國外廢棄礦區(qū)閉礦立法對(duì)我國的啟示

■ 藍(lán) 楠/劉中蘭

（1.國土資源法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430074；2.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

國外廢棄礦區(qū)閉礦立法對(duì)我國的啟示

■ 藍(lán) 楠/劉中蘭

（1.國土資源法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430074；2.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

廢棄礦區(qū)帶來的水環(huán)境破壞與污染、土壤流失或者土壤污染、影響生物多樣性、地貌景觀等環(huán)境問題不容忽視，應(yīng)采取有效的防治措施予以應(yīng)對(duì)，以便有效均衡和協(xié)調(diào)廢棄礦區(qū)的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和安全之間的關(guān)系。完善的廢棄礦區(qū)閉礦立法是有效防治廢棄礦區(qū)環(huán)境問題的前提。國外廢棄礦區(qū)閉礦立法遵循污染者負(fù)擔(dān)及例外原則分配責(zé)任；實(shí)施閉礦計(jì)劃進(jìn)行源頭控制；實(shí)行閉礦分級(jí)治理制度確保重點(diǎn)區(qū)域優(yōu)先治理；設(shè)立閉礦專項(xiàng)基金制度保障土地復(fù)墾。我國應(yīng)借鑒其經(jīng)驗(yàn)，完善污染者負(fù)擔(dān)及例外原則，確立閉礦計(jì)劃制度，設(shè)立閉礦專項(xiàng)基金制度；實(shí)行閉礦分級(jí)治理制度等。

廢棄礦區(qū)；閉礦立法；啟示；國外

世界范圍內(nèi)許多歷史上有采礦活動(dòng)的地方都發(fā)現(xiàn)了廢棄礦區(qū)，當(dāng)時(shí)很普遍的做法是當(dāng)采礦完成，這個(gè)礦區(qū)就會(huì)被廢棄，此時(shí)礦區(qū)土地并未進(jìn)行綠化和掩蔽，廢舊材料大堆遺棄或隨意向礦坑里傾倒。由于對(duì)經(jīng)濟(jì)的片面追求加之礦區(qū)環(huán)境保護(hù)成本較高，人們并沒有考慮這些廢棄礦區(qū)對(duì)周圍生態(tài)系統(tǒng)可能造成的危害，導(dǎo)致遺留的環(huán)境問題非常嚴(yán)重。為了有效進(jìn)行廢棄礦區(qū)環(huán)境問題治理，需要有完備的廢棄礦區(qū)閉礦立法予以規(guī)制。

1 廢棄礦區(qū)環(huán)境問題概述

通過對(duì)國內(nèi)外關(guān)于廢棄礦區(qū)環(huán)境問題的研究和總結(jié)，廢棄礦區(qū)帶來的環(huán)境問題主要有水環(huán)境破壞與污染、土壤流失或者土壤污染、影響生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性、地貌景觀破壞等。首先，水資源是受廢棄礦區(qū)污染最頻繁的資源之一，也是廢棄礦區(qū)的主要污染傳輸介質(zhì)[1]。日益增加的懸浮沉淀物、酸性物體、碳?xì)浠衔锏冉饘俸繉?duì)地表水和地下水水質(zhì)以及水生動(dòng)植物棲息地造成極大威脅，尤其是曾經(jīng)需脫硫化處理的廢棄礦區(qū)，這種廢棄礦區(qū)最普遍和最重大的問題是酸水排泄。酸水排泄使得硫化鐵礦等材料暴露于空氣和水，暴露的、比較難溶解的硫化材料被氧氣轉(zhuǎn)換成可溶解的硫磺酸性物質(zhì)和鐵化合物，硫磺酸性物使其它金屬如鋁、銅、鋅、鎘等溶解，酸性水形成。當(dāng)?shù)乇硭偷叵滤畯母缓蚧锏膸r石和能夠產(chǎn)出酸性排泄物的殘?jiān)型ㄟ^地表直接排放或者間接滲漏，酸性水向廢棄礦區(qū)附近排放[2]。這兩種途徑造成了酸性水大量外排，污染周邊的水環(huán)境，從而危及周邊居民的身體健康和生態(tài)系統(tǒng)安全，造成地表水和地下水的污染。其次，廢棄礦區(qū)中混亂的土地和未受保護(hù)的斜坡容易受侵蝕影響。未受控制的地表排水可以清除土壤的肥力和土壤本身，使廢棄礦區(qū)土地面積不穩(wěn)定，例如澳大利亞1860年的淘金熱潮中，大面積被挖掘的干旱林地至今尚未恢復(fù)。該片土地很明顯沒有表土層，僅僅只是稀少的植物覆蓋于此[3]。再次，重金屬流失致使生物體內(nèi)重金屬嚴(yán)重超標(biāo)，影響生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。美國加利福利亞州歷史黃金采掘過程中帶來的汞是個(gè)很重大的環(huán)境問題，眾多的汞目前仍殘留在開采的黃金沉淀砂礦廢棄區(qū)。在這些區(qū)域，汞可以直接向自然排放的沉淀物中流失，由于這些汞不間斷地流失，魚間歇或者長期的消耗，可以把汞積存在組織和器官中。魚的游動(dòng)導(dǎo)致汞傳播，從而遍及整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，影響生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性[4]。最后，破壞地貌景觀。歷史時(shí)期中政府缺失對(duì)礦區(qū)有效的環(huán)境管制，土地未進(jìn)行復(fù)原，廢渣未進(jìn)行有效地處理。未建設(shè)相應(yīng)的尾礦庫，大量的尾礦未進(jìn)行有效利用和有序堆放，還有未經(jīng)填埋的礦坑，破壞了人們賴以生存的群落結(jié)構(gòu)[5]。破壞了地貌景觀，嚴(yán)重影響人們的視覺環(huán)境?，F(xiàn)實(shí)中，人們首先往往從視覺上對(duì)廢棄礦區(qū)感到厭惡，影響了人們視覺景觀享受，對(duì)生活造成不便，容易引起群體性事件。還會(huì)引起地質(zhì)災(zāi)害，對(duì)生命財(cái)產(chǎn)造成威脅，影響人們的生活。

2 國外廢棄礦區(qū)閉礦立法評(píng)介

2.1 遵循污染者負(fù)擔(dān)及例外原則分配責(zé)任

在解決廢棄礦區(qū)環(huán)境問題時(shí)應(yīng)當(dāng)明確污染者負(fù)擔(dān)的原則，大多數(shù)礦區(qū)立法都是符合污染者負(fù)擔(dān)的原則，當(dāng)廢棄礦區(qū)需要進(jìn)行生態(tài)修復(fù)時(shí)應(yīng)找到承擔(dān)責(zé)任的當(dāng)事人。通常情況下，礦山運(yùn)營企業(yè)對(duì)廢棄礦區(qū)應(yīng)承擔(dān)閉礦后環(huán)境治理責(zé)任的完全責(zé)任或相應(yīng)責(zé)任。當(dāng)沒有明確可識(shí)別的礦山運(yùn)營企業(yè)或者礦山運(yùn)營企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)，誰來支持或者負(fù)責(zé)治理廢棄礦區(qū)的問題變得很重要。在沒有明確的礦山運(yùn)營企業(yè)或者該礦山運(yùn)營企業(yè)沒有足夠資金的情況下，有些國家立法中要求建立專項(xiàng)基金修復(fù)廢棄礦區(qū)，政府被強(qiáng)制去承擔(dān)廢棄礦區(qū)的復(fù)墾任務(wù)。在美國，當(dāng)廢棄礦區(qū)需要修復(fù)時(shí)，所有的聯(lián)邦和州將采取一些辦法搜索和尋找應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的當(dāng)事人。如果找不到應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的當(dāng)事人，則廢棄礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)成本必須由政府來承擔(dān)。一個(gè)存在爭議的情況是有些新礦區(qū)地址位于老的廢棄礦區(qū)內(nèi)，這時(shí)應(yīng)如何確立污染負(fù)責(zé)人，即目前的礦山運(yùn)營企業(yè)是否應(yīng)對(duì)前任礦山運(yùn)營企業(yè)帶來的環(huán)境問題承擔(dān)責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)中，此種情況沒有統(tǒng)一規(guī)定或者統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。為了更好地解決廢棄礦區(qū)環(huán)境治理責(zé)任分擔(dān)的難題，國外傾向性的做法是：新礦山運(yùn)營企業(yè)位于老的廢棄礦區(qū)時(shí)，新礦山運(yùn)營企業(yè)應(yīng)按照企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的原則去承擔(dān)部分礦區(qū)內(nèi)原有廢棄礦區(qū)的治理責(zé)任，只有在采取此種責(zé)任分配方式下保護(hù)環(huán)境才是最有效的[6]。如美國已經(jīng)采取了一些措施，讓新礦山運(yùn)營企業(yè)對(duì)礦區(qū)內(nèi)原有廢棄礦區(qū)的治理承擔(dān)一些治理責(zé)任，對(duì)廢棄礦區(qū)的環(huán)境治理起到一定的作用。但目前沒有相應(yīng)的立法對(duì)此予以明文規(guī)定，只是政府的個(gè)案做法。

2.2 實(shí)施閉礦計(jì)劃進(jìn)行源頭控制

世界范圍內(nèi)關(guān)于廢棄礦區(qū)閉礦的法律體系主要有：一是單獨(dú)的礦區(qū)閉礦立法，二是分布于其他零散的礦業(yè)法中。從這些立法規(guī)定可以看出，部分國家在其立法中對(duì)閉礦計(jì)劃進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，用以指導(dǎo)具體實(shí)踐。澳大利亞1999年《生物多樣性保護(hù)法》（2000年6月生效）已經(jīng)確立了閉礦計(jì)劃是采礦方案評(píng)估過程的重要考慮因素。澳大利亞聯(lián)邦政府環(huán)境保護(hù)局要求所有州和地區(qū)都要有閉礦計(jì)劃的規(guī)定，要求礦山企業(yè)必須向當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)采礦批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提交特定地點(diǎn)采掘方案中的復(fù)原計(jì)劃[7]。從美國加利福利亞州現(xiàn)行的礦區(qū)廢棄物的管理規(guī)定來看，都要求礦山企業(yè)必須在閉礦過程中采取相應(yīng)的措施，確保礦區(qū)不再對(duì)水質(zhì)、水量等造成威脅。規(guī)定在閉礦計(jì)劃中必須有閉礦后的環(huán)境保護(hù)措施，閉礦計(jì)劃必須得到地方區(qū)域委員會(huì)的批準(zhǔn)，同時(shí)閉礦計(jì)劃也必須符合露天采礦和復(fù)墾法案中的復(fù)墾計(jì)劃。美國內(nèi)華達(dá)州的法律對(duì)閉礦計(jì)劃分為短期閉礦計(jì)劃、意外臨時(shí)關(guān)閉計(jì)劃和永久性閉礦計(jì)劃。其中意外臨時(shí)關(guān)閉計(jì)劃的緣由有天氣原因、市場原因和操作方面的原因等。印度尼西亞的格銅金礦坐落于印尼巴布亞南部大區(qū)的高地中央，它是世界上成本最低，銅、金礦產(chǎn)出最大的一個(gè)露天礦。以前格銅金礦的尾礦大多數(shù)堆放在低地地區(qū)的水河流系統(tǒng)，對(duì)土地的沉積、水質(zhì)和生物多樣性等產(chǎn)生了重大影響，造成重大的環(huán)境污染問題。由于及時(shí)地實(shí)施閉礦計(jì)劃，才有效地緩解了對(duì)河流區(qū)域的污染。

2.3 設(shè)立閉礦專項(xiàng)基金制度保障土地復(fù)墾

國外廢棄礦區(qū)閉礦專項(xiàng)籌集基金中有代表性的是美國礦山企業(yè)繳納基金和澳大利亞塔斯馬尼亞信托基金。美國1977年《露天控制與復(fù)墾法案》規(guī)定，美國聯(lián)邦礦務(wù)局已經(jīng)通過該法案來規(guī)范由于采煤活動(dòng)帶來的廢棄礦區(qū)環(huán)境污染問題，按照一噸地面采煤付35美分生產(chǎn)費(fèi)、一噸地下采煤付15美分生產(chǎn)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)向采礦運(yùn)營企業(yè)收取。這些費(fèi)用作為廢棄礦區(qū)閉礦專項(xiàng)基金，被用來支付廢棄礦區(qū)土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)等費(fèi)用。目前美國廢棄礦區(qū)土地復(fù)墾已經(jīng)花費(fèi)數(shù)以百萬美元，但仍然有許多廢棄礦區(qū)土地需要復(fù)墾。澳大利亞塔斯馬尼亞1995年《礦產(chǎn)資源開發(fā)法案》建立了一個(gè)信托基金，用于支持廢棄礦區(qū)的土地復(fù)墾工作。該信托基金依據(jù)優(yōu)先權(quán)排列廢棄礦區(qū)，之后投資進(jìn)行廢棄礦區(qū)土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)。為了更好地進(jìn)行廢棄礦區(qū)土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)，該信托基金建立了債券合資，建立債券合資主要是滿足小型經(jīng)營者的需求，因?yàn)榇蟛糠中⌒徒?jīng)營者沒有強(qiáng)大的實(shí)力或不情愿提供保證公司要求的大量抵押品。成為債券合資的成員必須擁有合規(guī)記錄，包括許可證違規(guī)的數(shù)量、財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營年份和復(fù)墾經(jīng)驗(yàn)等內(nèi)容[8]。建立債券合資可以為其成員支付采礦活動(dòng)產(chǎn)生的土地復(fù)墾和閉礦費(fèi)用，預(yù)防由于破產(chǎn)或其他無法預(yù)見的原因可能導(dǎo)致其成員財(cái)政難以支撐土地復(fù)墾和閉礦計(jì)劃實(shí)施等情況的發(fā)生。

2.4 實(shí)行閉礦分級(jí)治理制度確保重點(diǎn)區(qū)域優(yōu)先治理

從國外廢棄礦區(qū)的立法和實(shí)踐來看，擁有悠久采礦歷史的國家大都具備對(duì)廢棄礦區(qū)優(yōu)先分級(jí)的技術(shù)，即按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建模或者列名錄，將廢棄礦區(qū)可能導(dǎo)致的環(huán)境污染和對(duì)人體的危害等進(jìn)行分級(jí)，按照不同的危害等級(jí)確保對(duì)重點(diǎn)區(qū)域優(yōu)先治理。一些國家已經(jīng)通過立法將這些標(biāo)準(zhǔn)予以明確，特別是涉及政府設(shè)立專項(xiàng)基金項(xiàng)目來治理廢棄礦區(qū)的情況。例如美國露天采礦局規(guī)定，“最高優(yōu)先級(jí)”的廢棄礦區(qū)是指對(duì)人體健康、安全和一般民眾的福利產(chǎn)生威脅的礦區(qū)。美國聯(lián)邦環(huán)保局的危險(xiǎn)性分級(jí)系統(tǒng)模型是模仿先鋒技術(shù)服務(wù)創(chuàng)造的模型。先鋒技術(shù)服務(wù)創(chuàng)造模型基于風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先級(jí)分類方法對(duì)美國蒙大拿州的廢棄礦區(qū)進(jìn)行了分級(jí)，按照不同的等級(jí)確定治理廢棄礦區(qū)的優(yōu)先順序，這些廢棄礦區(qū)包括煤礦和巖石礦區(qū)。美國聯(lián)邦環(huán)保局危險(xiǎn)性分級(jí)系統(tǒng)模型用來對(duì)包含危險(xiǎn)廢物的廢棄礦區(qū)進(jìn)行分級(jí)，其中確立的廢棄礦區(qū)優(yōu)先級(jí)具體評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括：(1)從礦區(qū)擴(kuò)散到環(huán)境的有害成分釋放實(shí)際程度和潛在的釋放可能性；(2)礦址廢棄材料中有害成分的數(shù)量、毒性和濃度；(3)有害成分對(duì)人類健康和環(huán)境影響的產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)程度。

3 國外廢棄礦區(qū)閉礦立法對(duì)我國的啟示

3.1 完善污染者負(fù)擔(dān)及例外原則

廢棄礦區(qū)環(huán)境問題治理責(zé)任的有效分擔(dān)存在較大爭議，最主要的爭議之一是誰應(yīng)該支付這些區(qū)域的復(fù)墾。對(duì)于大多數(shù)廢棄礦區(qū)，先前所有者已經(jīng)因?yàn)槠飘a(chǎn)等原因?qū)е聼o力支付土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)的費(fèi)用，如果將責(zé)任歸于先前所有者將使得責(zé)任的承擔(dān)不可能實(shí)現(xiàn)。如果單純將廢棄礦區(qū)的土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)責(zé)任歸于政府，現(xiàn)實(shí)中政府往往承擔(dān)廢棄礦區(qū)的治理能力是有限的。如果因?yàn)橛行┑V區(qū)地址位于許多更老的廢棄礦區(qū)內(nèi)而將責(zé)任全部歸于新的礦山運(yùn)營企業(yè)，會(huì)導(dǎo)致其礦區(qū)環(huán)境治理的歷史包袱過重，不利于礦山企業(yè)的發(fā)展。因此，針對(duì)廢棄礦區(qū)環(huán)境治理問題，應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同的具體情形，按照具體的歸責(zé)原則分配不同的責(zé)任。在我國歸責(zé)原則應(yīng)確立污染者負(fù)擔(dān)原則為一般原則，企業(yè)社會(huì)責(zé)任和政府公共服務(wù)責(zé)任原則為例外原則。其中采用污染者負(fù)擔(dān)原則的情況包括：(1)已經(jīng)閉礦但是先前采礦者能夠找到，目前該采礦者不再擁有礦區(qū)但對(duì)礦區(qū)土地有復(fù)墾能力；(2)已經(jīng)閉礦但是先前采礦者能夠找到且擁有礦區(qū)，所有者或者運(yùn)營者對(duì)相鄰區(qū)域財(cái)產(chǎn)和控制危險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任；(3)礦區(qū)正在運(yùn)行，在允許項(xiàng)目期間，所有者或者運(yùn)營者承擔(dān)責(zé)任。采用企業(yè)社會(huì)責(zé)任原則的情形包括：授予許可但沒有開始運(yùn)行采礦（礦區(qū)地址位于更老的廢棄礦區(qū)內(nèi)），本著環(huán)境問題完全內(nèi)化的程度理解，結(jié)合目前科學(xué)技術(shù)和治理成本，現(xiàn)行開采者應(yīng)該對(duì)礦區(qū)原有廢棄礦區(qū)負(fù)責(zé)；采用政府公共服務(wù)原則的情況包括：針對(duì)古老礦區(qū)遺址，沒有可識(shí)別所有者的歷史遺留礦區(qū)，由政府承擔(dān)公共責(zé)任。

3.2 確立閉礦計(jì)劃制度

礦山開采完畢前環(huán)境如果沒有得到很好的保護(hù)和治理，閉礦后會(huì)遺留很多環(huán)境問題。礦山關(guān)閉后沒有進(jìn)行有效的后續(xù)管理，外界的其他行為如破壞閉礦環(huán)境設(shè)施、違法開采剩余零星礦產(chǎn)資源等影響環(huán)境的活動(dòng)又會(huì)帶來新的礦區(qū)環(huán)境問題，導(dǎo)致雙重環(huán)境保護(hù)弱化情況的發(fā)生。基于廢棄礦區(qū)對(duì)生態(tài)環(huán)境和人們賴以生存的資源產(chǎn)生持續(xù)性的不良影響，必須通過立法執(zhí)行科學(xué)、嚴(yán)格的礦山關(guān)閉程序。這就要求在礦山開采之前必須提供詳盡的規(guī)劃，對(duì)可持續(xù)開采礦產(chǎn)資源和閉礦后礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)、土地復(fù)墾等進(jìn)行規(guī)定，通過提前確立閉礦計(jì)劃有效防止礦區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞。國土資源管理部門應(yīng)要求采礦企業(yè)在礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)中確定環(huán)境影響的范圍，從而彰顯其對(duì)于閉礦的重視。要求在環(huán)境影響評(píng)估的過程中必須考慮包括礦山關(guān)閉后的處理措施和正在進(jìn)行的礦山復(fù)墾活動(dòng)等內(nèi)容。在申請(qǐng)采礦許可證時(shí)提供詳細(xì)的閉礦計(jì)劃，預(yù)設(shè)對(duì)礦區(qū)關(guān)閉前后可能導(dǎo)致的土地破壞、水質(zhì)污染等采取有效的恢復(fù)措施。要求在閉礦計(jì)劃中明確環(huán)境治理和保護(hù)需要花費(fèi)的成本，如整個(gè)采礦期間及其在閉礦以后的30年內(nèi)所花費(fèi)環(huán)境治理和保護(hù)成本、酸性排水控制計(jì)劃、土地復(fù)墾專項(xiàng)基金等內(nèi)容。

3.3 設(shè)立閉礦專項(xiàng)基金制度

廢棄礦區(qū)一般需要花費(fèi)較長的治理時(shí)間，所需成本也是相當(dāng)驚人的，在礦山企業(yè)無力承擔(dān)或難以確定承擔(dān)者時(shí)，政府往往被期待為這些廢棄礦區(qū)帶來的環(huán)境損害承擔(dān)責(zé)任。政府除了鼓勵(lì)與廢棄礦區(qū)相關(guān)的礦山企業(yè)治理原有廢棄礦區(qū)外，主要承擔(dān)的角色為廢棄礦區(qū)治理籌備專項(xiàng)基金。國家一方面通過立法要求建立閉礦專項(xiàng)基金促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)控制和阻止可采礦變成廢棄礦區(qū)，另一方面明確閉礦專項(xiàng)基金的提供者、籌措機(jī)制、管理方、使用者和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等問題，不斷健全閉礦專項(xiàng)基金制度。其中尤其要關(guān)注的是建立專項(xiàng)基金修復(fù)廢棄礦山，修復(fù)成本和修復(fù)目標(biāo)之間標(biāo)準(zhǔn)確立的問題。即什么條件下礦區(qū)才需要修復(fù)，修復(fù)應(yīng)達(dá)到怎樣的目標(biāo)，誰直接對(duì)復(fù)墾工作和礦區(qū)的長期維護(hù)負(fù)責(zé)以確保修復(fù)效果等。我們可以借鑒澳大利亞塔斯馬尼亞州1995年《礦產(chǎn)資源開發(fā)法案》關(guān)于廢棄礦區(qū)復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)：(1)消除健康和安全的風(fēng)險(xiǎn)；(2)礦區(qū)變得穩(wěn)定和減少或消除侵蝕和大的移動(dòng)；(3)在先前采礦鄰近地區(qū)實(shí)行可行的保養(yǎng)或者提高生物物種多樣性；(4)清除或者改良礦區(qū)污染源；(5)消除具有限制良好利用礦區(qū)的重要因素；(6)提高礦區(qū)及其周圍視覺舒適度。依此標(biāo)準(zhǔn)，我國應(yīng)在立法中設(shè)立閉礦專項(xiàng)基金制度，按照廢棄礦區(qū)土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)恢復(fù)等標(biāo)準(zhǔn)要求，提供廢棄礦區(qū)生態(tài)修復(fù)所需資金并嚴(yán)格管理。廢棄礦區(qū)閉礦之后，由國土資源管理部門和環(huán)境保護(hù)管理部門對(duì)礦山企業(yè)的環(huán)境影響報(bào)告和閉礦計(jì)劃再次審核，落實(shí)環(huán)境治理的目標(biāo)之后，為閉礦后礦山企業(yè)頒發(fā)環(huán)境合格證書。

3.4 實(shí)行閉礦分級(jí)治理制度

與廢棄礦區(qū)相關(guān)聯(lián)的最重要問題是物理性質(zhì)或者化學(xué)性質(zhì)帶來的危險(xiǎn)源和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，公眾身體健康及其視覺影響等。廢棄礦區(qū)治理的成本巨大，使得無論來自何種渠道的資金去治理廢棄礦區(qū)帶來的環(huán)境污染都很有限，尤其是國家建立專項(xiàng)的廢棄礦區(qū)環(huán)境保護(hù)復(fù)墾基金更具有稀缺性，因此，必須實(shí)行閉礦分級(jí)治理制度，優(yōu)先治理重點(diǎn)區(qū)域污染嚴(yán)重的廢棄礦區(qū)。雖然每個(gè)地區(qū)對(duì)于廢棄礦區(qū)的復(fù)墾排級(jí)或者優(yōu)先分級(jí)有不同的標(biāo)準(zhǔn)，但按照風(fēng)險(xiǎn)管理中風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)的要求，當(dāng)前廢棄礦區(qū)的優(yōu)先分級(jí)應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)是首先關(guān)注公眾健康，其次是環(huán)境。政府關(guān)注廢棄礦區(qū)的治理首先考慮的是保護(hù)公眾的安全和健康，政府優(yōu)先級(jí)排序治理的往往是人口集聚中心附近和常用交通道路附近廢棄礦區(qū)。這樣做忽視了許多生態(tài)敏感區(qū)域，得不到有效地保護(hù)，環(huán)境保護(hù)因子很容易缺失，不利于環(huán)境和生態(tài)的有效合理地保護(hù)。這就需要在優(yōu)先分級(jí)技術(shù)中加強(qiáng)對(duì)廢棄礦區(qū)環(huán)境問題的考慮，具體的模型中增加相應(yīng)的環(huán)境因子。使政府建立的專項(xiàng)基金能有效地治理那些產(chǎn)生危險(xiǎn)源的、對(duì)公眾安全、環(huán)境污染和生態(tài)敏感程度較高的廢棄礦區(qū)，這些污染嚴(yán)重的廢棄礦區(qū)對(duì)環(huán)境和公眾生活影響明顯要大于其他僅僅對(duì)公眾視覺上的影響，因此必須得到最先保護(hù)的優(yōu)先治理的次序。可行的做法是對(duì)現(xiàn)存的廢棄礦區(qū)按照對(duì)環(huán)境的影響、公眾安全進(jìn)行分級(jí)排序，政府按照排序的先后投入相應(yīng)資金對(duì)廢棄礦區(qū)進(jìn)行治理。

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Some Enlightenment Drawn from Foreign Countries’ Legislation Regarding Closing Abandoned Mines

LAN Nan LIU Zhonglan
(1. Key Laboratory of Legal Assessment Project, Ministry of Land and Resources, Wuhan Hubei, 430074; 2. School of Public Administration of China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

Destruction and pollution of water environment, soil erosion and soil pollution caused by abandoned mines have an impact on biodiversity and geomorphologic landscape. Therefore we must pay more attention to these environmental issues; and adopt effective control measures. Only then can we effectively balance and coordinate the relationship between the economy, environment and security of abandoned mining zone. This paper points out that the sound legislation for closing abandoned mines is the base for effectively controlling the environmental problems. In foreign countries, they make the legislation for closing abandoned mines according to polluter pays and exceptions principle. They work out closing plan to control the pollution at the source. At the same time, in order to give priority harness of the key areas, they carry out the system of different levels holding different responsibilities, establish special fund for closing mines so as to ensure land reclamation. All of these foreign experiences are good for us, so we must use them for reference.

abandoned mining zone; legislation for closing mines; enlightenments; foreign countries

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2014）12-0056-04

2014-06-09；

2014-07-28

國土資源部國土資源法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金項(xiàng)目（CUGFP-1406）、（CUGFP-1409）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目（CUGW120240）

藍(lán)楠（1978-），女，湖北省京山縣人，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士，2012年赴美國阿爾弗萊德大學(xué)研修，主要從事環(huán)境資源法研究。