生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)土空間開發(fā)戰(zhàn)略選擇

■ 胡存智

（國(guó)土資源部，北京 100812）

生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)土空間開發(fā)戰(zhàn)略選擇

■ 胡存智

（國(guó)土資源部，北京 100812）

生態(tài)文明是對(duì)工業(yè)文明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)范式的革命性思考，黨的十八大將優(yōu)化國(guó)土空間格局作為生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)。生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)下國(guó)土空間開發(fā)應(yīng)遵循七大原則：以資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，以集聚開發(fā)提升空間效益為重點(diǎn)，以點(diǎn)軸開發(fā)促進(jìn)面上保護(hù)為主線，以重點(diǎn)開發(fā)促進(jìn)區(qū)域均衡為目的，以促進(jìn)陸海統(tǒng)籌和縱深開發(fā)為導(dǎo)向，以綜合整治優(yōu)化空間格局為平臺(tái)，以節(jié)約集約緩解資源瓶頸約束為手段。貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)、優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局的要求，必須適度創(chuàng)新，加大對(duì)現(xiàn)行空間規(guī)劃的集成力度，開展國(guó)土規(guī)劃，將“開發(fā)、保護(hù)、整治”三項(xiàng)主要內(nèi)容融為一體。

生態(tài)文明；國(guó)土空間；國(guó)土規(guī)劃；開發(fā)戰(zhàn)略

0 導(dǎo)言

當(dāng)前，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中，以節(jié)約集約的資源利用方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和區(qū)域相對(duì)均衡發(fā)展，以生態(tài)文明理念妥善處理短期穩(wěn)增長(zhǎng)和長(zhǎng)期調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，是國(guó)土資源管理的重要選擇。

1 國(guó)土空間開發(fā)的七大原則

1.1 以資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)

當(dāng)前，我國(guó)國(guó)土開發(fā)布局與資源環(huán)境承載能力本底不匹配，資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重和生態(tài)系統(tǒng)退化問(wèn)題凸顯。一是人口產(chǎn)業(yè)集聚與資源稟賦不相適應(yīng)，部分地區(qū)水資源嚴(yán)重短缺，優(yōu)質(zhì)耕地被占用，能源和大宗礦產(chǎn)資源自給率明顯降低。二是大氣、土壤和水環(huán)境總體質(zhì)量下降。部分地區(qū)國(guó)土過(guò)度開發(fā)，一些流域、近岸海域水污染嚴(yán)重，農(nóng)村環(huán)境污染加劇，大部分城市地區(qū)大氣質(zhì)量低下，水體污染嚴(yán)重，土壤毒化退化，環(huán)境自凈能力不足，環(huán)境容量銳減。東部部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量已超過(guò)當(dāng)?shù)丨h(huán)境承載能力。三是開發(fā)活動(dòng)與保護(hù)不協(xié)調(diào)，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重?cái)_動(dòng)和破壞，導(dǎo)致森林破壞、濕地萎縮和草原退化，生物多樣性、水源涵養(yǎng)能力等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能持續(xù)下降。

著眼未來(lái)，這種單純依靠消耗資源、污染環(huán)境、破壞生態(tài)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以為繼。因此，今后的國(guó)土空間開發(fā)利用必須尊重自然規(guī)律，從資源環(huán)境限制性要素出發(fā)，科學(xué)調(diào)控國(guó)土空間開發(fā)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)向資源環(huán)境承載能力較高的區(qū)域集聚，形成高效運(yùn)行的空間組織體系，有序有度實(shí)施國(guó)土開發(fā)[4]。

1.2 以集聚開發(fā)提升空間效益為重點(diǎn)

我國(guó)適合進(jìn)行大規(guī)模非農(nóng)建設(shè)的陸域國(guó)土面積較少。東中部平原地區(qū)條件較好，但是優(yōu)質(zhì)耕地和基本農(nóng)田集中分布；西北地區(qū)土地資源豐富，但受水資源約束；西南山區(qū)受地形、地質(zhì)災(zāi)害和生態(tài)脆弱等因素的影響，適宜國(guó)土開發(fā)的空間十分有限[4]。據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃的測(cè)算和中科院的測(cè)算，我國(guó)適于進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的國(guó)土面積約為182萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積不足20%。

目前，我國(guó)區(qū)域空間利用效率和整體效益較低下。一是集聚程度不足，土地利用投入產(chǎn)出效益低下[5-6]。如，同樣是特大城市，京津冀城市群的經(jīng)濟(jì)集聚度就與東京都市圈有較大差距。同樣的工業(yè)用地，在產(chǎn)值和就業(yè)上北京只達(dá)到東京的1/20；在面積和人口相似的情況下，僅從GDP看，江蘇只有韓國(guó)的1/2，浙江則為1/4。二是區(qū)域空間形態(tài)趨同，城市發(fā)展缺乏特色，產(chǎn)業(yè)低端同質(zhì)化現(xiàn)象比較普遍。三是人口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域與資源富集區(qū)域空間錯(cuò)位。形成諸如西氣東輸、西電東送、北煤南運(yùn)、北糧南運(yùn)、南水北調(diào)等跨區(qū)域能源、資源大規(guī)模調(diào)配，資源損耗很大，降低了資源利用和空間組織運(yùn)行效率。

因此，加大集聚開發(fā)力度，統(tǒng)籌開發(fā)格局，與國(guó)土空間利用的最佳綜合效益相匹配，逐步形成以“三級(jí)中心”為支撐，“四橫四縱”開發(fā)軸帶為主干的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)模式，以及以“七區(qū)二十三帶”為主體、以優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)縣為基本單元的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)模式。優(yōu)化的生產(chǎn)力布局，構(gòu)建分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，提升社會(huì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量、生產(chǎn)效率[7]。形成社會(huì)生產(chǎn)集約高效，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行綠色低碳，社會(huì)建設(shè)和諧協(xié)調(diào)。

對(duì)所獲得的不同土地利用方式大型土壤動(dòng)物數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和統(tǒng)計(jì)，并加以分析。土壤動(dòng)物多度等級(jí)劃分[16]：某類群個(gè)體數(shù)量占總捕獲量10%以上為優(yōu)勢(shì)類群（+++），1%-10%為常見(jiàn)類群（++），＜1%為稀有類群（+）。運(yùn)用Shannon-Wiener多樣性指數(shù)（H）、Pielou均勻性指數(shù)（J）、Simpon優(yōu)勢(shì)度指數(shù)（C）、Margalef豐富度指數(shù)（D）描述土壤動(dòng)物群落結(jié)構(gòu)特征。各指數(shù)計(jì)算公式如下：

1.3 以點(diǎn)軸開發(fā)促進(jìn)面上保護(hù)為主線

隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的需求不斷增長(zhǎng)。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一，就是要在同一空間范圍下，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，突出保護(hù)主題，在對(duì)生態(tài)、環(huán)境、耕地等實(shí)施重點(diǎn)和全面保護(hù)的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好“三生”用地空間。這樣才能給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。

面對(duì)開發(fā)和保護(hù)在國(guó)土空間需求上相互沖突、東部地區(qū)高度重疊的態(tài)勢(shì)，必須通過(guò)集聚開發(fā)促進(jìn)面上保護(hù)來(lái)破解。將開發(fā)集中在“點(diǎn)”上，將保護(hù)落實(shí)在“面”上，并針對(duì)集聚開發(fā)格局和開發(fā)程度，區(qū)分環(huán)境質(zhì)量、耕地資源、水資源、自然生態(tài)和人居生態(tài)等資源環(huán)境主題，按照保護(hù)、維護(hù)、修復(fù)等若干個(gè)級(jí)別，將陸域國(guó)土劃分為16類保護(hù)地區(qū)，實(shí)施分類分級(jí)保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土全域保護(hù)[7]。

1.4 以重點(diǎn)開發(fā)促進(jìn)區(qū)域均衡為目的

目前，我國(guó)區(qū)域發(fā)展水平差距較大并呈繼續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)。1978-2010年，東、中、西部地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)的比例由52∶31∶17變?yōu)?9∶27∶14；2000-2010年，城鄉(xiāng)居民收入比仍由2.8∶1擴(kuò)大為3.23∶1。區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間在公共設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)等方面存在顯著差異[4]。

因此，在提升國(guó)土空間集聚水平的同時(shí)，明確途徑和方法，采取有效措施，逐步改善國(guó)土均衡發(fā)展水平。今后應(yīng)主要從三個(gè)方面提升均衡水平，一是加大點(diǎn)軸開發(fā)力度，提升重點(diǎn)地區(qū)水平和統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移能力，增加?xùn)|、中部點(diǎn)軸布局密度，帶動(dòng)輻射區(qū)域共同發(fā)展。同時(shí)，發(fā)揮海洋優(yōu)勢(shì)和東西軸向經(jīng)濟(jì)通道作用，加強(qiáng)長(zhǎng)江、隴海等橫向發(fā)展軸帶沿線的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，縱深拓寬沿海經(jīng)濟(jì)帶，使東中部逐步均衡。二是加大特殊區(qū)域的重點(diǎn)扶持力度，如專項(xiàng)推動(dòng)扶貧攻堅(jiān)區(qū)域、少數(shù)民族地區(qū)、老區(qū)蘇區(qū)發(fā)展，縮小與先發(fā)地區(qū)的差距。三是加大基本公共服務(wù)供給力度和均等化水平，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，促進(jìn)全國(guó)均衡。

1.5 以促進(jìn)陸海統(tǒng)籌和縱深開發(fā)為導(dǎo)向

一方面，我國(guó)當(dāng)前陸地與海洋開發(fā)不同步、不銜接，海岸帶和近岸海域開發(fā)密度高、強(qiáng)度大，港口建設(shè)等海岸線開發(fā)和海域使用缺乏統(tǒng)籌，工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)圍填海規(guī)模增長(zhǎng)較快，布局散亂。局部地區(qū)陸域開發(fā)與海洋資源環(huán)境承載能力不相適應(yīng)，近岸海域生態(tài)環(huán)境明顯惡化。

另一方面，沿邊、沿海地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)是保衛(wèi)國(guó)家安全、防衛(wèi)外來(lái)侵略的前沿區(qū)域，國(guó)土空間開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位不夠明確，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展建設(shè)強(qiáng)度不一。在21世紀(jì)仍以“和平與發(fā)展”為主題的世界潮流和形勢(shì)下，應(yīng)依托沿邊和沿海地區(qū)優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)利用結(jié)構(gòu)[8]。

國(guó)土空間開發(fā)利用中必須充分認(rèn)識(shí)海洋作為國(guó)土開發(fā)新空間、后備資源基地、便捷運(yùn)輸通道和安全屏障的重要作用，根據(jù)陸海國(guó)土開發(fā)利用的關(guān)聯(lián)性和海岸帶的整體性，將國(guó)土劃分為“陸域西部國(guó)土”、“陸域東中部國(guó)土”和“海域國(guó)土”三大板塊，依托海洋優(yōu)勢(shì)、實(shí)施陸海統(tǒng)籌，將沿海發(fā)展的區(qū)域范圍向西縱深推進(jìn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)自東向西梯度轉(zhuǎn)移，構(gòu)建從發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)布局、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)和防災(zāi)減災(zāi)等方面銜接協(xié)調(diào)的陸海統(tǒng)籌發(fā)展格局，全面提升海洋國(guó)土和沿海地帶的開發(fā)利用水平[9-10]。

同時(shí)，將沿邊地區(qū)發(fā)展為以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為紐帶的興邊睦鄰、體現(xiàn)國(guó)家綜合實(shí)力、發(fā)揮國(guó)家經(jīng)濟(jì)活力的重要區(qū)域，在與相鄰國(guó)家共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化過(guò)程中，構(gòu)建包括對(duì)外開放“門戶城市”、“中繼通道城市”、“邊境窗口城市”在內(nèi)的城市集群和地區(qū)，形成多個(gè)開發(fā)開放的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，成為開放國(guó)土和安全國(guó)土不可或缺的重要組成部分。

1.6 以綜合整治優(yōu)化空間格局為平臺(tái)

長(zhǎng)期的國(guó)土空間開發(fā)利用為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但也留下了諸多在國(guó)土空間利用中不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。因此，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，必須遵循各類資源環(huán)境要素的內(nèi)在聯(lián)系和客觀規(guī)律，在不同地區(qū)，針對(duì)國(guó)土空間功能退化和質(zhì)量下降等不同類型的問(wèn)題，大力推進(jìn)國(guó)土綜合整治。

在農(nóng)村地區(qū)、重要生態(tài)功能脆弱區(qū)、礦產(chǎn)資源集中開發(fā)區(qū)、海岸帶和海島等地區(qū)，有重點(diǎn)地推進(jìn)國(guó)土綜合整治，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，提升國(guó)土質(zhì)量，修復(fù)國(guó)土功能，為自然留下修復(fù)空間，增強(qiáng)國(guó)土可持續(xù)發(fā)展能力；在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化高度開發(fā)地區(qū)，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)，提升空間利用效率，推動(dòng)增減掛鉤和低效用地再開發(fā)，修復(fù)受損國(guó)土的生產(chǎn)、生態(tài)、生活功能，提升生態(tài)系統(tǒng)活力和人居環(huán)境質(zhì)量?？傊ㄟ^(guò)綜合整治實(shí)現(xiàn)國(guó)土主體功能，協(xié)調(diào)其他功能，促進(jìn)國(guó)土全面發(fā)展，建設(shè)人與自然和諧共處、良性循環(huán)、持續(xù)繁榮的國(guó)土。

1.7 以節(jié)約集約緩解資源瓶頸約束為手段

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，當(dāng)前，我國(guó)的水、土地、能源和礦產(chǎn)資源綜合利用效率較低，粗放浪費(fèi)現(xiàn)象較為普遍。目前，我國(guó)單位GDP的資源能源消耗遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至高于印度等發(fā)展中國(guó)家。礦產(chǎn)資源總回收率和共伴生礦產(chǎn)資源綜合利用率分別在30%和35%左右，比發(fā)達(dá)國(guó)家低約20個(gè)百分點(diǎn)；單位GDP能耗是發(fā)達(dá)國(guó)家的3-4倍。2010年，我國(guó)人均城鎮(zhèn)工礦用地已達(dá)142平方米，高于世界很多國(guó)家，特別是國(guó)土開發(fā)空間條件與我國(guó)類似的東亞國(guó)家和地區(qū)；人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地達(dá)276平方米，遠(yuǎn)超150平方米的國(guó)標(biāo)上限[11]。

國(guó)土空間開發(fā)利用要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，以尊重、順應(yīng)和保護(hù)自然為前提，加大資源節(jié)約集約利用、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)力度，形成有利于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)資源緊缺和生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，增強(qiáng)國(guó)土可持續(xù)發(fā)展能力[11]。

2 結(jié)語(yǔ)

貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)、優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局的要求，必須適度創(chuàng)新，加大對(duì)現(xiàn)行空間規(guī)劃的集成力度，開展國(guó)土規(guī)劃，將“開發(fā)、保護(hù)、整治”三項(xiàng)主要內(nèi)容融為一體。明確優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局的任務(wù)和部署，展示國(guó)土空間開發(fā)、利用、保護(hù)最佳圖景，統(tǒng)籌國(guó)土開發(fā)、保護(hù)和整治活動(dòng)，協(xié)調(diào)生產(chǎn)力與資源環(huán)境承載力科學(xué)匹配，引領(lǐng)各項(xiàng)空間管控的制度、政策和措施，最終實(shí)現(xiàn)互為因果、互為支撐、密切聯(lián)系、相輔相成的國(guó)土空間活動(dòng)在規(guī)劃中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、融為一體，落實(shí)建設(shè)生態(tài)文明的偉大目標(biāo)。

[1]許冬梅.黨的生態(tài)文明理念和國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略探索——訪中共中央政治局原委員、九屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)姜春云[J].中國(guó)中央黨校,2010,14(4):5-12.

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Territorial Development Strategic Choices under Ecological Civilization Construction

HU Cunzhi
(Ministry of Land and Resources, Beijing 100812, China)

This paper mainly introduces the seven principles to be followed in the spatial development of national land under the guidance of ecological civilization construction, these are: we must be based on resources and environment carrying capacity evaluation, focus on improving efficiency of space by grouping development, follow spot-axis exploitation to promote surface protection, intend to key development so as to reach the goal of the balanced regional development, make coordinated development plans for land and sea and profound development as guidance, take the comprehensive improvement and optimization of spatial pattern as a platform, and alleviate resource bottleneck constraints by saving and intensive use as a means. And then, this paper suggests that in order to implement ecological civilization construction and optimize national spatial development pattern, we must innovate appropriately, increase the integration of current space planning, carry out land planning, and integrate development, protection and renovation.

ecological civilization; national land; land planning; development strategy

F062.1；F062.2

A

1672-6995(2014)03-0004-04

2014-03-10；

2014-03-17