將標(biāo)準(zhǔn)化原理和方法引入社會(huì)管理領(lǐng)域

林宏

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要“推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿(mǎn)活力又和諧有序”。標(biāo)準(zhǔn)化是現(xiàn)代生產(chǎn)的重要組織手段，也是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、提升社會(huì)治理體制有效性的重要技術(shù)手段。將標(biāo)準(zhǔn)化原理與方法引入社會(huì)管理領(lǐng)域，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)性技術(shù)支撐作用，是加強(qiáng)社會(huì)管理的新思路、新方法、新趨勢(shì)，既有助于推進(jìn)社會(huì)管理由傳統(tǒng)粗放式向現(xiàn)代精細(xì)化轉(zhuǎn)變，也有助于提高政府服務(wù)效率和管理質(zhì)量。

標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的重要手段

國(guó)內(nèi)外實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)的完善對(duì)推動(dòng)社會(huì)管理水平的提升具有重要作用。一是有利于推動(dòng)社會(huì)管理資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化?；竟卜?wù)均等化程度是衡量社會(huì)管理水平的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系則是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要途徑。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，歐美等國(guó)大力推行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，制定了與教育、衛(wèi)生、社保等各類(lèi)基本公共服務(wù)有關(guān)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、人員配備標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)力匹配標(biāo)準(zhǔn)。公共服務(wù)建設(shè)依據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)透明科學(xué)地規(guī)劃、投入、執(zhí)行，既有效減少了政府基本公共服務(wù)“供給不均”與公眾對(duì)基本公共服務(wù)“享受不均”的問(wèn)題，化解了社會(huì)矛盾，又減少了公共資源的浪費(fèi)。聯(lián)合國(guó)也借鑒這一思路，在國(guó)際教育和醫(yī)療援助中，對(duì)基本公共服務(wù)的范圍、水平、構(gòu)成等指標(biāo)規(guī)定了細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，建立起參照體系，提高了各受助國(guó)的基本公共服務(wù)均等化水平和資金使用效率。

二是有利于提高社會(huì)管理效率，保障管理質(zhì)量，規(guī)范管理行為。實(shí)踐證明，將管理技術(shù)、統(tǒng)計(jì)技術(shù)、信息化技術(shù)等集合在一起，建立起嚴(yán)密高效的社會(huì)管理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，是提高社會(huì)管理質(zhì)量水平的重要科學(xué)方法。早在上世紀(jì)80年代，美國(guó)就將標(biāo)準(zhǔn)化管理思想與管理技術(shù)引入公共服務(wù)體制創(chuàng)新中，用于提高政府管理與服務(wù)水平。克林頓政府推出“國(guó)家績(jī)效評(píng)估（NPR）”行動(dòng)，建立“顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，要求政府部門(mén)仿效企業(yè)，制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，按照成效標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估各部門(mén)管理水平進(jìn)步情況等。目前，美國(guó)政府已制定出4000多個(gè)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，率先建立了較完整的社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化體系。北京、四川、山東等省市目前也在交通、環(huán)保、旅游、公共安全等多個(gè)領(lǐng)域建立起標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)體系框架，有效推進(jìn)了社會(huì)管理領(lǐng)域相關(guān)工作的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。

三是有利于推動(dòng)社會(huì)管理與國(guó)際相關(guān)規(guī)則的接軌。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展集中在兩個(gè)方面，一方面，標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)全球生態(tài)環(huán)境發(fā)展。當(dāng)前，國(guó)際貿(mào)易中產(chǎn)品和服務(wù)必須滿(mǎn)足生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的要求正成為國(guó)際共識(shí)，正成為各國(guó)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的重要理念。另一方面，標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定、履行社會(huì)責(zé)任，例如ISO/PAS22399《社會(huì)安全應(yīng)急準(zhǔn)備及連續(xù)性管理指南》、ISO26000《社會(huì)責(zé)任指南》等標(biāo)準(zhǔn)先后發(fā)布，各國(guó)紛紛以此為模本在社會(huì)穩(wěn)定、勞動(dòng)權(quán)益、消費(fèi)者權(quán)益等領(lǐng)域制定與國(guó)際接軌的國(guó)內(nèi)治理規(guī)則。

推動(dòng)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化正當(dāng)其時(shí)

社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然需求。當(dāng)前，我國(guó)人均生產(chǎn)總值已超過(guò)6100美元，既處于發(fā)展關(guān)鍵期、改革攻堅(jiān)期，也處于社會(huì)矛盾凸顯期、群體性事件多發(fā)期。從國(guó)外以及我國(guó)部分發(fā)達(dá)省市經(jīng)驗(yàn)看，這一時(shí)期正是社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)快速完善、推廣的高峰期。中央充分認(rèn)識(shí)到了社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化工作的重要意義，在國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要中，“標(biāo)準(zhǔn)”和“標(biāo)準(zhǔn)化”共出現(xiàn)了35處，提及頻率比“十五”（6處）和“十一五”（10處）總和還多，一方面延續(xù)之前各領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化工作，如農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化等；另一方面把標(biāo)準(zhǔn)化工作提高到前所未有的高度，將其作為推動(dòng)基本公共服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重要手段。國(guó)家這一新的定位，要求我們將改善民生作為新時(shí)期新階段標(biāo)準(zhǔn)化工作的根本落腳點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)與民生相關(guān)的重要社會(huì)管理領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，明確基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化基本公共服務(wù)績(jī)效考核。

圖/金川

社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化是社會(huì)管理工作改革和創(chuàng)新的需要。近年來(lái)，各級(jí)黨委、政府和廣大基層干部群眾以改革創(chuàng)新的精神，創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，在社會(huì)管理的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行了積極探索和創(chuàng)新實(shí)踐，取得了顯著成效，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。但與此同時(shí)，不少地區(qū)和部門(mén)在社會(huì)管理中也存在“政出多門(mén)”、“各自為政”、“無(wú)法可依”的現(xiàn)象，各級(jí)政府在各自轄區(qū)內(nèi)、在法律空白區(qū)內(nèi)自由裁量。這種“隨意性”強(qiáng)、缺乏“規(guī)范性”的管理方法、決策過(guò)程難以監(jiān)管，實(shí)施效果難以評(píng)估，政府形象難以維護(hù)。有必要通過(guò)制定統(tǒng)一的社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)這些行之有效、可供重復(fù)使用的好做法、好經(jīng)驗(yàn)，加以記錄、固化和推廣，使之變?yōu)橐?guī)范性的社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，成為法制建設(shè)的重要補(bǔ)充，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理工作的程序性、同質(zhì)性和科學(xué)性，助推以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系建設(shè)。

我國(guó)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)有較好的基礎(chǔ)、發(fā)展空間很大。近年來(lái)，不少地區(qū)和部門(mén)都制定了一批民政、教育、衛(wèi)生、公安、安監(jiān)等領(lǐng)域的先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)的試點(diǎn)在許多城市正在穩(wěn)步推進(jìn)，社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化工作也取得了一定成效。比如杭州已制定居家養(yǎng)老、健康學(xué)校、基層計(jì)生、社區(qū)衛(wèi)生等多項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并細(xì)化落實(shí)到各具體事項(xiàng)的辦事指南和流程圖，社會(huì)管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系初具雛形。但也存在一些問(wèn)題，主要是標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面小，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量遠(yuǎn)多于管理規(guī)范和服務(wù)規(guī)范，特別是公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)綜合治理、社會(huì)保障體系等重要標(biāo)準(zhǔn)還是空白。一些管理標(biāo)準(zhǔn)缺少可量化的指標(biāo)，無(wú)法把各類(lèi)管理措施具體化，難以進(jìn)行精細(xì)的測(cè)量統(tǒng)計(jì)。標(biāo)準(zhǔn)制訂工作比較滯后，標(biāo)準(zhǔn)修訂工作及時(shí)性、透明度不夠，有些標(biāo)準(zhǔn)未能得到全面、正確實(shí)施，特別是沒(méi)有發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性條款的作用。

提升社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化之建議

增強(qiáng)對(duì)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化工作的重視。建議圍繞保障民生、提高政府效能和公共服務(wù)質(zhì)量，專(zhuān)門(mén)成立國(guó)家層面的社會(huì)管理與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，制定全面、綜合性的社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃。對(duì)有關(guān)法律法規(guī)和各部門(mén)“三定”方案進(jìn)行全面梳理，制定部門(mén)工作標(biāo)準(zhǔn)和工作流程標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)社會(huì)管理規(guī)范化、精細(xì)化。對(duì)部門(mén)間的交叉職能以及現(xiàn)有法律、法規(guī)、政策未明確的社會(huì)管理事項(xiàng)，應(yīng)通過(guò)制定行政協(xié)助標(biāo)準(zhǔn)，作為對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的完善細(xì)化補(bǔ)充，規(guī)范相關(guān)工作。

組建國(guó)家社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化專(zhuān)業(yè)技術(shù)委員會(huì)，加快相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定工作?？筛鶕?jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求，重點(diǎn)制定教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、民政福利等公共服務(wù)領(lǐng)域的地方標(biāo)準(zhǔn)；制定安全生產(chǎn)和公共安全服務(wù)、災(zāi)害應(yīng)急等領(lǐng)域的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；制定社會(huì)綜合治理、社區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域的管理規(guī)范等。當(dāng)前要特別注意頂層設(shè)計(jì)與“落地”實(shí)招結(jié)合，“明主線(xiàn)、通外線(xiàn)、接地線(xiàn)、整內(nèi)線(xiàn)”并舉，科學(xué)確定社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化工作的目標(biāo)任務(wù)，充分吸收借鑒國(guó)內(nèi)外的好政策、好措施、好經(jīng)驗(yàn)，梳理、歸并、整合、完善、提升社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化的有關(guān)政策。

加強(qiáng)社會(huì)管理最新標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤研究。及時(shí)關(guān)注國(guó)際上社會(huì)管理領(lǐng)域相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)變化情況，加快社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)理論、方法和模式的探索，積極開(kāi)展區(qū)域和地方性的社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)示范，增加社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)的適用性和可操作性。積極開(kāi)展面向社會(huì)管理部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)化宣傳和培訓(xùn)，加強(qiáng)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化工作的經(jīng)費(fèi)和人員保障等。