài)補償可以適用民法補償中的“填補規(guī)則”，即具體以受害者所應當獲得的利益而沒能獲取的部分來確定補償數(shù)額。但在海洋生態(tài)補償實踐中，通常會發(fā)現(xiàn)一些服務功能的價值無法進行量化處理，比如“恢復和治理海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能的恢復成本和費用與給受影響的群體及所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展所造成的損失”。為了充分發(fā)揮海洋生態(tài)補償制度的效用，應將這些服務功能的市場價值充分納入到補償標準的制定中，這就需要在補償標準外增加機會成本、恢復成本等。

（二）明確海洋生態(tài)補償主體

根據(jù)“受益者補償”的原則，理論上“海洋生態(tài)補償主體應界定為生態(tài)環(huán)境保護的受益者、合法開發(fā)活動的受益者?！钡抢碚撋系囊?guī)定和實踐中的操作有所不同，由于過于籠統(tǒng)地根據(jù)“受益者補償”來確定海洋生態(tài)補償?shù)闹黧w范圍，所以不能涵蓋所有開發(fā)活動的受益者，進而導致在實際補償中出現(xiàn)主體認定復雜的問題。與海洋相關的受益者不是單一主體，在“受益者補償”原則下，應貫徹由具體的受益者進行補償?shù)睦砟?，那么這些受益者的范圍究竟該如何認定？海洋生態(tài)補償?shù)闹黧w范圍從以下幾方面加以分析論證。

1.政府作為海洋生態(tài)補償主體

海洋資源是公共產(chǎn)品，而國家作為海洋資源的所有者，應積極行使權力。政府提供公共服務的職能決定了政府在海洋生態(tài)保護中所承擔的重要責任。具體就海洋生態(tài)補償領域而言，政府的主要職責就是代表國家進行海洋生態(tài)資源養(yǎng)護和海洋建設，并在法律調控范圍內(nèi)對因海洋生態(tài)破壞而利益受損的相關者給予補償。與其他主體相比，擁有公權力的政府的最大優(yōu)勢是壟斷占有使用社會資源，尤其是信息資源，可以快速宏觀調配。政府所擁有的特殊職能實質上并不是與市場作用分離的，其職能的發(fā)揮更能促進市場價值的實現(xiàn)。中國的行政監(jiān)管是一種條塊結合的構造，行政權力的劃分決定了如何實施海洋生態(tài)環(huán)境管理。從全國整體性海洋環(huán)境破壞現(xiàn)狀出發(fā)，中央綜合分析國家海洋環(huán)境和海洋資源的開發(fā)、利用情況，在中央政府的統(tǒng)一協(xié)調下，地方政府“根據(jù)轄區(qū)海洋生態(tài)保護和修復狀況開展相應的生態(tài)建設和海洋生態(tài)補償活動”。

2.企業(yè)作為海洋生態(tài)補償主體

企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動都與海洋自然生態(tài)資源直接相關聯(lián)。以近海常見的海產(chǎn)品培育加工、海岸旅游等活動為例，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營的同時攫取利益，因此其對海洋生態(tài)環(huán)境造成破壞進行負擔補償是合理的。本著“污染者付費，受益者承擔”的原則，企業(yè)需要向因其對海洋環(huán)境的破壞而受到不利影響的對象支付費用，這種付費行為可降低企業(yè)將其破壞海洋生態(tài)的成本轉嫁給社會和他人的可能，也是海洋生態(tài)補償領域利用社會資源遵循公平公正原則的體現(xiàn)。企業(yè)給付的海洋生態(tài)補償費用是海洋生態(tài)建設的資金來源之一，可以在一定程度上減少企業(yè)的海洋生態(tài)破壞行為。

3.公民作為海洋生態(tài)補償主體

與組織結構細密的企業(yè)組織相比，公民作為開發(fā)利用海洋資源的主體更加活躍。尤其是在濱海地區(qū)生活的公民，毗鄰海洋環(huán)境也使得當?shù)氐纳a(chǎn)生活活動例如海洋旅游項目、海產(chǎn)品生產(chǎn)等與海洋環(huán)境息息相關。這一系列的生產(chǎn)經(jīng)營活動都給海洋生態(tài)帶來不同程度的負面影響。因此在海洋生態(tài)補償?shù)难a償主體認定中，公民獲得自身所需要的價值來自于海洋并多以受益者的身份出現(xiàn)，這一過程造成的損害理應予以負擔，例如在旅游開發(fā)、生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)等方面交納相關費用，承擔相應的生態(tài)補償責任。

4.社會組織作為海洋生態(tài)補償主體

在海洋生態(tài)補償實踐中，社會組織作為海洋生態(tài)補償主體中的一員，越來越發(fā)揮著舉足輕重的作用。這些社會組織多為非盈利性質，“在諸多類型的社會組織中有一部分社會組織由于自身活動和發(fā)展已經(jīng)對海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定不利影響甚至造成某種損害，為了達到修復生態(tài)環(huán)境的目的，因而其理所當然的作為補償主體;而另一部分社會組織本身肩負補償義務和責任，完全屬于公益性組織，”這類公益性組織以保護生態(tài)環(huán)境為宗旨，致力于協(xié)調多重社會關系共同推進環(huán)境保護。

（三）構建多樣化的海洋生態(tài)補償方式

在民事領域涉及的補償一般直接指向經(jīng)濟補償和精神損害賠償，主要是經(jīng)濟補償。但是在海洋生態(tài)補償方面卻不這樣單一局限，靈活多樣的補償方式可以滿足實踐中所出現(xiàn)的各類需求，從而更好的將這一制度落實到具體實踐。在傳統(tǒng)的海洋生態(tài)補償實踐中經(jīng)濟補償是最常見的一種方式，但是隨著科學技術的進步和利益相關人對補償方式需求的多樣化，技術補償、政策補償?shù)确绞綉敱谎a充到傳統(tǒng)補償方式中，做到多種方式相互結合、互為補充，共同發(fā)揮積極作用。

1.經(jīng)濟補償

在當前的海洋生態(tài)補償方式中，經(jīng)濟補償是常用而有效的方式。海洋資源是公共產(chǎn)品，國家是海洋資源的所有權占有者，都決定了在提供海洋生態(tài)補償中政府所承擔的首要責任。其中政府最重要的是落實好補償?shù)臏蚀_性，政府究竟提供多大的財政投入，中央財政投入和地方財政投入如何劃分等都必須確保受益范圍與受益對象的一致性。在經(jīng)濟補償中，以財政轉移支付最為直接、實用，而在當前的轉移支付實踐中以地方各級政府接受上一級政府的稅收返還、專項補助、過渡期轉移支付補助為主，該種支付模式對協(xié)調區(qū)域公平發(fā)展意義重大。中央政府在實施轉移支付的過程中應當考慮各地政府的不同情形而制定不同的補償數(shù)額，首先，應當以保護和修復海洋生態(tài)環(huán)境而直接投入的人力、物力和財力為基準，這些直接投入是容易統(tǒng)計的，與之相比為修復生態(tài)破壞而導致喪失發(fā)展的機會成本卻是不具體的，這類機會成本就是因實施生態(tài)保護而放棄經(jīng)濟發(fā)展所損失的財政收入以及修復和生態(tài)補償而增加的財政支出，例如產(chǎn)業(yè)結構調整而損失的行業(yè)稅收、發(fā)展新產(chǎn)業(yè)而進行的先期投入、對閑置勞動力進行培訓的費用等等;再者，還要考慮生態(tài)受損區(qū)的既有條件、修復任務難度等客觀因素，進一步細化進行轉移支付的考量因素，做到因地制宜，更加充分地發(fā)揮轉移支付政策在海洋生態(tài)補償中的作用。

2.市場補償

市場補償本質上是市場交易主體充分利用公平交易的經(jīng)濟手段對法律規(guī)定的可以流轉交易的權利進行轉讓，進而達到協(xié)調雙方利益關系的目的。隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步完善，市場補償必然會在我國日后的海洋生態(tài)補償中發(fā)揮舉足輕重的作用。在實踐方面，國家財政制度往往存在著諸如資金劃撥不足、資金針對性不強等一系列問題，這些問題的出現(xiàn)迫切需要政府制定政策進行合理引導。例如在碳排放權得到界定的前提下，生態(tài)補償是可以通過自愿協(xié)商、有償交易、氣候資源產(chǎn)權交易予以落實的。因此在漁權、海域使用權等自然資源產(chǎn)權和用益權得到界定的前提下，生態(tài)補償可以通過這些權益交易制度予以落實。市場的作用可以彌補政府在財政支出方面的不足，同時也契合海洋生態(tài)補償耗費巨額資金投入的需求。

3.政策補償

中央和地方政府都要重視政策補償在海洋生態(tài)補償中的重要地位，充分發(fā)揮政策補償在宏觀上、方向上的引導作用。各級政府應根據(jù)自己的職責，運用科學的方式合理高效地開發(fā)利用海洋資源，并通過制定一系列的海洋生態(tài)保護政策減少對海洋環(huán)境的破壞行為，在突出面臨的產(chǎn)業(yè)結構升級、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、對剩余勞動力的技術培訓等方面進行政策指導，對補償臨接區(qū)域在招商引資方面予以支持，大量吸引第二、三產(chǎn)業(yè)的進駐，促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構升級，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。在企業(yè)搬遷方面，淘汰落后產(chǎn)能，將高污染、高排放的企業(yè)搬離，吸收引進高新技術企業(yè)。轉變傳統(tǒng)依靠漁業(yè)捕撈、海產(chǎn)品養(yǎng)殖的經(jīng)濟發(fā)展方式，通過政策積極引導發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，促進單一產(chǎn)業(yè)結構向多元經(jīng)濟發(fā)展方式推進。同時政府應該為海洋生態(tài)保護補償提供充足穩(wěn)定的財政資金支持，對剩余勞動力進行技術培訓，幫助受訓者自主擇業(yè)和創(chuàng)業(yè)，并積極扶持勞動密集型產(chǎn)業(yè)，在土地使用、企業(yè)搬遷等方面給予一定的優(yōu)惠。

（四）拓展海洋生態(tài)補償?shù)馁Y金來源

1.健全完善生態(tài)稅制度

生態(tài)稅是國家為治理環(huán)境污染、修復生態(tài)破壞，通過生態(tài)環(huán)境資源定價來籌集環(huán)保資金，對特定主體開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境所造成的破壞依法征收的特定稅。由此可見，生態(tài)稅的目的不是開辟稅源增加財政收入，其在本質上是一種經(jīng)濟獎懲措施，通過稅收方式獎勵保護生態(tài)環(huán)境的行為，進而遏制環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為。2018年1月1日《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》開始實施，該法的亮點之一就是對大氣污染物、水污染物、固體廢棄物、噪聲等四種重點污染源進行收費，實現(xiàn)由費到稅的“平移”。根據(jù)現(xiàn)行排污費項目設定稅目，將排污費的繳納人規(guī)定為環(huán)境稅的納稅人，“將污染物的排放量作為納稅依據(jù)，將現(xiàn)行排污費的征收標準作為環(huán)境稅的征收下限”。但我國環(huán)境保護稅更多的體現(xiàn)在對污染治理方面的規(guī)定，對于生態(tài)破壞的補償卻沒有做出規(guī)定。因此，我國逐步加大生態(tài)稅的征收力度、擴大征收范圍是海洋生態(tài)補償制度深入實施的必然要求，進一步通過立法明確生態(tài)稅的規(guī)定。例如：生態(tài)稅的征收應堅持中央與地方相協(xié)調的原則。建議對生態(tài)嚴重破壞，治理難度大的區(qū)域由中央政府負責征收。對于破壞程度較輕的區(qū)域性修復則由地方稅務部門負責征收。這種中央與地方的相互協(xié)調有利于改變以往環(huán)境問題由中央負責的觀念，調動地方的參與積極性，使地方政府也能在生態(tài)環(huán)境保護過程中發(fā)揮更多積極作用。國家應當加強對生態(tài)稅審批和稅款使用方面的監(jiān)管，建議縣級以上環(huán)境行政管理部門應作為生態(tài)稅款的審批機關，審批機關應該配有專門人員負責生態(tài)稅款項目的立項、審查、評估等工作。審批機關應該嚴格按照申請人的申請范圍加以審批，未經(jīng)申請人的申請不得隨意更改申請范圍。環(huán)境稅款應堅持?？顚Ｓ?，如果發(fā)現(xiàn)不按批準使用生態(tài)稅款的情況，應立即命令在規(guī)定的期限內(nèi)治理，逾期不治理的，收回生態(tài)稅款。這些都將決定生態(tài)稅能為海洋生態(tài)補償提供多大的激勵作用。

2.建立健全海洋生態(tài)補償基金制度

作為專項資金管理制度的海洋生態(tài)補償基金制度，在融資渠道方面可以多向發(fā)展。為了提高基金的規(guī)模效益，使基金保值升值，應對生態(tài)補償基金實行預算管理，“整合不同渠道的生態(tài)補償資金，加強對資金使用的調控與監(jiān)督”，明確資金使用方向和領域。

建立政府主導、市場推動與社會廣泛參與的多層次籌集渠道，確保生態(tài)補償資金來源的穩(wěn)定性和可持續(xù)性是非常必要的。首先，中央和各級地方政府最有力的保障方式是把生態(tài)建設和保護所需的資金納入其年度財政預算范圍，為海洋生態(tài)補償提供穩(wěn)定資金。其次，社會也是不可以忽略的部分，政府應加強引導，充分調動社會力量投身公益建設，群策群力，為海洋生態(tài)補償基金機制的建設貢獻自己的力量，比如號召慈善機構捐助和設立公益賬戶等。最后，應將國內(nèi)外的捐贈納入到海洋生態(tài)補償?shù)馁Y金來源體系中，借助國內(nèi)外公益基金的援助，如世界自然基金、世界環(huán)保組織、中華環(huán)境保護基金會的資金，用于保護海洋生態(tài)環(huán)境。

結語

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人類對各類自然資源的需求越來越多，所謂“物欲難平”，以致對自然的開發(fā)也越發(fā)無序。野蠻而又粗放的開發(fā)利用方式也使得我國近海原本脆弱的海洋生態(tài)環(huán)境遭受越來越嚴重的破壞。在有序開發(fā)海洋資源與和諧建設海洋經(jīng)濟之間尋求平衡，不僅可以滿足我國日益增長的經(jīng)濟需求，還可以減少對海洋生態(tài)的破壞，從而形成海洋生態(tài)環(huán)境利用與保護的共贏。實現(xiàn)協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為包括各沿海國家在內(nèi)的整個人類社會所共同關注的問題。

我國擁有三百萬平方公里的可開發(fā)“海洋國土”，是名副其實的海洋大國。經(jīng)過多年的堅持創(chuàng)新，我國海洋經(jīng)濟取得了長足發(fā)展，并朝著海洋強國的目標一步步前進。我國要實現(xiàn)由海洋大國向海洋強國崛起的戰(zhàn)略目標，必然離不開海洋生態(tài)補償制度的助力。我國要加快向海洋強國發(fā)展的步伐，促進我國海洋經(jīng)濟的崛起，在海洋經(jīng)濟的新興領域趕超世界發(fā)達國家，必然要構建完善的海洋生態(tài)補償制度。海洋生態(tài)補償制度通過對受損區(qū)域的補償與修復，降低海洋生態(tài)破壞對海洋經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展所造成的不利影響，緩解海洋經(jīng)濟發(fā)展與海洋生態(tài)環(huán)境保護間的緊張關系，實現(xiàn)海洋資源可持續(xù)開發(fā)利用與海洋生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調發(fā)展。在明確海洋生態(tài)保護補償?shù)闹黧w、方式、補償標準等內(nèi)容的基礎上，因地制宜、因時制宜建立起符合我國國情的海洋生態(tài)補償制度，并且將科學、法治、和諧的理念融入到海洋生態(tài)補償?shù)呐涮字贫戎腥?，實現(xiàn)我國海洋生態(tài)環(huán)境和諧有序的健康發(fā)展。

責任編輯 陸瑩