司法行政系統(tǒng)網(wǎng)上行政審批探析

程遠(yuǎn)瑞（山東省司法廳）

司法行政系統(tǒng)網(wǎng)上行政審批探析

網(wǎng)上行政審批作為現(xiàn)代信息技術(shù)與政府管理創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合，伴隨著電子政務(wù)的發(fā)展而產(chǎn)生，深刻改變著政府機(jī)關(guān)的管理理念、管理方式、行政組織、工作內(nèi)容和工作方法，是審批權(quán)力運(yùn)行方式的根本性變化，體現(xiàn)了陽光行政、服務(wù)行政、高效行政的內(nèi)在要求。構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光執(zhí)法新機(jī)制，提高執(zhí)法透明度，實(shí)現(xiàn)公開與公正的高度契合，網(wǎng)上行政審批是重要途徑，也是深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的切入點(diǎn)和突破口。從司法行政系統(tǒng)具體實(shí)踐看，隨著電子政務(wù)的迅速發(fā)展和現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用，各種形式的審批平臺建設(shè)方興未艾，新的科技手段、科技成果、科技設(shè)備不斷推出，這在給廣大人民群眾帶來極大方便、降低行政成本以及促進(jìn)政府自身建設(shè)的同時，也帶來了諸多問題與挑戰(zhàn)。本文著重從法制的角度進(jìn)行研究。

一、推行網(wǎng)上行政審批的必要性

行政審批權(quán)始終是各級政府使用頻率最高、涉及面最廣泛、與廣大人民群眾的生產(chǎn)生活聯(lián)系最直接的重要權(quán)力之一，建設(shè)和使用符合司法行政業(yè)務(wù)特點(diǎn)的網(wǎng)上審批系統(tǒng)，有利于抓住和用好電子政務(wù)發(fā)展帶來的良好機(jī)遇，規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)執(zhí)法公正，推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府；有利于節(jié)約行政成本、提高行政效率，提高人民群眾滿意率，打造廉潔型、服務(wù)型、高效型政府。

（一）為推進(jìn)行政法治提供了新途徑

《行政許可法》要求行政機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”而不是“可以”通過電子方式實(shí)施行政許可，以強(qiáng)制法的方式賦予了政府義務(wù)，違背了強(qiáng)制性法律規(guī)范就必須承擔(dān)一定的不利后果。同時計(jì)算機(jī)具有的公開化、流程化特點(diǎn)，排斥人為主觀判斷和恣意操作，并能夠有效地把相對人和廣大人民群眾吸收進(jìn)行政程序中來，為群眾行使參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán)提供了可能，為本來自由裁量、難以控制的行政權(quán)力戴上了“緊箍咒”，這對于依法正確實(shí)施行政許可具有重要意義。

（二）為深化行政審批制度改革指明了方向

網(wǎng)上審批以法律為依據(jù)，以信息化技術(shù)為支撐，在堅(jiān)持一定的標(biāo)準(zhǔn)下，通過流程再造、功能優(yōu)化，讓政府像工廠車間的流水線一樣生產(chǎn)審批產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)了政府職責(zé)與現(xiàn)代技術(shù)的有機(jī)統(tǒng)一，權(quán)力與責(zé)任、效率與質(zhì)量的有機(jī)統(tǒng)一。按照管理學(xué)的要求，審批方式的變革必然“倒逼”行政組織創(chuàng)新與人的觀念更新，促進(jìn)管理組織、管理機(jī)制、管理內(nèi)容、管理方式一定要適應(yīng)這種變革而不可避免地發(fā)生改變，這對于推進(jìn)行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能具有重要意義。

（三）為加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提供了動力

執(zhí)法規(guī)范化是包括執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法行為、執(zhí)法尺度、執(zhí)法手段、執(zhí)法設(shè)施、執(zhí)法檔案等諸要素規(guī)范化的有機(jī)統(tǒng)一，當(dāng)然離不開信息技術(shù)和信息資源的有力支撐。執(zhí)法規(guī)范化包括了執(zhí)法信息化，并從現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展中得到充分體現(xiàn)和鞏固發(fā)展。建設(shè)符合實(shí)際的網(wǎng)上審批系統(tǒng)，是適應(yīng)信息化快速發(fā)展的必然趨勢，是加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、提高執(zhí)法能力和質(zhì)量的必然要求，是新形勢下提升司法行政隊(duì)伍整體素質(zhì)和戰(zhàn)斗力的必然要求。

（四）為更好地服務(wù)群眾提供了可能

網(wǎng)上審批系統(tǒng)克服時間、空間人為限制，提供高效、透明、全天候的在線交互服務(wù)虛擬大廳，避免了當(dāng)事人在各個部門、各個行政層級之間的往返奔波，節(jié)約了大量的時間、精力和金錢成本，方便了管理對象。

（五）為加強(qiáng)廉政建設(shè)提供了保障

網(wǎng)上審批實(shí)現(xiàn)了行政審批的全方位公開,把權(quán)力運(yùn)行全過程置于廣大人民群眾有效監(jiān)督之下，一切在陽光下操作，杜絕了“暗箱操作”的可能性；實(shí)現(xiàn)了辦事人與當(dāng)事人之間的物理隔絕，辦事人員必須按照事先設(shè)計(jì)的計(jì)算機(jī)程序完成操作，而不必考慮人情事故等各種關(guān)系的干擾，有效減少人情審批、違法違紀(jì)審批，有利于從源頭上遏制行政審批領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二、網(wǎng)上行政審批的具體實(shí)踐

（一）網(wǎng)上審批系統(tǒng)建設(shè)模式之分析

實(shí)踐中，政府依托互聯(lián)網(wǎng)、政務(wù)外網(wǎng)、政法專網(wǎng)、局域網(wǎng)等外網(wǎng)，開發(fā)建設(shè)的綜合性電子政務(wù)框架，將各部門相關(guān)審批事項(xiàng)納入其中。其主要優(yōu)點(diǎn)是：為各部門實(shí)施行政審批提供了統(tǒng)一平臺，節(jié)約了財政資金，建設(shè)成本相對較低；有利于部門之間相互協(xié)作，開展統(tǒng)一的審批管理、數(shù)據(jù)交換和數(shù)據(jù)共享；有利于行政監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正審批過程中不規(guī)范的問題。其主要缺點(diǎn)是不考慮各個行業(yè)、各個單位的業(yè)務(wù)實(shí)際，造成了“電子政務(wù)的總體框架與現(xiàn)實(shí)的政府業(yè)務(wù)相脫節(jié)，‘電子’與政務(wù)在一定程度上難以達(dá)到統(tǒng)一”。有的部門依托互聯(lián)網(wǎng)、政務(wù)專網(wǎng)、政法專網(wǎng)、局域網(wǎng)等外網(wǎng)，從自身管理的角度出發(fā)開發(fā)建設(shè)以垂直行業(yè)管理體系為主導(dǎo)的電子政務(wù)框架。我省省直部門中，省住建廳、工商局、技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局、食品藥品監(jiān)督管理局和我廳建立了獨(dú)立的網(wǎng)上審批平臺。其主要優(yōu)點(diǎn)是：符合業(yè)務(wù)實(shí)際，便于操作，解決了電子與政務(wù)相脫節(jié)的問題；有利于系統(tǒng)本身不斷升級改造，促進(jìn)系統(tǒng)不斷完善；方便與本機(jī)關(guān)其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的功能整合，提高管理效率。其主要缺點(diǎn)是：網(wǎng)絡(luò)體系之間相對封閉、互不相通，形成了部門屏障與數(shù)字鴻溝，增加了地方政府管理協(xié)調(diào)的難度。

（二）司法行政網(wǎng)上審批系統(tǒng)模式選擇

司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著法律服務(wù)市場準(zhǔn)入等行政審批職能，絕大多數(shù)行政審批必須經(jīng)過下級初審、上級審核，下級初審構(gòu)成了前置性行政審批；絕大多數(shù)審批事項(xiàng)能夠獨(dú)立完成，除了信息驗(yàn)證等事項(xiàng)外，并不需要其他部門的聯(lián)合審批或者并聯(lián)審批；審批均為資質(zhì)資格事項(xiàng)，審批對象一經(jīng)批準(zhǔn)就成為司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理對象。這些特點(diǎn)決定了司法行政系統(tǒng)行政審批不需要并聯(lián)審批，沒有納入由政府主導(dǎo)的網(wǎng)上審批平臺的必要。實(shí)踐中各個管理部門從自身實(shí)際出發(fā)，建設(shè)或者正在建設(shè)獨(dú)立的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，這些系統(tǒng)不僅由于功能相互交叉、重復(fù)投入、建設(shè)成本高昂，而且相互封閉，運(yùn)行成本高，牽涉人員和精力過大。建設(shè)和不斷完善網(wǎng)上審批系統(tǒng)，以此為基礎(chǔ)不斷整合各個管理信息系統(tǒng)，實(shí)行信息資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，是走出這一困境的有效途徑。

（三）司法行政系統(tǒng)網(wǎng)上審批的具體實(shí)踐

1、上海模式。搭建的網(wǎng)上辦事平臺，通過政務(wù)外網(wǎng)，把市政府各審批部門及區(qū)縣政府連成一體，開展統(tǒng)一的審批管理、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換和數(shù)據(jù)共享。建立一體化的網(wǎng)上辦事平臺，基本實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申請、過程查詢、結(jié)果反饋。政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)間每個工作日兩次以上數(shù)據(jù)交換，完善各部門、單位網(wǎng)上平臺的對接。對申請人信息進(jìn)行識別，申請人領(lǐng)取批件時，對申請人提供的材料進(jìn)行識別。建立電子監(jiān)察和群眾滿意度評價兩個系統(tǒng)，對每一個網(wǎng)上辦事項(xiàng)目的工作流程、辦理情況、行政審批行為進(jìn)行監(jiān)控，對網(wǎng)上辦事工作情況進(jìn)行評議。

2、河北模式。依托政法專網(wǎng)建成行政審批系統(tǒng)，與互聯(lián)網(wǎng)物理隔離，實(shí)現(xiàn)了省、市、縣三級司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng)。網(wǎng)絡(luò)分為內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)兩部分，兩者之間通過數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)相鏈接。申請窗口限定在初審司法行政機(jī)關(guān)，實(shí)行前臺受理、后臺錄入，申請人的材料經(jīng)審核無誤后掃描錄入，并加蓋“本件與原件相符”的電子印章。統(tǒng)一查收審批數(shù)據(jù)和進(jìn)行初步審查，根據(jù)審批事項(xiàng)的類別，點(diǎn)擊傳送相關(guān)職能部門提出辦理意見。機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)化、無紙化，并根據(jù)業(yè)務(wù)流程嚴(yán)格操作權(quán)限和操作口令，限時辦結(jié)，整個審批時限控制在7個工作日以內(nèi)，超時自動報警。

3、江蘇模式。開發(fā)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行系統(tǒng)，聯(lián)通全省各市司法局（該省已實(shí)現(xiàn)省管縣）。每一項(xiàng)行政審批進(jìn)行了細(xì)化，全部上網(wǎng)運(yùn)行。網(wǎng)上公開審批事項(xiàng)的辦事指南、法律依據(jù)、表格下裁、常見問題、辦理流程和承諾時限，申請人可以通過網(wǎng)絡(luò)下載申請表格，按要求以紙質(zhì)方式報送相關(guān)申請材料，由市司法局初審并錄入、掃描相關(guān)文件資料。實(shí)行網(wǎng)上、網(wǎng)下并行審查，機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)通過傳統(tǒng)的紙質(zhì)方式進(jìn)行，初審、審核結(jié)果由信息技術(shù)保障部門拷貝至該系統(tǒng)。申請人或者社會公眾進(jìn)入江蘇省司法行政網(wǎng)站，從中查看辦事編號、權(quán)力業(yè)務(wù)事項(xiàng)、登記日期、辦事狀態(tài)、權(quán)力編號等基本信息。

（四）山東省司法廳網(wǎng)上行政許可系統(tǒng)的功能與特點(diǎn)

山東省司法廳網(wǎng)上行政許可系統(tǒng)于2009年委托山東政通公司設(shè)計(jì)建設(shè)，于2012年底開始投入使用。審批系統(tǒng)是一個與國際互聯(lián)網(wǎng)邏輯隔離、集中式數(shù)據(jù)中心、三級審核、分散注冊既開放又相對獨(dú)立的系統(tǒng)。集中式數(shù)據(jù)中心部署在省司法廳；三級審核實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級司法行政機(jī)關(guān)管理人員對相關(guān)業(yè)務(wù)信息的審核；分散注冊是司法行政機(jī)關(guān)相關(guān)機(jī)構(gòu)和工作人員分別注冊和維護(hù)自己的數(shù)據(jù)。系統(tǒng)設(shè)計(jì)采用集中式部署、邏輯虛擬方式進(jìn)行建設(shè)，在省司法廳建設(shè)全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)審批平臺，邏輯虛擬出省、市、縣三級司法行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)受理、審批辦理平臺，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申請、審批、咨詢、查詢、監(jiān)督等功能。功能架構(gòu)主要包括申請系統(tǒng)、審批系統(tǒng)、統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)、公眾查詢系統(tǒng)。外網(wǎng)申請、咨詢查詢，內(nèi)部專網(wǎng)進(jìn)行審批處理。

系統(tǒng)角色權(quán)限劃分：按照系統(tǒng)用戶角色劃分為申請人員、申請機(jī)構(gòu)、公眾用戶、信息管理人員。申請人員主要是社會申請從事法律服務(wù)工作的單位和人員；信息管理人員可以劃分為三個層次，即區(qū)縣、設(shè)區(qū)的市、省，每個層次按照業(yè)務(wù)進(jìn)一步劃分，每個人根據(jù)管理權(quán)限查看的業(yè)務(wù)范圍和數(shù)據(jù)范圍不同。

業(yè)務(wù)審批流程總體框架：審批系統(tǒng)能夠根據(jù)每項(xiàng)司法行政業(yè)務(wù)的特點(diǎn)進(jìn)行業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的劃分，每項(xiàng)內(nèi)容審批流程和要求均不同，審批過程需要與其他審批流程進(jìn)行數(shù)據(jù)交互。

（五）網(wǎng)上審批與審批大廳的關(guān)系分析

目前很多大中城市建立了區(qū)域性的物理服務(wù)大廳，即通常所說的審批大廳、審批服務(wù)中心或者政務(wù)大廳等，將區(qū)域內(nèi)政府的主要審批事項(xiàng)集中到大廳辦理。審批大廳減少了當(dāng)事人在各部門之間的往返奔波，節(jié)省了辦事成本，同時一定程度上實(shí)現(xiàn)了政務(wù)透明化，便于監(jiān)督，無疑受到老百姓的歡迎。但在實(shí)際運(yùn)作過程中，由于授權(quán)不充分等原因，致使很多審批大廳僅能辦理一些簡單業(yè)務(wù)，真正的審批仍需由機(jī)關(guān)各處（科）室進(jìn)行，審批大廳扮演著一種“收發(fā)室”的角色，這與人民群眾期盼的“一站式”相差甚遠(yuǎn)。網(wǎng)上審批系統(tǒng)建成并投入使用后，通過優(yōu)化審批業(yè)務(wù)流程和再造組織結(jié)構(gòu)，克服了授權(quán)不充分等審批大廳條件下的種種弊端，實(shí)現(xiàn)了政府與群眾的全方位、零距離對接。網(wǎng)站一站式貼近了全方位服務(wù)的要求，實(shí)現(xiàn)了真正“一站式”服務(wù)的目標(biāo)。網(wǎng)站“一站式”服務(wù)并不排斥大廳“一站式”服務(wù)，現(xiàn)階段兩種工作方式可以做到相互依托、相互補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)真正“一站式”便民服務(wù)目的。

三、山東省網(wǎng)上審批工作中遇到的困難與挑戰(zhàn)

（一）系統(tǒng)建設(shè)方面存在的問題

1、系統(tǒng)端口的選定不科學(xué)。我省直接公布系統(tǒng)網(wǎng)址和注冊登錄辦法，將系統(tǒng)端口擴(kuò)大到申請人，直接面向社會審批，目前情況下因過于理想化而導(dǎo)致很多不利后果：一是在目前社會上誠信缺失現(xiàn)象比較普遍的情況下，網(wǎng)上材料缺乏公信力與法律效力，有些材料真假難辯；二是申請人的錄入掃描設(shè)備千差萬別，因設(shè)備不同所掃描形成的文件電子格式不相同，有些電子文件無法閱讀；三是申請人上傳掃描的附件名稱混亂，或者表格填寫不齊全、不清楚，影響了工作時效。

2、系統(tǒng)功能不夠完善。系統(tǒng)功能比較簡單、粗放，穩(wěn)定性、可靠性不夠強(qiáng)，有些地方違背了網(wǎng)上審批的內(nèi)在要求。表現(xiàn)在：一是功能模塊過少，有些審批事項(xiàng)未納入其中。以律師執(zhí)業(yè)審批為例，系統(tǒng)僅設(shè)計(jì)了執(zhí)業(yè)證核發(fā)、變更、注銷等簡單功能模塊，但實(shí)際上還有律師執(zhí)業(yè)證的換發(fā)、檔案調(diào)轉(zhuǎn)、年檢注冊等。二是內(nèi)部審批流程過于簡單，節(jié)點(diǎn)不符合實(shí)際情況，難以實(shí)現(xiàn)徹底的無紙化運(yùn)轉(zhuǎn)。三是網(wǎng)上程序啟動早于網(wǎng)下程序，因材料報送不及時影響工作時效。四是缺乏安全認(rèn)證、電子簽章以及超時報警等功能。

3、個別存在著違規(guī)審批現(xiàn)象。一是系統(tǒng)規(guī)定了縣、市、省逐級審查（審核）的程序，不符合法律規(guī)定，縣一級的審查構(gòu)成了違規(guī)審批；二是律師事務(wù)所有縣屬、市屬和省屬之分，現(xiàn)實(shí)中申請到省屬律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)不通過設(shè)區(qū)的市級司法行政機(jī)關(guān)，而是直接到省司法廳提出申請，違背了法律規(guī)定；三是目前實(shí)行的網(wǎng)上、網(wǎng)下并行的辦法，不僅沒有體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)便利和快捷的優(yōu)勢，反而加重了工作量，人為增加了群眾辦事的困難與障礙。從本質(zhì)意義上看，我省網(wǎng)上審批系統(tǒng)僅作為政務(wù)公開的一種方式而存在，并非真正意義上的網(wǎng)上行政審批。

4、有些市行政許可事項(xiàng)清理調(diào)整存有偏差。由于認(rèn)識理解上的不一致，有些市將行政許可事項(xiàng)調(diào)整為非行政許可服務(wù)事項(xiàng)，或者將非行政許可審批事項(xiàng)調(diào)整為行政許可事項(xiàng)。同級司法行政機(jī)關(guān)所公布的行政許可（審批）項(xiàng)目差別很大，上下左右不一致，影響了網(wǎng)上審批工作的正常開展。

（二）法制工作面臨的問題與挑戰(zhàn)

面臨的主要問題：一是網(wǎng)上審批涉及到方方面面的利益，工作量大，任務(wù)艱巨。網(wǎng)上審批從根本上斬斷了行政過程中的利益鏈條，因而必然受到抵觸。法制部門職能偏弱、手段不過硬，“小馬拉大車”，協(xié)調(diào)起來難度較大。二是專業(yè)性強(qiáng)。網(wǎng)上行政審批呈現(xiàn)出法律性與技術(shù)性、綜合性與專業(yè)性相結(jié)合的特點(diǎn)，特別是現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展迅速、功能復(fù)雜，怎樣實(shí)現(xiàn)最新網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與司法行政系統(tǒng)審批職能相結(jié)合，迫切需要從理論上加以破解。三是懂法律的人才少，既懂法律、懂網(wǎng)絡(luò)技術(shù)又能研究問題的人更少，工作起來“心有余而力不足”。面臨的主要挑戰(zhàn)：一是透明條件下實(shí)施行政許可，客觀上為群眾取證和獲得有關(guān)信息提供了方便，行政復(fù)議應(yīng)訴案件大量增多，辦案壓力越來越大；二是網(wǎng)上審批是一個隨著司法行政業(yè)務(wù)發(fā)展不斷動態(tài)調(diào)整的過程，包括審批事項(xiàng)調(diào)整、執(zhí)法流程再造、執(zhí)法行為規(guī)范等，法制工作被賦予了新內(nèi)涵；三是為促進(jìn)系統(tǒng)管理的制度化和規(guī)范化，需要制定科學(xué)、規(guī)范、高效的操作規(guī)章，落實(shí)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全各項(xiàng)管理制度，制度建設(shè)任務(wù)更加繁重；四是網(wǎng)上審批改變了司法行政權(quán)力運(yùn)行模式，促進(jìn)了行政組織創(chuàng)新，深刻影響著行政管理體制改革的進(jìn)程和結(jié)果。

（三）內(nèi)外部環(huán)境的制約

從內(nèi)部看，具有行政審批職能的機(jī)構(gòu)缺乏整體考慮的意識，思想認(rèn)識不統(tǒng)一，過于強(qiáng)調(diào)自身業(yè)務(wù)的特殊性和遇到的困難，配合不緊密，有要求不落實(shí)。從外部看，我省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和一些經(jīng)濟(jì)困難的縣級司法行政機(jī)關(guān)，經(jīng)費(fèi)保障不足，信息化建設(shè)步伐緩慢，缺乏相應(yīng)的技術(shù)設(shè)備，實(shí)現(xiàn)徹底的網(wǎng)上審批困難較多；我省青島、棗莊等市，所在市政務(wù)服務(wù)大廳均建有具有審批功能的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，與我廳網(wǎng)上行政許可系統(tǒng)難以兼容和鏈接，出現(xiàn)了兩個或者兩個以上同一性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)同時運(yùn)轉(zhuǎn)的情況；有的申請人習(xí)慣于傳統(tǒng)審批流程和方式，對網(wǎng)上行政審批不認(rèn)可，“叫好不叫座”，認(rèn)為“只有紙上才來得安全放心”；檔案管理要求紙質(zhì)化，為了備案只好將網(wǎng)上審批文件進(jìn)行打印，加蓋公章，最后的結(jié)果仍然無法實(shí)現(xiàn)徹底的無紙化審批，等等。

四、思路與對策

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

適應(yīng)簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的要求，樹立以人為本、執(zhí)法為民的管理理念，從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”理念轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的習(xí)慣于紙質(zhì)工作方式向現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)辦公方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政審批過程的公開化、透明化、標(biāo)準(zhǔn)化。紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)把推行網(wǎng)上行政審批工作作為一條硬性紀(jì)律，把網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和網(wǎng)上審批情況作為重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容，納入廉潔勤政考核重要內(nèi)容；法制部門應(yīng)當(dāng)抓好制度完善和法制監(jiān)督，牽頭搞好網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和流程再造，并將網(wǎng)上行政審批納入執(zhí)法執(zhí)業(yè)考評重要內(nèi)容；信息技術(shù)保障部門要做好系統(tǒng)技術(shù)維護(hù)、改造升級、安全保障工作；具有行政審批職能的部門及執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)樹立“一盤棋”思想，自覺拋棄狹隘的部門利己主義和怕麻煩思想，緊密配合，協(xié)調(diào)作戰(zhàn)，共同抓好各項(xiàng)工作落實(shí)。

（二）加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)

注重從頂層設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃入手，確定時間表，落實(shí)人員、資金，開發(fā)建設(shè)具有整合、分類、分層審批、上下互聯(lián)、共享交互功能、安全可靠的網(wǎng)上審批系統(tǒng)。具體思路是：分步實(shí)施，第一步學(xué)習(xí)江蘇省經(jīng)驗(yàn)，以實(shí)現(xiàn)行政審批過程和結(jié)果公開為目標(biāo)，先進(jìn)行書面審查，書面審查通過后再進(jìn)行網(wǎng)上審查，實(shí)現(xiàn)靜態(tài)意義上的網(wǎng)上行政審批。第二步，學(xué)習(xí)河北省經(jīng)驗(yàn)，取消紙質(zhì)方式，行政審批網(wǎng)上申請、網(wǎng)上審查、網(wǎng)上公開、網(wǎng)上查詢，實(shí)現(xiàn)動態(tài)意義上的網(wǎng)上行政審批。先將端口限定在初審司法行政機(jī)關(guān),再逐步推廣至法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，待時機(jī)成熟后再推廣至申請人;受理機(jī)關(guān)前臺受理、后臺錄入，機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)化、無紙化。第三步，結(jié)合司法行政業(yè)務(wù)特點(diǎn)，分期建設(shè)、不斷完善，逐步實(shí)現(xiàn)與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通、資源整合、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)作。

（三）加強(qiáng)硬件建設(shè)

1、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。配備專門的計(jì)算機(jī)、掃描儀、照相機(jī)等專用設(shè)備，確保紙質(zhì)文件圖像、照片等信息的正常錄入、傳輸。健全計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，橫向網(wǎng)絡(luò)上，建立同一層級不同部門之間的網(wǎng)絡(luò)平臺，加強(qiáng)部門之間特別是法制部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門與審批職能部門之間的溝通交流，切實(shí)發(fā)揮法制部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門的指導(dǎo)監(jiān)督作用；縱向網(wǎng)絡(luò)上，實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級司法行政機(jī)關(guān)之間的互聯(lián)互通，為審批事項(xiàng)的層級流轉(zhuǎn)和特殊情況下的材料補(bǔ)報、情況交流提供平臺。

2、完善網(wǎng)上行政審批平臺。一是健全網(wǎng)上行政審批事項(xiàng)。將行政審批事項(xiàng)分門別類、列明目錄，納入網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行范圍，設(shè)置相應(yīng)的功能模塊，做到所有行政審批事項(xiàng)一律上網(wǎng)、準(zhǔn)確無遺漏。二是優(yōu)化審批流程。探索行政審批事項(xiàng)前臺受理、流轉(zhuǎn)、監(jiān)督和數(shù)據(jù)錄入的流程設(shè)計(jì)，機(jī)關(guān)內(nèi)部承辦、審查、批辦等各個環(huán)節(jié)做到網(wǎng)上實(shí)施、網(wǎng)上操作。三是完善系統(tǒng)自動處理功能。增加系統(tǒng)的信息篩選、超時報警、分類管理等功能，對審批事項(xiàng)按申請時間、申請類型、受理情形、審批狀態(tài)、審批時限、辦結(jié)情況和審核情況等進(jìn)行數(shù)據(jù)分類，實(shí)現(xiàn)自動甄別、自動報警、自動攔截、自動統(tǒng)計(jì)分析。四是增加材料自我修改、備存以及接受預(yù)先指導(dǎo)功能，申請人在提交申請信息前可撤回申請、修改和補(bǔ)報材料，應(yīng)受理機(jī)關(guān)的要求在提交申請后仍可補(bǔ)報材料和修改信息；對申報的信息進(jìn)行檢驗(yàn)，以郵件形式通知申請人預(yù)先指導(dǎo)。五是限定端口，建立用戶編碼名冊，授權(quán)用戶使用，未經(jīng)授權(quán)不得使用。按照受理權(quán)限直接限定申請人在不同層級、不同地域之間選擇的司法行政機(jī)關(guān)。取消“官本位”色彩濃重的層級管理制度，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限審批和管理。六是有選擇地公開審批信息，主要包括權(quán)力業(yè)務(wù)編號、事項(xiàng)編號、受理時間、辦理狀態(tài)、審核結(jié)果，但內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)程序不得對外公開。

3、健全網(wǎng)上行政審批安全系統(tǒng)。采用VPN隧道加密技術(shù)，建立行政審批系統(tǒng)與外網(wǎng)相隔離、使安全有著充分保障的特殊通道；使用覆蓋全網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)安全管理軟件和網(wǎng)絡(luò)版防病毒軟件，對網(wǎng)絡(luò)實(shí)施統(tǒng)一的管理、監(jiān)控，打造比較完善的計(jì)算機(jī)病毒防御體系；使用全網(wǎng)統(tǒng)一的CA認(rèn)證系統(tǒng)，完善統(tǒng)一、安全、可靠、高效身份認(rèn)證、授權(quán)控制、公文處理、數(shù)字證書、數(shù)據(jù)完整性保障、不可抵賴性保障等應(yīng)用級安全保護(hù)措施，提高網(wǎng)絡(luò)安全保密性。

（四）優(yōu)化軟件環(huán)境

1、健全組織結(jié)構(gòu)。抓住政府機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，推動在省、市兩級司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立行政審批科（處），集中實(shí)施本部門行政審批事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)與日常監(jiān)管權(quán)相分離，從源頭上切斷審批件“兩頭受理”和“體外循外”的鏈條。積極推行“兩集中、兩到位”工作，進(jìn)一步加強(qiáng)行政許可服務(wù)中心和窗口建設(shè)，將物理的集中與網(wǎng)絡(luò)集中相結(jié)合，打造集政務(wù)審批、政務(wù)信息公開、政務(wù)監(jiān)督和政策與咨詢?yōu)橐惑w的政府公共服務(wù)平臺。

2、轉(zhuǎn)變政府職能。深化行政審批制度改革，在法律框架內(nèi)加大行政審批事項(xiàng)清理調(diào)整力度，確保職能轉(zhuǎn)變到位。建立行政審批目錄管理制度，對行政審批事項(xiàng)實(shí)行動態(tài)管理。合理確定省、市、縣各級司法行政機(jī)關(guān)職責(zé)分工，擴(kuò)大基層管理權(quán)限，提升基層執(zhí)法能力和水平。重新調(diào)整各內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)審批管理權(quán)限，實(shí)行審批流程再造，有序運(yùn)轉(zhuǎn)，提升效率。

（五）完善配套制度

嚴(yán)格執(zhí)法主體資格、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)和執(zhí)法流程，確保按照“規(guī)定動作”實(shí)施行政審批，提高執(zhí)法規(guī)范化水平和質(zhì)量。抓好執(zhí)法基礎(chǔ)建設(shè)、行為規(guī)范，做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序嚴(yán)格、設(shè)施先進(jìn)、便民高效。推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理，嚴(yán)格規(guī)范行政審批裁量權(quán)。建立健全首問負(fù)責(zé)制、一次性告知制、限時辦結(jié)制、崗位責(zé)任制等，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和便民化程度。完善績效評估機(jī)制，將網(wǎng)上審批納入目標(biāo)考核范圍，通過嚴(yán)格的制度確保網(wǎng)上審批規(guī)范操作、管理長效化。

（六）加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)

選好配強(qiáng)信息化專業(yè)技術(shù)人才，加強(qiáng)對行政管理人員和技術(shù)操作人員兩個層面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高信息化條件下執(zhí)法能力和水平。加強(qiáng)與IT企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等的合作，推行IT服務(wù)外包服務(wù)，借助外力搞好信息技術(shù)開發(fā)運(yùn)用。做好系統(tǒng)的日常管理和維護(hù)工作，開展技術(shù)服務(wù)，為系統(tǒng)的安全運(yùn)行提供堅(jiān)實(shí)保障。加強(qiáng)對網(wǎng)上行政審批工作的理論研究，不斷分析新情況、掌握新動態(tài)、發(fā)現(xiàn)新問題，提高做好新形勢下司法行政法制工作的能力和水平。

（責(zé)任編輯 張文靜）