對國有地勘單位改革發(fā)展認(rèn)識“誤區(qū)”的分析
——學(xué)習(xí)十八屆三中全會精神的幾點感悟

■ 楊伯軒/趙 標(biāo)

（河南省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局，鄭州 450012）

對國有地勘單位改革發(fā)展認(rèn)識“誤區(qū)”的分析
——學(xué)習(xí)十八屆三中全會精神的幾點感悟

■ 楊伯軒/趙 標(biāo)

（河南省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局，鄭州 450012）

黨的十八屆三中全會決定指出，“緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”和“加快事業(yè)單位分類改革”。文章對國有地勘單位改革發(fā)展、地質(zhì)工作的能否由市場配置資源以及基金項目擴大化的問題進(jìn)行了深入闡述?，F(xiàn)行的全供預(yù)算政策在事業(yè)單位分類改革過程中具有過渡性、不確定性，對地勘單位事企分開、分體運行實踐也應(yīng)持觀望態(tài)度，地勘企業(yè)要通過合法合規(guī)的方式“反哺”地勘事業(yè)單位，增強地勘單位改革發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

分類改革；市場配置資源；事企分開；國有地勘單位

黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革攻堅克難的沖鋒號，將全力打造中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的“第二季”，也為推進(jìn)國有地勘單位改革發(fā)展帶來新的機遇。在2009年開展的全國“地質(zhì)找礦改革發(fā)展大討論”中，就有專家提出“國有地勘單位改革發(fā)展，是國土資源領(lǐng)域體制改革有待攻克的最后一個堡壘”。《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（下稱“中發(fā)5號文”），提出了推進(jìn)包括國有地勘單位在內(nèi)的事業(yè)單位分類改革的時間表、路線圖，目前大多數(shù)省區(qū)地勘事業(yè)分類工作正在進(jìn)行中。進(jìn)一步推進(jìn)地勘單位改革發(fā)展，需要政府管理部門深入研究地勘類事業(yè)單位的特殊情況，搞好制度設(shè)計；作為身處其中的地勘人，我們有必要回顧二十多年來地勘單位改革發(fā)展的曲折歷程，分析其中的成敗得失，走出一些“自說自話”的認(rèn)識“誤區(qū)”，以免在分類改革完成后，顯現(xiàn)出更多的意外和不適應(yīng)。這里試對其中的一些認(rèn)識“誤區(qū)”進(jìn)行辨析。

1 關(guān)于地質(zhì)工作的地位及能否由市場配置資源問題

“地質(zhì)工作是經(jīng)濟社會發(fā)展重要的先行性、基礎(chǔ)性工作，服務(wù)于經(jīng)濟社會的各個方面?！边@是《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》（下稱“國發(fā)4號文”）的開篇句，也是給地質(zhì)工作定向、定位的經(jīng)典句，最為我們地勘人所熟識。作為國民經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)行業(yè)，地質(zhì)工作的強支撐性已被無數(shù)次的證明，應(yīng)該不會有人懷疑。但問題是，作為地質(zhì)工作的主力——地勘隊伍是否都必須繼續(xù)保留“公益一類”事業(yè)單位性質(zhì)，由中央或者各省地方財政一直包養(yǎng)下去呢？這可從“中發(fā)5號文”中找到答案?！爸邪l(fā)5號文”確定的分類標(biāo)準(zhǔn)核心是“能否由市場配置資源”：承擔(dān)基本公益服務(wù)，完全不能或不宜由市場配置資源的劃入“公益一類”；可部分由市場配置資源的劃入“公益二類”，可全部由市場配置資源、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)。顯然，現(xiàn)階段除了公益性地質(zhì)調(diào)查和部分戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查等工作外，絕大多數(shù)地質(zhì)工作是可以部分由市場來實現(xiàn)資源配置的，而且隨著我們對市場經(jīng)濟規(guī)律的認(rèn)識和駕馭能力的不斷提高，市場在地質(zhì)工作的資源配置中的份量越來越大，直至“起決定性作用”。

事實上，早在1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案的通知》（下稱“國辦37號文”）就明確規(guī)定了改革的目標(biāo)、原則和路徑，“按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，實行有效的宏觀管理，充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用和有效保護(hù)”，“中央和省一級保留一部分承擔(dān)基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查任務(wù)的骨干力量，將其余地質(zhì)勘查單位逐步改組成按照市場規(guī)則運行和管理的經(jīng)濟實體”。“國辦37號文”同時強調(diào)“地質(zhì)勘查單位企業(yè)化需要一個過程，要創(chuàng)造條件加快改革的步伐。地質(zhì)勘查單位主要從事資源勘查、開發(fā)和工程勘查工作，同時積極開展多種經(jīng)營和服務(wù)創(chuàng)收，逐步成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟實體”?！皣k37號文”以來這15年中，地質(zhì)工作以保障可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，經(jīng)歷了新的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，顯現(xiàn)出四個特征，即從計劃經(jīng)濟體制下的地質(zhì)工作轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟體制下的地質(zhì)工作；從傳統(tǒng)地質(zhì)工作轉(zhuǎn)向以“地球系統(tǒng)科學(xué)”為核心內(nèi)容的現(xiàn)代地質(zhì)工作；從資源保障為主的地質(zhì)工作轉(zhuǎn)向資源、環(huán)境并重的多目標(biāo)、多功能地質(zhì)工作；從主要依靠國內(nèi)“一種資源、一個市場”轉(zhuǎn)向發(fā)揮比較優(yōu)勢、參與全球化的“兩種資源、兩個市場”。相比地質(zhì)工作服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變而言，除了建實國家和地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍外，大多數(shù)屬地化后的地勘隊伍管理運行體制并沒有顯著的變化。筆者認(rèn)為，這主要是當(dāng)時面臨著“礦產(chǎn)資源勘查嚴(yán)重滯后、重要資源可采儲量下降，難以滿足現(xiàn)代化建設(shè)的需要”的嚴(yán)峻形勢，優(yōu)先提高礦產(chǎn)資源保障程度成了當(dāng)時的主要矛盾，高層部門對改革地勘單位管理體制的“關(guān)注”少了?，F(xiàn)階段，在事業(yè)單位分類改革即將完成的新形勢下，在礦產(chǎn)資源保障程度大幅提高、礦業(yè)經(jīng)濟持續(xù)下行、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的大環(huán)境中，政策設(shè)計部門是否會和我們一起“選擇性遺忘”，繼續(xù)將地勘隊伍的絕大多數(shù)作為公益一類事業(yè)單位保留呢？——但愿這不是我們的一廂情愿。

2 關(guān)于省級地質(zhì)勘查基金項目擴大化的問題

“國發(fā)4號文”提出“國家建立地質(zhì)勘查基金（周轉(zhuǎn)金），著重用于重點礦種和重點成礦區(qū)帶的前期勘查”，“中央財政和省級財政分成所得的礦產(chǎn)資源補償費、礦業(yè)權(quán)使用費和礦業(yè)權(quán)價款等收益，主要用于礦產(chǎn)資源勘查”，“省級財政的資源稅收入，應(yīng)拿出一定比例用于礦產(chǎn)勘查。省級政府可以根據(jù)需要，建立省級地質(zhì)勘查基金”，這些規(guī)定為省級地勘基金的設(shè)立提供了政策依據(jù)。事實上，2004-2012年，大部分省份都建立了地質(zhì)勘查基金制度，資金來源主要為分成所得礦產(chǎn)資源補償費的一定比例（約30%）和探礦權(quán)、采礦權(quán)價款收入的一定比例（約30%-40%）。地勘基金大部分投向本省重要或者緊缺的礦產(chǎn)資源勘查，項目承擔(dān)單位采取招標(biāo)的方式從省內(nèi)地勘單位選定，取得的找礦成果出讓給具有資源整合主體資格的礦業(yè)企業(yè)，收取礦業(yè)權(quán)價款的一定比例再轉(zhuǎn)入地勘基金，實現(xiàn)了地勘基金的滾動發(fā)展。這樣，國土資源部門選定找礦靶區(qū)→財政部門籌資開展勘查→國有地勘單位承擔(dān)項目→國土資源部門認(rèn)定成果并組織出讓→財政部門收取價款并提取部分價款用于再找礦，形成了一個完整的找礦循環(huán)鏈條。在這個循環(huán)中，國土資源部門主動作為積極組織項目，有效破解了礦產(chǎn)資源瓶頸制約；地勘單位有項目干，既找到了發(fā)揮主力軍作用的載體，又實現(xiàn)了自身的發(fā)展；財政部門收取的價款留成部分除用于補充勘查基金外，大部分轉(zhuǎn)化為財政收入，為地方財政做出了貢獻(xiàn)。以某省為例，“十一五”全省累計投入地質(zhì)勘查資金46.24億元，取得了一大批找礦成果，新發(fā)現(xiàn)的煤炭資源量相當(dāng)于建國以來查明儲量的50%，鐵礦找礦是20世紀(jì)70年代鐵礦大會戰(zhàn)以來的最大進(jìn)展。在顯著提高礦產(chǎn)資源保障程度的同時，出讓的礦產(chǎn)資源儲量也為省財政實現(xiàn)凈收入上百億元。

然而，這樣一個看似各方都皆大歡喜的找礦組織形式，卻廣受“詬病”。其根本原因是忽視了市場經(jīng)濟規(guī)律，政府從市場經(jīng)濟秩序的維護(hù)者、監(jiān)管者變成了市場經(jīng)濟的利益相關(guān)者甚至是主宰者。政府把找礦風(fēng)險小的優(yōu)勢資源掌控在自己手中，投資勘查牟利，而把風(fēng)險大的“雞肋資源”拋向市場來吸收商業(yè)性投資，自然招致其他投資者的抵制。相比于政府這個無所不能的“經(jīng)營者”，其他社會投資機構(gòu)因“比不了”、“惹不起”而選擇“退避三舍”，這是國內(nèi)勘查市場不發(fā)育的深層次原因。從技術(shù)層面講，經(jīng)過了近10年大躍進(jìn)式的找礦，一些省份找礦前景好的區(qū)域基本上“翻”了一遍，可用于繼續(xù)投資的“有利靶區(qū)”越來越少，加大了后續(xù)找礦的投資風(fēng)險。

盡管我們地勘人對“政府市場”仍然有著濃厚的興趣，隨著十八屆三中全會后“市場在資源配置中起決定性作用”制度設(shè)計的落實，這種與民爭利的空間越來越小。而且，由于礦業(yè)經(jīng)濟持續(xù)低迷，一大批財政項目找礦成果因無人問津而成為“滯銷品”，導(dǎo)致政府“兩權(quán)”價款收入大幅減少，地勘基金項目難以為繼。失去了“政府市場”這一大塊，對習(xí)慣了靠財政項目過日子的國有地勘隊伍，如何生存發(fā)展是一個新的挑戰(zhàn)。

3 對財政全供政策的錯誤解讀問題

在2012年開始的事業(yè)單位清理規(guī)范過程中，一些省份對地勘單位執(zhí)行了財政全供的預(yù)算政策，即地勘事業(yè)單位“在職人員支出（包括工資福利支出、工會經(jīng)費和職工福利費）依據(jù)編制內(nèi)實有在職人員供給性質(zhì)、人數(shù)和省級預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，以基本支出形式足額編列到各基層預(yù)算單位，離退休人員支出依據(jù)人員性質(zhì)、人數(shù)和省級預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)以基本支出形式足額編列到各基層預(yù)算單位;……公用經(jīng)費按全額供給事業(yè)編制人數(shù)和定額標(biāo)準(zhǔn)核定，以項目支出形式編列到部門，由部門統(tǒng)籌管理安排使用，確保地質(zhì)隊運轉(zhuǎn)和地勘事業(yè)發(fā)展。”同時,改變了地勘單位收入統(tǒng)籌辦法,規(guī)定“從2013年起省財政和主管部門對地質(zhì)隊部分收入實行統(tǒng)籌，采取綜合預(yù)算收支管理。統(tǒng)籌收入口徑為上年部門決算中經(jīng)營收入、事業(yè)收入和其他收入中非本級財政撥款部分；省財政統(tǒng)籌比例為3%，省級地礦局統(tǒng)籌比例為3%，用于部門地勘事業(yè)發(fā)展。”

從形式上看，地勘單位似乎進(jìn)入了“保險箱”，不用再為生計發(fā)愁，因為有財政基本支出形式足額預(yù)算保障；地勘人也不用再吃苦受累去搞經(jīng)營活動，因為實行收支兩條線的財政政策，單位和個人收益與經(jīng)營業(yè)績關(guān)系不大；甚至還有人“天真”地認(rèn)為，也不需要再去費力爭取財政資金項目了，因為調(diào)整預(yù)算政策后，不允許在項目費中列支人員經(jīng)費，干不干項目對個人利益影響不大。這些錯誤認(rèn)識也的確帶來了一些新問題：一些技術(shù)人員不愿意出野外工作，想辦法往機關(guān)里擠；一線人員工作積極性減退，工作效率下降；一些自謀職業(yè)人員返回單位要工資；等等。這些錯誤想法，忘記了事業(yè)單位的基本職能就是為經(jīng)濟社會發(fā)展提供公益服務(wù)，必須以提高公益服務(wù)水平，滿足社會公眾需求作為出發(fā)點和落腳點。試想，如果事業(yè)單位不干事，或者是失去了發(fā)揮作用的平臺，長期下去，各級財政還會有那么多資金來“養(yǎng)閑人”嗎？不能給政府帶來社會效益或者經(jīng)濟效益，地勘單位作為事業(yè)單位存在的必要性就大打折扣，也真的離“狼來了”為時不遠(yuǎn)了。

實質(zhì)上，現(xiàn)行的全供預(yù)算政策只是在事業(yè)單位分類改革過程中的一個過渡性安排，具有較大的不確定性。隨著省級財政“兩權(quán)”價款收入的減少，在國家緊縮財政支出的大背景下，伴隨著事業(yè)單位分類改革到位，大多數(shù)地勘事業(yè)單位財政全供預(yù)算政策的前景難以看好。

4 對地勘單位事企分離分體運行實踐持觀望態(tài)度的問題

地勘單位歷史上長期實行事業(yè)和企業(yè)厘定不清、混合運行的管理體制，稱其為“戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子”。為了彌補事業(yè)經(jīng)費的不足，在地勘單位內(nèi)部成立了一些地質(zhì)勘查和技術(shù)服務(wù)類的“公司”，開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。隨著國家和各省對地質(zhì)工作財政投入的提高、國家對事業(yè)單位監(jiān)管力度的增大，地勘單位企業(yè)化運行和事業(yè)管理體制中的矛盾沖突更加凸顯，增加了地勘單位改革探索的政策風(fēng)險。一些省份地勘單位的改革實踐證明，破解地勘單位事企不分難題的關(guān)鍵是以局為單元實行地勘企業(yè)和地勘事業(yè)分開運行，搭建相互分開、相互促進(jìn)的管理架構(gòu)。這樣做一方面能夠有效地規(guī)避事企不分的政策風(fēng)險，另一方面由于事業(yè)體制下不再保留大量的經(jīng)營業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)而以承擔(dān)政府安排的項目為主，為爭取保留公益性單位贏得了主動。但在推進(jìn)事企分開進(jìn)程中，有一些同志以慣性思維去做事，事業(yè)企業(yè)的財務(wù)管理仍混在一起，不愿意真分開。也有的存在一些模糊認(rèn)識，認(rèn)為企業(yè)分走了資質(zhì)、礦業(yè)權(quán)等資產(chǎn)，要理所當(dāng)然地給事業(yè)單位交錢， 把地勘企業(yè)看作事業(yè)單位的“附屬品”、“小金庫”。

成立的地勘企業(yè)要“反哺”地勘事業(yè)單位，這是毋庸置疑的，但這種“反哺”要通過合法合規(guī)的方式來實現(xiàn)，通過兩個法人單位之間簽訂技術(shù)或者勞務(wù)合同來實現(xiàn)。例如，地勘企業(yè)辦有礦山，事業(yè)單位以合同形式提供礦山技術(shù)服務(wù)，由礦山企業(yè)支付約定的服務(wù)費用，事業(yè)單位用收取的服務(wù)費用為本單位職工發(fā)放績效工資是可行的。如果根本就沒有服務(wù)，而是把企業(yè)名下的收入切一塊交給事業(yè)單位，或者靠假“合同”、假“服務(wù)”來調(diào)劑地勘企業(yè)資金的做法，就可能涉嫌違紀(jì)?！胺床浮边€可以由地勘企業(yè)幫助事業(yè)單位解決發(fā)展中的具體問題來實現(xiàn)，也可以探索其他合法的途徑。

從1987年《地礦部地質(zhì)工作體制改革總體構(gòu)想綱要》以來的20多年里，地勘單位改革是個常提常新的話題，這也印證了習(xí)總書記“改革開放永無止境，只有進(jìn)行時沒有完成時”的著名論斷。當(dāng)前地質(zhì)工作面臨形勢的復(fù)雜性、艱巨性、敏感性前所未有，地勘改革由問題倒逼產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化。梳理我們在地勘單位改革發(fā)展上的一些認(rèn)識誤區(qū)，并不表明某人就是地勘改革的“激進(jìn)派”，如果能起到提醒同仁們跳出“自我感覺良好”的誤判，順應(yīng)改革形勢，正視改革難題，努力從紛繁復(fù)雜的事物表象中把準(zhǔn)改革脈搏，實現(xiàn)基層實踐與頂層設(shè)計相結(jié)合，重點突破和整體推進(jìn)相結(jié)合，改革力度、發(fā)展速度和社會可承受度相結(jié)合，推動增強地勘單位改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，則善莫大焉！

[1]中共中央,國務(wù)院.關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見[Z].北京:中共中央,國務(wù)院,2011.

[2]國務(wù)院辦公廳.關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知[Z].北京:國務(wù)院辦公廳，2011.

[3]付英,肖麗霞.關(guān)于分類推進(jìn)國有地勘單位改革的思考[J].中國國土資源經(jīng)濟,2012(7):12-15.

Analysis on the Misunderstanding on the Reform and Development of State-Owned Geological Exploration Units—Several Inspirations from Learning the Spirit of the Third Plenary Session of 18th Central Committee of the Chinese Communist Party

YANG Boxuan, ZHAO Biao
(Henan Provincial Bureau of Geo-Exploration and Mineral Development, Zhengzhou 450012, China)

We will deepen reform of the economic system closely around the decisive role that the market plays in the allocation of resources, and we will promote the classification reform of public institutions according to the third plenary session of 18th Central Committee of the Chinese Communist Party. This paper has been deeply expounded and studied the issues such as the reform and development of state-owned geological exploration units, whether or not the resources can be allocated by the market, as well as fund project escalation. In this paper, it points out that the current budgetary policy is of transition and uncertainty in the process of classification reform of public institutions. So we should take a wait-and-see attitude to the separation institution from enterprise and separable operation. It also points out that geological exploration enterprises should feedback geological exploration institutions by means of legal compliance; thus enhancing the systematicness, integrity, and cooperativity of the reform and development of geological exploration units.

classified reform; market-allocated resources; separation institution from enterprise; state-owned geological exploration units

F407.1

C

1672-6995(2014)03-0064-03

2013-12-17；

2013-01-09

楊伯軒（1967-），男，河南省羅山縣人，河南省地礦局副調(diào)研員，高級工程師，大學(xué)本科學(xué)歷，主要從事地礦產(chǎn)業(yè)政策、地勘單位改革發(fā)展研究。