存款保險(xiǎn)或?qū)⒄簟半[形的翅膀”

郭田勇 吳雄健

作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授

存款保險(xiǎn)制度是一柄雙刃劍，制度設(shè)計(jì)得當(dāng)可以有效保護(hù)存款人的利益，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，深化金融改革

我國遲遲沒有出臺(tái)存款保險(xiǎn)制度的原因何在？長期來，我國雖然沒有建立“顯性”的存款保險(xiǎn)制度，但政府一直以來都在實(shí)行“隱性的存款保險(xiǎn)制度”。無論是剝離商業(yè)銀行不良貸款還是向銀行注資，任何金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，最終都由政府來“埋單”，中央銀行和地方政府承擔(dān)退出機(jī)構(gòu)的債務(wù)清償。這種隱性存款保險(xiǎn)制度的最大缺陷，是隔斷了金融機(jī)構(gòu)資金運(yùn)用收益和資金籌集成本之間的制衡關(guān)系，蘊(yùn)含著金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從2013年的“錢荒”到民營銀行準(zhǔn)入政策破冰，由“嘗試”到“允許”的轉(zhuǎn)變，銀行業(yè)界的競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈。金融領(lǐng)域的種種跡象表明，孕育存款保險(xiǎn)制度出臺(tái)的土壤已經(jīng)成熟。

存款保險(xiǎn)制度是一柄雙刃劍，制度設(shè)計(jì)得當(dāng)可以有效保護(hù)存款人的利益，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，深化金融改革。一般來說，存款保險(xiǎn)不是作為單純的“付款箱”，即銀行倒閉時(shí)對(duì)所保險(xiǎn)的存款進(jìn)行支付，而是一種保持金融穩(wěn)定的重要政策措施。與最后貸款人、支付清算保證、審慎銀行監(jiān)管等金融安全網(wǎng)措施相比較，存款保險(xiǎn)制度能夠提供資金融通、資產(chǎn)處置等多種金融安全保護(hù)功能。但是，如果沒有從制度上做好準(zhǔn)備，道德風(fēng)險(xiǎn)得不到控制，結(jié)果可能會(huì)適得其反。在那些金融制度建設(shè)相對(duì)薄弱的國家，存款保險(xiǎn)制度反而會(huì)加劇銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。

存款保險(xiǎn)制度的條件

雖然存款保險(xiǎn)制度具有許多好處，但是并非每個(gè)國家都適應(yīng)建立這種制度，以至于有的國家在建立存款保險(xiǎn)制度之后，最終又被迫放棄存款保險(xiǎn)。問題在于，有效的存款保險(xiǎn)制度需要有一定的前提條件，主要包括：

金融市場(chǎng)化程度。目前我國的金融市場(chǎng)化程度還不高，利率市場(chǎng)化還沒有完全放開。隨著金融機(jī)構(gòu)貸款利率0.7倍下限的取消、票據(jù)貼現(xiàn)利率管制的松綁、農(nóng)村信用社貸款利率2.3倍上限的解除，貸款利率市場(chǎng)化取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。而未來幾年，存款利率市場(chǎng)化還將在突破存款利率管制的路徑上繼續(xù)向前推進(jìn)。利率市場(chǎng)化賦予了金融交易主體決定利率的權(quán)力，而存款保險(xiǎn)制度是利率市場(chǎng)化的前提所在。如果要推動(dòng)利率市場(chǎng)化改革，就必須推行存款保險(xiǎn)制度。

審慎的銀行監(jiān)管。有效的銀行監(jiān)管是建立存款保險(xiǎn)的監(jiān)管基礎(chǔ)。一般來說，透明度、威懾力和可靠性是一個(gè)國家金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營環(huán)境的主要度量指標(biāo)。其中，威懾力主要是指金融市場(chǎng)紀(jì)律和金融監(jiān)管的權(quán)威性。建立存款保險(xiǎn)制度，要讓市場(chǎng)紀(jì)律更好地發(fā)揮作用，就需要有審慎的金融監(jiān)管，使風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、法人監(jiān)管、內(nèi)控監(jiān)管、透明度建設(shè)等落到實(shí)處，以便更好地運(yùn)用市場(chǎng)方法和監(jiān)管檢查來保證金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營，真正使存款保險(xiǎn)制度發(fā)揮功效。

普遍的存款保險(xiǎn)理念。在建立存款保險(xiǎn)制度之前，儲(chǔ)戶的存款隱性地被國家擔(dān)保。建立存款保險(xiǎn)制度之后，一旦銀行出現(xiàn)倒閉，對(duì)于儲(chǔ)戶來說，至少超過存款保險(xiǎn)金額之外的存款本息難以收回，因而部分儲(chǔ)戶將承受存款損失。這與建立存款保險(xiǎn)制度之前相比較，是完全不同的。因此，建立存款保險(xiǎn)制度之前，要增強(qiáng)公眾對(duì)存款保險(xiǎn)制度的認(rèn)識(shí)，提高公眾的存款風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，創(chuàng)造風(fēng)險(xiǎn)防范的社會(huì)環(huán)境。

單一的存款保險(xiǎn)機(jī)制。建立存款保險(xiǎn)制度后，政府不應(yīng)實(shí)行隱性保險(xiǎn)和顯性保險(xiǎn)并存的雙軌制，否則，會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)，促使銀行放松風(fēng)險(xiǎn)管理，助長儲(chǔ)戶忽視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范。建立存款保險(xiǎn)制度之后，政府對(duì)銀行機(jī)構(gòu)救助不再是無限責(zé)任，而應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則，按照事先設(shè)定的覆蓋程度和范圍來約定處理存款清償問題。

有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)。建立存款保險(xiǎn)制度需要設(shè)立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，并使之成為新的監(jiān)管主體。有效的存款保險(xiǎn)需要加強(qiáng)監(jiān)管分工與協(xié)調(diào)，其主要分工協(xié)作為：中央銀行從宏觀調(diào)控的角度出發(fā)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和金融穩(wěn)定負(fù)責(zé)；銀行監(jiān)管部門負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、法人監(jiān)管、內(nèi)控監(jiān)管和透明度建設(shè)；而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)則根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性設(shè)定適當(dāng)?shù)拇婵畋ｋU(xiǎn)費(fèi)率，并主要負(fù)責(zé)銀行倒閉的事后處理，對(duì)銀行退出的存款進(jìn)行清償。

存款保護(hù)和道德風(fēng)險(xiǎn)

存款保護(hù)。目前，居民覺得存款百分百安全，因?yàn)閲以谧鲭[性的承保，而且我國至今未發(fā)生大銀行破產(chǎn)的案例。在利率市場(chǎng)化的推進(jìn)中，銀行會(huì)給出不同的存款利率，哪家銀行的存款利率高，儲(chǔ)戶就自然會(huì)選擇這些銀行。而往往這些高存款利率的銀行是風(fēng)險(xiǎn)較高的銀行，所以使得高風(fēng)險(xiǎn)的銀行可能吸收到更多的存款。建立存款保險(xiǎn)制度，還有利于使小額儲(chǔ)戶免受銀行倒閉帶來的損失，實(shí)現(xiàn)保護(hù)小額儲(chǔ)戶利益的目標(biāo)。

道德風(fēng)險(xiǎn)。道德風(fēng)險(xiǎn)是指當(dāng)人們將不為自己的行為承擔(dān)全部后果時(shí)變得不太謹(jǐn)慎的行為傾向，具有以下幾方面：一是存款人的道德風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)制度降低了存款人的自我保護(hù)激勵(lì)，在沒有存款保險(xiǎn)制度情況下，存款人在選擇存款機(jī)構(gòu)時(shí)會(huì)仔細(xì)考慮它的運(yùn)營情況，是否有出現(xiàn)支付危機(jī)的可能，在選擇之后也會(huì)對(duì)存款機(jī)構(gòu)進(jìn)行密切關(guān)注，加強(qiáng)對(duì)它的監(jiān)督。而有了存款保險(xiǎn)制度作為保障之后，存款人就會(huì)放松警惕。此外更為嚴(yán)重的是，由于存款保險(xiǎn)制度降低了存款人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，在利率市場(chǎng)化的形勢(shì)下，存款人將會(huì)十分樂意把存款轉(zhuǎn)移到支付更高利息的銀行，這樣就使低效率、甚至是資不抵債的銀行能夠繼續(xù)吸收存款，這就是20世紀(jì)80年代美國的儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)中所謂的“僵尸銀行”。這些“僵尸銀行”從其競(jìng)爭(zhēng)者手中吸走了存款，并以較低的貸款利率與競(jìng)爭(zhēng)者爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額。

二是投保機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行是經(jīng)營貨幣資金的企業(yè)，追求利潤最大化是其目標(biāo)。存款保險(xiǎn)制度的存在一定程度上使得銀行高枕無憂，為獲取高額利潤，他們可能采取冒險(xiǎn)經(jīng)營策略，從事風(fēng)險(xiǎn)較高、利潤較大的業(yè)務(wù)，而將安全問題置之度外。

存款保險(xiǎn)的保費(fèi)費(fèi)率

提到保險(xiǎn)，就存在保費(fèi)的問題。建立存款保險(xiǎn)制度，要求參保銀行都要繳納一定的保費(fèi)。目前世界上流行風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率和單一費(fèi)率兩種保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但無論實(shí)行哪一種，毫無疑問會(huì)增加商業(yè)銀行的負(fù)債成本。

單一費(fèi)率的優(yōu)點(diǎn)是成本低廉、簡單易行，缺陷是容易造成逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。所謂逆向選擇，即類似于“劣幣驅(qū)除良幣”的現(xiàn)象。存款保險(xiǎn)制度中的逆向選擇是指存款保險(xiǎn)體系過多吸引脆弱風(fēng)險(xiǎn)大的銀行加入而將穩(wěn)健的銀行排斥在外的情況。存款保險(xiǎn)制度中的道德風(fēng)險(xiǎn)是指投保金融機(jī)構(gòu)在投保之后，傾向于有損于存款人利益的決策和行動(dòng)，例如，以更高的風(fēng)險(xiǎn)決策追求更大的收益。

在風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率下，國有大銀行的費(fèi)率最低，其次是股份制銀行。按照香港的經(jīng)驗(yàn)，這兩類銀行的費(fèi)率可能分別為萬分之五和萬分之八左右。風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率避免了單一費(fèi)率體制下低風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼，更有利于約束高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)行為，也更容易為受保金融機(jī)構(gòu)所接受。

考慮到我國銀行業(yè)性質(zhì)復(fù)雜，各區(qū)域的金融環(huán)境也不完全相同，在銀行業(yè)未完全放開的情況下，全國實(shí)行統(tǒng)一的銀行存款保險(xiǎn)費(fèi)率是不合理的，也是不科學(xué)的。但是，在現(xiàn)階段，我國確實(shí)不完全具備實(shí)行差別費(fèi)率制度的條件。我國的信用評(píng)估和監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全，評(píng)估能力低下，加上法律的缺失，不能對(duì)銀行進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)，所以一步到位實(shí)行差別費(fèi)率是不現(xiàn)實(shí)的。因此，差別費(fèi)率的征收也只能是循序漸進(jìn)的，在初期可以實(shí)行簡單的差別費(fèi)率，與分類監(jiān)管掛鉤。差別費(fèi)率模式與投保銀行風(fēng)險(xiǎn)水平相掛鉤，風(fēng)險(xiǎn)高的費(fèi)率高，風(fēng)險(xiǎn)低的費(fèi)率低。實(shí)行差別保費(fèi)費(fèi)率可以促進(jìn)銀行加強(qiáng)自身業(yè)務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)控制，彌補(bǔ)單一費(fèi)率“激勵(lì)扭曲”的缺陷，消除逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能定位

對(duì)于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能定位和權(quán)力配置，一直是我國學(xué)界和各實(shí)務(wù)部門討論的焦點(diǎn)。筆者認(rèn)為，我國的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不應(yīng)該只限于純粹的賠付功能，而應(yīng)當(dāng)賦予其銀行監(jiān)管權(quán)，對(duì)問題銀行進(jìn)行及時(shí)糾正。

目前銀監(jiān)會(huì)主要通過合規(guī)性監(jiān)管的方式進(jìn)行銀行監(jiān)管，偏重于事后化解，這種方式較為被動(dòng)，糾正成本也很高。從各國的實(shí)踐來看，轉(zhuǎn)變危機(jī)導(dǎo)向、事后補(bǔ)救的監(jiān)管思路，提高監(jiān)管的先驗(yàn)性和事前性是當(dāng)前金融監(jiān)管發(fā)展的方向。針對(duì)目前出現(xiàn)的目標(biāo)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管的趨勢(shì)，我國在構(gòu)建存款保險(xiǎn)制度時(shí)，可以考慮由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)銀行進(jìn)行過程監(jiān)管，以加強(qiáng)和完善存款保險(xiǎn)制度作為核心，強(qiáng)化存款保險(xiǎn)制度的事前風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)和防范的功能，從而促進(jìn)金融監(jiān)管預(yù)警機(jī)制的完善。

此外，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行銀行監(jiān)管、及時(shí)糾正具有下列優(yōu)勢(shì)：第一，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與參加保險(xiǎn)的銀行存在利害關(guān)系，銀行經(jīng)營狀況的好壞直接關(guān)系到存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的業(yè)績，因而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也有動(dòng)力進(jìn)行監(jiān)管；第二，銀行參加保險(xiǎn)時(shí)須向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提交資料，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在日常的業(yè)務(wù)檢查和必要監(jiān)管過程中掌握了大量的信息，因而在銀行監(jiān)管上也具有信息優(yōu)勢(shì)。