完善政策 創(chuàng)新制度促進國土資源節(jié)約集約利用

■ 林燕華

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

完善政策 創(chuàng)新制度促進國土資源節(jié)約集約利用

■ 林燕華

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

目前我國城鄉(xiāng)建設用地開發(fā)利用粗放、土地低效利用問題突出，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用技術落后，資源利用率較低。為此，需要完善政策、創(chuàng)新制度，促進國土資源節(jié)約集約利用。一方面要嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結構、提升效率，促進土地資源節(jié)約集約利用；另一方面要統(tǒng)籌規(guī)劃、經(jīng)濟刺激、完善標準、創(chuàng)新技術，促進礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用。

土地資源；礦產(chǎn)資源；節(jié)約集約；綜合利用；利用效率

國土資源是發(fā)展之本,節(jié)約集約是可持續(xù)發(fā)展之基。落實資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，是推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、建設生態(tài)文明的重要戰(zhàn)略舉措。節(jié)約的意義不僅在于節(jié)約和降耗，而且在于發(fā)展和增效。國土資源部也把“盡職盡責保護國土資源，節(jié)約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權益”作為國土資源管理工作新的定位。節(jié)約集約利用國土資源是順應了發(fā)展的要求、改革的需要。

1 我國國土資源開發(fā)利用存在的突出問題

1.1 城鄉(xiāng)建設用地粗放，土地低效利用突出

一是城鎮(zhèn)工礦用地增長快。一些地方城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模擴張過快、占地過多，“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”，城市用地結構很不合理，2000年至2010年，全國城鎮(zhèn)工礦用地增長58%，占建設用地總量的比例由19.8%上升到26.4%，承載的人口從每平方公里7700人降至7000人，下降了10%。我國城鎮(zhèn)低效用地占40%左右，人均建設用地120-150平方米，高于國家標準，高于資源短缺甚至資源豐富的國家。

二是農(nóng)村建設用地規(guī)模與人口城鎮(zhèn)化趨勢明顯不匹配。1996年至2008年，全國農(nóng)村人口減少了1.29億人，農(nóng)村居民點用地反而增加了112萬畝，農(nóng)村人均居住用地從193平方米增加到229平方米，用地粗放程度明顯增加。據(jù)初步統(tǒng)計，目前我國農(nóng)村居民點中空閑和閑置用地占到10%-15%，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)規(guī)模的1/4-1/3。

三是工業(yè)用地比例偏高、利用率低。2010年，我國城鎮(zhèn)存量用地中工業(yè)用地比例達26%，珠三角、長三角等一些制造業(yè)比較發(fā)達的城市，工業(yè)用地比例超過40%，個別甚至超過50%。同時，工業(yè)用地利用強度過低，容積率一般只有0.3至0.6。

1.2 礦產(chǎn)資源開發(fā)利用技術落后，資源利用率較低

一是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用技術相對落后。目前我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用領域的技術、工藝和裝備的整體水平有所提升，但是發(fā)展并不平衡，先進與落后并存。一方面，我國有代表世界先進水平的大型礦山企業(yè)，他們已經(jīng)逐步淘汰落后工藝技術和設備，實現(xiàn)開發(fā)利用過程的機械化、自動化、數(shù)字化、智能化；另一方面，仍然存在大量“小、散、亂”的礦山，生產(chǎn)技術和裝備水平相對落后，資源利用率較低，浪費嚴重，資源開采方式和利用方式粗放，浪費嚴重。我們既有一批國際先進水平的技術，但也大量依賴進口國外先進技術設備。

二是礦產(chǎn)資源消耗巨大。我國GDP總量約占世界總量的6%，但油氣消耗卻占全球總量的9%，銅占21%，鋁占25%，水泥占48%，不僅高于發(fā)達國家，也高于一些新興工業(yè)化國家。當然這與我國經(jīng)濟發(fā)展的階段有關，但粗放利用情況確實是嚴重的。

三是礦產(chǎn)資源綜合利用水平低。我國礦產(chǎn)資源綜合利用率平均只有30%-35%左右，比發(fā)達國家先進水平低20個百分點。

2 多舉措促進國土資源節(jié)約集約利用

目前，我國城鄉(xiāng)土地利用率很低，礦產(chǎn)資源利用總體粗放，脫離了人口多、資源少的國情，違背了十八大關于“落實資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略”的精神。為此，要高揚節(jié)約集約旗幟，按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，切實提高城鄉(xiāng)建設用地和礦產(chǎn)資源利用集約化程度。

2.1 嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結構、提升效率，促進土地資源節(jié)約集約利用

2.1.1 嚴控增量

一是要實行建設用地總量控制?？茖W確定各類建設用地總量，落實土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地規(guī)模、布局、結構和時序安排，按照城鎮(zhèn)人均建設用地100平方米的國家標準從嚴控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模，提高農(nóng)村土地利用效率，確保農(nóng)村現(xiàn)有建設用地總量不增加。

二是要加強和改進土地利用計劃管理。嚴格控制新增建設用地總量和新增建設用地占用耕地的數(shù)量，從嚴控制東部發(fā)達地區(qū)新增建設占用耕地計劃指標，對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域特別是京津冀、長三角、珠三角三大城市群所在省份的新增用地指標供應逐步減少，鼓勵存量挖潛。同時合理安排中部和東北地區(qū)新增建設用地計劃指標，適當增加西部欠發(fā)達地區(qū)未利用地計劃指標，用以支撐未來中西部地區(qū)約1億人口的城鎮(zhèn)化。

2.1.2 盤活存量

目前城鎮(zhèn)工礦建設用地中，處于低效利用狀態(tài)的有5000平方公里，占全國城市建成區(qū)的11%。城市地下空間利用率普遍不高。兩項相加，存量開發(fā)潛力很大。從一些地區(qū)實踐看，盤活土地存量效果顯著。當然，盤活存量用地，不是要大拆大建、推倒重來，重要的是把現(xiàn)在的低效用地用好?，F(xiàn)在城市低效用地再開發(fā)受到的制約很多，盤活存量的重點就是要完善制度，打破制約。

一是統(tǒng)籌增量存量用地供應。習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上的講話提到“要以盤活存量為主，不能再無節(jié)制擴大建設用地，不是每個城鎮(zhèn)都要長成巨人”。國土資源部提出，要從嚴審核城市批次用地，嚴格控制增量，除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地。要總結借鑒一些省市在城市改造更新、盤活存量土地的經(jīng)驗，例如廣東“三舊”改造，部署開展城市低效用地再開發(fā)試點，試點地區(qū)可以進一步探索完善規(guī)劃、計劃、土地供應、地價等支持政策，鼓勵存量盤活。

二是統(tǒng)籌地上地下空間開發(fā)。地下空間用好了，不僅可以節(jié)約地面用地，還可以減少地面交通。一些地方已經(jīng)有很好的探索和想法，例如浙江義烏已經(jīng)開發(fā)了未利用地地下空間，甚至還設想要開發(fā)農(nóng)用地地下空間。當然，這里面還有一些制度空白，需要進一步研究完善地上地下建設用地使用權配置方式、地價確定、權利設定和登記制度，促進地下空間開發(fā)。

2.1.3 優(yōu)化結構

現(xiàn)在一些地方城鎮(zhèn)用地結構很不合理，工業(yè)用地偏多、居住用地偏少，建設用地偏多、生態(tài)用地偏少。中央明確不要簡單以GDP論英雄，應該說在優(yōu)化城市空間結構上給地方提供了更大空間。地方可以按照促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，結合化解產(chǎn)能過剩、環(huán)境整治、存量土地再開發(fā)，探索形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結構。

一是減少工業(yè)用地供應，適當增加生活用地特別是居住用地比例。十八屆三中全會提出調整城市建設用地中工業(yè)用地和居住用地比價不合理問題?，F(xiàn)在一些地方還在繼續(xù)“以地招商”的發(fā)展思路，工業(yè)用地零地價甚至倒貼的現(xiàn)象仍然存在，由此帶來了工業(yè)用地比例偏高、利用率低的一系列問題，間接上也抬高了居住用地的價格。2010年，我國城鎮(zhèn)存量用地中工業(yè)用地比例達26%，珠三角、長三角等一些制造業(yè)比較發(fā)達的城市，工業(yè)用地比例超過40%，個別甚至超過50%。同時，工業(yè)用地利用強度過低，容積率一般只有0.3至0.6。

二是嚴控建設用地，適當增加生態(tài)用地比例。中部地區(qū)是我國重要糧食主產(chǎn)區(qū)，西部地區(qū)是我國水源保護區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，中西部地區(qū)在承接東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移過程中，要注意節(jié)約集約用地，保護好耕地資源和生態(tài)環(huán)境。耕地本身也是一種生態(tài)資源，具有生態(tài)功能。要嚴控建設用地，適當增加生態(tài)用地比例形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結構。

2.1.4 提升效率

一是以嚴格標準倒逼提效。就是從單位土地投資強度、建筑密度、產(chǎn)出效益，細化完善土地資源節(jié)約集約利用標準，促進效率提升。

二是以經(jīng)濟機制調節(jié)提效。就是從擴大城市建設用地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，研究制定工業(yè)用地供應“租讓結合、先租后讓”機制等方面，來建立健全節(jié)約集約用地經(jīng)濟調節(jié)機制，促進效率提升。完善節(jié)約集約用地稅費優(yōu)惠政策，要發(fā)揮稅收的杠桿作用，增大土地保有成本，促進土地流轉，鼓勵用地者深度開發(fā)，提高用地效率。

三是以評價考核指引提效。就是研究提出具體的、科學的考核評價辦法和考核評價指標，通過全面推進城市建設用地節(jié)約集約利用評價，完善單位GDP建設用地消耗考核，將節(jié)約集約用地評價結果作為年度土地利用計劃分配和地方政府政績考核的依據(jù)，推動全社會節(jié)約集約用地。

2.2 統(tǒng)籌規(guī)劃、經(jīng)濟刺激、完善標準、創(chuàng)新技術，促進礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用

2.2.1 統(tǒng)籌規(guī)劃

規(guī)劃、計劃的科學合理是最大的節(jié)約，推進節(jié)約集約用礦必須從規(guī)劃、計劃抓起，發(fā)揮礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的“龍頭”作用。要在礦產(chǎn)資源規(guī)劃中樹立節(jié)約集約利用資源的理念，明確礦產(chǎn)資源開發(fā)利用領域節(jié)約利用、循環(huán)發(fā)展的目標任務，統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)，優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)利用結構。各地區(qū)各類與礦產(chǎn)資源相關的規(guī)劃，都要符合節(jié)約集約用地用礦的原則，應當與礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相適應。

2.2.2 經(jīng)濟刺激

積極推進資源市場建設，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。從以行政手段為主向經(jīng)濟刺激為主，綜合發(fā)揮行政、法律、技術手段的轉變。完善有利于節(jié)約資源和保護環(huán)境的經(jīng)濟政策, 加快推進礦產(chǎn)資源交易和消費模式改革, 建立能夠反映資源稀缺程度的價格形成機制和合理的價格結構。調整完善礦產(chǎn)資源稅費政策，研究制定對開展資源節(jié)約與綜合利用企業(yè)實行減免企業(yè)所得稅、增值稅的優(yōu)惠政策及配套的具體認定管理辦法。發(fā)揮經(jīng)濟手段的激勵作用，積極鼓勵礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用。

2.2.3 完善標準

建立和完善礦產(chǎn)資源綜合利用的技術指標體系和評價指標體系，包括礦產(chǎn)資源共、伴生資源綜合利用率，煤矸石利用率，廢石圍巖利用率和尾礦利用率，主要礦種的采礦回收率、選礦回收率，冶煉提取的綜合回收率，礦產(chǎn)資源綜合勘探、綜合評價的指標，采用科學的方法綜合評價礦山企業(yè)綜合利用水平。另外，建立礦產(chǎn)資源綜合利用的行業(yè)標準和規(guī)范，構建礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用的經(jīng)濟指標和全面評估體系，細化完善礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用標準，促進礦產(chǎn)資源利用效率的提升。

2.2.4 創(chuàng)新技術

要充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源開發(fā)利用技術創(chuàng)新對資源節(jié)約集約利用的支撐作用，加大技術研發(fā)力度和研發(fā)深度。培養(yǎng)和組織一支高水平的綜合利用技術隊伍，對共生礦、復雜難選礦開展聯(lián)合攻關，對礦石的賦存狀態(tài)和表征、新流程、新藥劑、新裝備以及新工藝等開展系統(tǒng)研究。要突出企業(yè)需求，增加企業(yè)積極性，加強產(chǎn)學研聯(lián)合攻關的組織協(xié)調，加快成果轉化。鼓勵和支持民間資本投入礦產(chǎn)資源開發(fā)利用先進技術研發(fā)，拓寬綜合利用的廣度和深度。提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用準入門檻，加快淘汰落后工藝技術和設備，提高礦山企業(yè)裝備水平。

[1]陳從喜.落實資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略,推進生態(tài)文明建設[J].國土資源情報,2013(2):12-16.

[2]陳從喜.構建新機制,促進國土資源高效和節(jié)約集約利用[J].國土資源情報,2011(12):2-5.

[3]王淀佐,姚華軍，賈文龍，等.有關礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用的思考與建議[J].中國國土資源經(jīng)濟,2011(10):4-7.

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[5]廖永林，雷愛先，劉暢，等.讓實踐探索上升為“制度導向”——《關于大力推進節(jié)約集約用地制度建設的意見》解讀[J].中國土地,2012(5):13-16.

Improving the System of Policy Innovation and Promoting the Economical and Intensive Utilization of Land and Resources

LIN Yanhua
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper first looks at the problems such as the extensive land use of urban and rural construction, inefficient use of land, out-dated mineral resources development and utilization technology with low resource utilization. Following from this there is a specific focus placed on improving policy and innovating system to promote the economical and intensive utilization of land and resources. This paper then points out that for economical and intensive use of land resources; we must strictly control the increments, revitalize stock assets, optimize the structure and increase the efficient use. On the other hand, as for mineral resources saving and comprehensive utilization, we must make overall plans, stimulate economy, perfect the standard and innovate technology.

land resources; mineral resources; economical and intensive; the comprehensive utilization; use efficiency

F062.1；F062.2

C

1672-6995（2014）04-0036-03

2014-04-08；

2014-04-09

林燕華（1984-），女（瑤族），廣西壯族自治區(qū)宜州市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院助理研究員，統(tǒng)計學碩士，主要從事環(huán)境經(jīng)濟研究。