我國收容教育制度的幾點(diǎn)思考

王曉英

（華東政法大學(xué)，上海200042）

我國收容教育制度的幾點(diǎn)思考

王曉英

（華東政法大學(xué)，上海200042）

我國的收容教育措施因兼具行政處罰性、行政強(qiáng)制性特點(diǎn)和行政矯治目的，應(yīng)被定性為行政矯治措施更合理。出臺(tái)于90年代初的收容教育制度曾在制止賣淫、嫖娼活動(dòng)過程中起過積極作用，但在《立法法》、《行政強(qiáng)制法》等法律出臺(tái)后，這項(xiàng)制度本身存在的合法性、合理性問題無法回避，必須正視；作為出路，收容教育制度應(yīng)退出歷史舞臺(tái)，該制度原有的行政處罰、行政強(qiáng)制內(nèi)容可通過現(xiàn)有法律的實(shí)施而得到實(shí)現(xiàn)，另外關(guān)于治療性、救助性內(nèi)容則可通過另行立法的方式予以規(guī)制。

收容教育；合法性；合理性；出路

我國的收容教育措施作為治理賣淫、嫖娼活動(dòng)的法律手段之一，多年以來在制止賣淫、嫖娼等違法行為，防治性病、艾滋病等疾病，維持社會(huì)治安秩序，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要的作用。然而，伴隨著法治和人權(quán)保障的進(jìn)步與發(fā)展，要求廢止收容教育制度的呼聲亦不絕于耳。2014年3月的全國“兩會(huì)”上，就有全國人大代表、全國政協(xié)委員分別提交議案、提案，建議廢止收容教育制度及相關(guān)法律。亦有多名學(xué)者聯(lián)名建議全國人大常委會(huì)廢止收容教育制度。[1]當(dāng)然，也有不少學(xué)者主張收容教育制度應(yīng)予以保留、規(guī)制。[2]實(shí)踐中，各地對(duì)收容教育制度的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，北京嚴(yán)格遵照《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)一個(gè)就收容教育一個(gè)；江西、安徽兩省已停止施行多年；西藏自治區(qū)則從未執(zhí)行過收容教育措施；全國多個(gè)地區(qū)均表示正“逐步收緊”：山東濟(jì)南等一些城市的收容教育措施只針對(duì)賣淫女，遼寧等地則發(fā)文將一部分賣淫嫖娼行為排除適用收容教育。

作為與收容教育措施性質(zhì)相近的收容遣送、收容審查、勞動(dòng)教養(yǎng)等措施已經(jīng)先后被廢止，正式退出了歷史舞臺(tái)。在這種情況下，對(duì)我國現(xiàn)存的收容教育制度進(jìn)行深入審視和檢討，并進(jìn)而思考后續(xù)的存廢或規(guī)制等問題，就顯得尤為必要。本文基于我國現(xiàn)階段的法制實(shí)際狀況，并結(jié)合收容教育相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容和立法背景等情況，重新檢討收容教育制度的相關(guān)問題并進(jìn)而提出解決思路。

一、我國收容教育措施的制定背景及其相關(guān)規(guī)定

新中國成立以后，我國根除了娼妓制度。但是到80年代末，在一些地方，賣淫嫖娼活動(dòng)又蔓延起來，嚴(yán)重?cái)牧松鐣?huì)風(fēng)氣，并使早已根絕的性病死灰復(fù)燃，危害社會(huì)治安秩序，必須予以取締。

在這種背景情況下，1991年9月4日，七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》（以下簡稱：“《決定》”），嚴(yán)禁賣淫、嫖娼，嚴(yán)懲組織、強(qiáng)迫、引誘、容留、介紹他人賣淫的犯罪分子。該《決定》除了將組織、強(qiáng)迫、引誘、容留、介紹他人賣淫等行為規(guī)定為犯罪、提高法定刑、依法追究刑事責(zé)任外，還對(duì)賣淫、嫖娼行為規(guī)定了行政處罰。第四條規(guī)定：“賣淫、嫖娼的，依照治安管理處罰條例第三十條的規(guī)定處罰。對(duì)賣淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。期限為六個(gè)月至二年。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。因賣淫、嫖娼被公安機(jī)關(guān)處理后又賣淫、嫖娼的，實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)，并由公安機(jī)關(guān)處五千元以下罰款。對(duì)賣淫、嫖娼的，一律強(qiáng)制進(jìn)行性病檢查。對(duì)患有性病的，進(jìn)行強(qiáng)制治療?！倍?986年頒布、于1987年1月1日起施行的《中華人民共和國治安管理處罰條例》（以下簡稱：“《治安管理處罰條例》”）第三十條規(guī)定：“嚴(yán)厲禁止賣淫、嫖宿暗娼以及介紹或者容留賣淫、嫖宿暗娼，違者處十五日以下拘留、警告、責(zé)令具結(jié)悔過或者依照規(guī)定實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)，可以并處五千元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

1991年9月17日，最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行〈決定〉的通知》，通知各級(jí)檢察院按照《決定》內(nèi)容處理相關(guān)犯罪案件。1991年11月23日，公安部發(fā)布了《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行〈決定〉的通知》（以下簡稱：“《公安部通知》”），明確規(guī)定：對(duì)于賣淫嫖娼要嚴(yán)肅處理，充分使用“勞動(dòng)教養(yǎng)”和“收容教育”手段，堅(jiān)決糾正以罰款代替收容教育和勞動(dòng)教養(yǎng)的現(xiàn)象。并規(guī)定了收容教育的程序：“符合治安管理處罰的，可以裁決拘留處罰；符合收容審查的，可以予以收容審查，但應(yīng)從嚴(yán)控制。在治安拘留和收容審查期間，抓緊辦理收容教育呈批手續(xù)。收容審查和治安拘留1日，應(yīng)當(dāng)折抵收容教育1日。”

1993年9月4日，國務(wù)院發(fā)布了第127號(hào)令《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（以下簡稱：《辦法》）。該《辦法》第2條明確規(guī)定了“收容教育”的概念，是指對(duì)賣淫、嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)以及進(jìn)行性病檢查、治療的行政強(qiáng)制教育措施。第7條則規(guī)定：“對(duì)賣淫、嫖娼人員，除依照《治安管理處罰條例》第三十條的規(guī)定處罰外，對(duì)尚不夠?qū)嵭袆趧?dòng)教養(yǎng)的，可以由公安機(jī)關(guān)決定期限為六個(gè)月至二年的收容教育。”

從上述內(nèi)容可以看出，《辦法》將收容教育的概念設(shè)定為一種行政強(qiáng)制教育措施，其懲罰的嚴(yán)厲程度介于治安處罰和勞動(dòng)教養(yǎng)之間。而從相關(guān)規(guī)定頒布的時(shí)間看，《決定》、《辦法》及公安部相關(guān)通知發(fā)布時(shí)，我國尚未頒布《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱：“《行政處罰法》”）、《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（以下簡稱：“《行政強(qiáng)制法》”）等相關(guān)法律。需要肯定的是，在這階段，收容教育制度在制止賣淫、嫖娼違法活動(dòng)、凈化社會(huì)風(fēng)氣、維護(hù)社會(huì)治安秩序、防治性病、艾滋病等方面確實(shí)起到了積極的作用。

但隨著《行政處罰法》、《治安管理處罰法》和《行政強(qiáng)制法》等與之相關(guān)的行政法規(guī)的頒布和健全，特別在收容遣送、收容審查、勞動(dòng)教養(yǎng)制度相繼被廢除后，對(duì)于收容教育制度的合法性、合理性問題也需要重新審視。而要思考這些問題，首先需要對(duì)收容教育的性質(zhì)進(jìn)行深入剖析。

二、收容教育措施的法律屬性

收容教育措施的性質(zhì)，是收容教育制度的核心問題，也是考查該制度的法律定位及其合法性、合理性等具體問題的前提和基礎(chǔ)。對(duì)于收容教育的性質(zhì)，理論上一直存在很大爭議，大體分為四種觀點(diǎn)：

1．行政強(qiáng)制措施說。該說在實(shí)務(wù)上被廣泛認(rèn)可，主要依據(jù)就是《辦法》第2條對(duì)收容教育概念所作的界定：“本辦法所稱收容教育，是指對(duì)賣淫嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)以及進(jìn)行性病檢查、治療的行政強(qiáng)制教育措施。”據(jù)此，收容教育是一種具有特殊內(nèi)容和形式的行政強(qiáng)制措施和教育措施，被收容教育人員除了須接受法律教育、道德教育和參加勞動(dòng)外，還必須接受性病的檢查與治療。[4]（P76）

2．行政處罰說。主張?jiān)撔再|(zhì)的學(xué)者認(rèn)為：盡管《辦法》將收容教育規(guī)定為行政強(qiáng)制教育措施，但對(duì)于行政強(qiáng)制措施的具體內(nèi)涵并沒有詳細(xì)規(guī)定。而收容教育作為限制被收容教育人員人身自由的行政強(qiáng)制措施，從收容教育的內(nèi)容、期限等方面來看，收容教育措施帶有明顯的懲戒性和行政處罰性，并不僅限于行政教育或挽救；收容教育與通常被定性為行政處罰的勞動(dòng)教養(yǎng)存在極大的相似之處；而與強(qiáng)制戒毒等行政強(qiáng)制措施又有明顯的區(qū)別。因此，行政處罰性更能反映收容教育的法律屬性。[5]據(jù)此，對(duì)賣淫、嫖娼人員除罰款、拘留外再進(jìn)行收容教育，違背了行政處罰法“一事不兩罰”的原則，是兩重處罰。這也成為主張廢止收容教育制度者的一大論證理由。

3．保安處分說。該說主要為刑法學(xué)者所主張，認(rèn)為收容教育和勞動(dòng)教養(yǎng)、收容教養(yǎng)等措施，在實(shí)施目的、適用對(duì)象、適用條件、處分內(nèi)容上，基本具備了保安處分的一般特征，可稱為“有保安處分色彩的強(qiáng)制措施”，應(yīng)屬于刑事法律體系的組成部分。[6]與這個(gè)觀點(diǎn)相類似的有變相刑事處罰說。

4．違法慣常行為矯治措施說。該說認(rèn)為收容教育的功能是合成性的，既有一定的強(qiáng)制性，又有一定的懲罰性，更具有改造教育的矯治性。收容教育的基本功能是對(duì)具有慣常性違法行為傾向的違法者的行為矯治，這是整個(gè)制度的出發(fā)點(diǎn)與歸宿點(diǎn)，所以應(yīng)定性為違法慣常行為矯治措施。[7]（P190）該說自2005年《違法行為矯治法》列入立法計(jì)劃以后，為諸多學(xué)者所贊成。

筆者認(rèn)為，《辦法》將收容教育界定為“行政強(qiáng)制教育措施”，其中關(guān)于強(qiáng)制進(jìn)行性病檢查和治療的內(nèi)容也體現(xiàn)出了行政強(qiáng)制措施的特征，但它所說的“行政強(qiáng)制措施”與《行政強(qiáng)制法》所界定的“行政強(qiáng)制措施”的內(nèi)涵并不相符。《行政強(qiáng)制法》第2條第2款明確了行政強(qiáng)制措施的概念：“是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為?！睋?jù)此，行政強(qiáng)制措施應(yīng)具備服從性（強(qiáng)制性）、非制裁性、暫時(shí)性和物理性等的法律特征。而收容教育是公安機(jī)關(guān)在確定賣淫、嫖娼的違法行為后，對(duì)違法行為人處以6個(gè)月至2年不等的人身自由限制，這顯然不具備行政強(qiáng)制措施所應(yīng)當(dāng)具備的暫時(shí)性和非制裁性特征；收容教育的內(nèi)容包括了強(qiáng)制勞動(dòng)，這也不符合設(shè)立行政強(qiáng)制措施以“制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大”的立法目的。事實(shí)上，從上文所提《公安部通知》規(guī)定的“收容審查和治安拘留1日，應(yīng)當(dāng)折抵收容教育1日”的內(nèi)容，亦說明收容審查與治安拘留的性質(zhì)是一致的，帶有行政處罰特征。因此，僅僅依據(jù)收容教育的概念和部分內(nèi)容就將其定性為行政強(qiáng)制措施，并不能全面反映該措施的特性和作用。

同理，根據(jù)收容教育規(guī)定對(duì)賣淫、嫖娼人員實(shí)施較長時(shí)間人身自由的懲罰性特點(diǎn)，而將其定性為行政處罰措施，則忽視了收容教育規(guī)定中關(guān)于性病檢查和治療的行政強(qiáng)制特點(diǎn)，及其帶有勞動(dòng)改造、幫助違法行為人戒除賣淫、嫖娼惡習(xí)的矯治目的和性質(zhì)，顯然也是不全面的。而保安處分說則僅僅停留在理論層面，并無相應(yīng)的法律規(guī)定可資借鑒。

綜合考慮收容教育規(guī)定的行政強(qiáng)制性、行政懲罰性特點(diǎn)及行政矯治目的等因素，筆者認(rèn)為違法行為矯治措施的定性主張更貼切。但是，從我國立法現(xiàn)狀來看，盡管《違法行為矯治法》已被列入立法計(jì)劃，但至今尚未出臺(tái)，不具操作性。無疑，這些矛盾或?qū)擂我舱凵涑鍪杖萁逃?guī)定的過時(shí)、落后，其合法性、合理性等問題尤其令人質(zhì)疑。

三、收容教育制度的合法性審視

根據(jù)本文第一部分所述情況，我國實(shí)施收容教育制度的主要法律依據(jù)在于《決定》和《辦法》。歷史上，這些構(gòu)成收容教育制度主要內(nèi)容的規(guī)定確實(shí)曾經(jīng)起過積極作用。而隨著我國法制化進(jìn)程的向前推進(jìn)和人權(quán)保障制度的逐步健全，如今這些規(guī)定的合法性問題遭到了極大的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。深入剖析收容教育規(guī)定的具體內(nèi)容及制定依據(jù)，收容教育制度的合法性風(fēng)險(xiǎn)主要反映在以下幾個(gè)方面：

（一）收容教育規(guī)定有違我國憲法及我國加入的國際人權(quán)公約的相關(guān)規(guī)定。現(xiàn)行有效的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱：“《憲法》”）第37條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體?！?/p>

而我國簽署加入的聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9條也規(guī)定：“人人有權(quán)享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或監(jiān)禁。除非依照法律所確定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由?！?/p>

但事實(shí)上，按照《辦法》由公安局實(shí)施的收容教育措施，盡管將對(duì)公民個(gè)人實(shí)施6個(gè)月到2年不等期限的人身自由限制，但無需事先經(jīng)司法審查和批準(zhǔn)，更不必經(jīng)過任何的起訴和審判程序，就直接由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)自行決定。調(diào)查取證、認(rèn)定存在賣淫、嫖娼行為和對(duì)賣淫嫖娼人員決定處以收容教育等等所有的程序均由實(shí)施收容教育措施的公安機(jī)關(guān)自行操作，甚至無需在作出收容教育決定前聽取被收容教育當(dāng)事人的陳述、申辯意見。調(diào)查取證的主體、核實(shí)證據(jù)的主體和認(rèn)定賣淫、嫖娼違法行為的主體及決定對(duì)違法行為人實(shí)施收容教育措施的主體甚至實(shí)施收容教育措施的主體都是同一個(gè)公安機(jī)關(guān)。顯而易見，實(shí)行機(jī)關(guān)多位一體、完全忽略當(dāng)事人人權(quán)的收容教育制度，與我國《憲法》及我國簽署加入的國際人權(quán)公約所規(guī)定、倡導(dǎo)的人身自由未經(jīng)檢察院批準(zhǔn)或人民法院決定而不得非法侵犯的原則嚴(yán)重背離。由于公安機(jī)關(guān)在決定、執(zhí)行收容教育措施時(shí)具有完全、充分的權(quán)力且不受任何司法監(jiān)督，很容易導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在適用該收容教育制度過程中的隨意性，從而隨時(shí)可能對(duì)公民權(quán)利造成巨大威脅，這與現(xiàn)代法治和人權(quán)保障要求相距甚遠(yuǎn)。不僅如此，受利益驅(qū)動(dòng)的影響，難免形成“收容經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，使“收容教育”成為個(gè)別警察斂財(cái)或?qū)崿F(xiàn)其他非法目的的工具。

（二）收容教育規(guī)定所依據(jù)的法律授權(quán)違背《中華人民共和國立法法》（以下簡稱：“《立法法》”）的規(guī)定，喪失了合法性前提。從收容教育的現(xiàn)行法律依據(jù)來看，收容教育將賣淫、嫖娼人員安置于特定場所強(qiáng)制勞動(dòng)且限制人身自由的期限長達(dá)6個(gè)月至兩年，應(yīng)屬于限制人身自由的強(qiáng)制性行政教育措施。[8]而依據(jù)我國《立法法》第8條、第9條的規(guī)定，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律予以規(guī)定，甚至不得由全國人大及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。①《立法法》第8條規(guī)定：下列事項(xiàng)只能制定法律：（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰。第9條規(guī)定：本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。據(jù)此，對(duì)于限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，屬于法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，只能歸屬于法律，不得授權(quán)國務(wù)院制定。

對(duì)于這一點(diǎn)，有學(xué)者提出：《決定》屬于法律，有權(quán)設(shè)定收容教育措施；而《辦法》是國務(wù)院按照全國人大常委會(huì)的授權(quán)而在《決定》確定的行政處罰種類、期限范圍內(nèi)為執(zhí)行該《決定》而頒布的行政法規(guī)，是有效的。[2]對(duì)此，筆者認(rèn)為：全國人大常委會(huì)的《決定》屬于法律無疑，有權(quán)設(shè)定限制人身之強(qiáng)制措施。然而，《決定》對(duì)于收容教育的設(shè)定卻存在致命缺陷:其一，“收容教育”屬于什么性質(zhì)的權(quán)利限制，并未明確。對(duì)于“公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)”措施的名稱、性質(zhì)，《決定》未明確界定。其二，除了該措施的期限，《決定》對(duì)于收容教育的對(duì)象、程序、決定機(jī)關(guān)等主要方面未作規(guī)定，法律依據(jù)極不充分。其三，《決定》規(guī)定的授予公安機(jī)關(guān)無需經(jīng)司法審查和審判程序即可對(duì)公民個(gè)人實(shí)施長期的人身自由限制的內(nèi)容與《憲法》規(guī)定不符，應(yīng)屬于無效。在這種情況下，《決定》授權(quán)國務(wù)院對(duì)該內(nèi)容進(jìn)一步制定的行政法規(guī)當(dāng)然也就不具有合法性了。因此，《決定》的授權(quán)及國務(wù)院的《辦法》在《立法法》于2000年7月1日施行之時(shí)，即已失去了合法性基礎(chǔ)。

（三）從立法意向和精神看，《治安管理處罰法》出臺(tái)后對(duì)賣淫、嫖娼行為已不能再適用收容教育。事實(shí)上，《決定》是對(duì)1979年《中華人民共和國刑法》（以下簡稱：《刑法》）的補(bǔ)充。2007年《刑法》全面修訂時(shí)，《決定》中規(guī)定的刑事責(zé)任已納入了《刑法》，而于2005年頒布的《治安管理處罰法》則吸納了對(duì)未構(gòu)成犯罪的賣淫、嫖娼行為的處罰方式，通篇未出現(xiàn)“收容教育措施”的字眼，關(guān)于強(qiáng)制性教育措施的規(guī)定體現(xiàn)在《治安管理處罰法》第76條。按照這條規(guī)定，強(qiáng)制性教育措施適用于三種屢教不改的違法行為：（1）引誘、容留、介紹他人賣淫的行為，（2）制作、運(yùn)輸、復(fù)制、出售、出租淫穢物品或者利用計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)、電話以及其他通訊工具傳播淫穢信息的行為，（3）以營利為目的、為賭博提供條件或者參與賭博賭資較大的行為。①《治安處罰法》第七十六條規(guī)定：有本法第六十七條、第六十八條、第七十條的行為，屢教不改的，可以按照國家規(guī)定采取強(qiáng)制性教育措施。第六十七條規(guī)定：引誘、容留、介紹他人賣淫的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款;情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。第六十八條規(guī)定：制作、運(yùn)輸、復(fù)制、出售、出租淫穢的書刊、圖片、影片、音像制品等淫穢物品或者利用計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)、電話以及其他通訊工具傳播淫穢信息的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處三千元以下罰款;情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。第七十條規(guī)定：以營利為目的，為賭博提供條件的，或者參與賭博賭資較大的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處十日以上十五日以下拘留，并處五百元以上三千元以下罰款。據(jù)此，在收容教育制度尚未被廢止的情況下，《治安管理處罰法》中可以遵照?qǐng)?zhí)行的條款僅限于第76條；但是很顯然，《治安管理處罰法》規(guī)定可以適用收容教育措施的行為并不包括賣淫、嫖娼行為。這體現(xiàn)了我國的立法意向和精神，即限制收容教育的適用范圍并將賣淫嫖娼行為排除出該制度。因此，在《治安管理處罰法》施行后，《決定》和《辦法》就因不具有法律依據(jù)而喪失其合法性。

（四）與治安拘留等行政處罰措施同時(shí)適用的收容教育措施違背了“一事不兩罰”的行政處罰原則，其合法性經(jīng)不起推敲。正如本文第二部分對(duì)收容教育性質(zhì)的剖析，收容教育措施帶有行政處罰特征，兼有行政強(qiáng)制與行政處罰的性質(zhì)。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規(guī)定所體現(xiàn)的“一事不兩罰”原則，對(duì)于同一個(gè)違法行為，相同的違法行為當(dāng)事人不應(yīng)遭到兩次以上相同性質(zhì)的行政處罰，尤其對(duì)于人身自由限制這種最嚴(yán)厲的行政處罰而言。而《辦法》第七條規(guī)定：“對(duì)賣淫、嫖娼人員，除依照《治安管理處罰條例》第三十條的規(guī)定處罰外，對(duì)尚不夠?qū)嵭袆趧?dòng)教養(yǎng)的，可以由公安機(jī)關(guān)決定收容教育。”據(jù)此，對(duì)于賣淫、嫖娼行為人，除了實(shí)施行政拘留的治安處罰外，還可以根據(jù)違法行為的嚴(yán)重程度而處以收容教育或勞動(dòng)教養(yǎng)。也就是說，對(duì)于同一個(gè)當(dāng)事人的同一個(gè)行為，可以給予兩次以上限制人身自由的行政處罰。實(shí)踐中，這樣的案例很多。就拿黃海波嫖娼事件的處理結(jié)果來說，黃海波發(fā)生嫖娼行為后，先后受到了行政拘留15天和收容教育6個(gè)月的行政處罰。而這樣的處罰結(jié)果顯然與《行政處罰法》所體現(xiàn)的“一事不兩罰”原則相違背。

四、收容教育制度的合理性審視

收容教育制度除了在法律依據(jù)方面令人對(duì)其正當(dāng)性質(zhì)疑外，相關(guān)規(guī)定的合理性也需要進(jìn)一步審視。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）收容教育制度對(duì)行為與責(zé)任的設(shè)定比例失衡，嚴(yán)重有違比例原則。賣淫嫖娼本質(zhì)上是民事主體私下自愿進(jìn)行性交易的行為。一方面，由于此種依自由意志而實(shí)施的賣淫、嫖娼行為違背了國家承認(rèn)個(gè)人自由的目的,破壞社會(huì)的公序良俗,不容于現(xiàn)代文明社會(huì),應(yīng)當(dāng)受到法律和道德手段的約束。另一方面，賣淫、嫖娼行為造成的社會(huì)危害性相對(duì)較小,所侵害的只是社會(huì)良好風(fēng)氣,并無直接的受害者,主要是一種不道德的行為。因此，在對(duì)這種違法行為進(jìn)行懲戒時(shí)，也應(yīng)注意目的和手段的雙重正當(dāng),根據(jù)比例原則給予他們適當(dāng)?shù)奶幜P。

作為行政法的一項(xiàng)重要原則，比例原則要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)；如為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而不得已損害行政相對(duì)人的權(quán)益時(shí)，應(yīng)將這種損害控制在必要的、最小的范圍內(nèi)，在實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)和造成的損害之間應(yīng)當(dāng)保持適當(dāng)?shù)谋壤?。比例原則在法律責(zé)任的追究方面體現(xiàn)為法律責(zé)任的輕重應(yīng)與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)及其社會(huì)危害程度相適應(yīng)，正如古羅馬哲學(xué)家西塞羅所說：“對(duì)于違犯任何法律的懲罰應(yīng)與犯法行為相符合?！盵9]（P279）

我國收容教育措施的適用對(duì)象是實(shí)施了賣淫嫖娼違法行為、但尚不夠勞動(dòng)教養(yǎng)（更不夠刑事處分）的人，但從被收容教育人員人身自由受限制的程度看，收容教育事實(shí)上卻比管制和拘役這兩種適用于罪犯的刑罰還要嚴(yán)厲!從期限來看，收容教育的期限是六個(gè)月至二年，而適用于罪犯的管制的期限為三個(gè)月以上二年以下，拘役的期限則為一個(gè)月以上六個(gè)月以下；均低于收容教育的期限。另外，從自由受限制的程度來看，被判處管制的罪犯，在原居住地由公安機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)行，屬部分限制人身自由的開放性刑罰；被判處拘役的罪犯，由公安機(jī)關(guān)就近執(zhí)行，每月還可以回家一至二天；而被收容教育的人員除了極少數(shù)特殊情況而申請(qǐng)外出個(gè)別天數(shù)外，其余時(shí)間都要收容于專門的收容教育監(jiān)管場所，節(jié)、假日也不得回家。因此，有輕微違法行為、甚至不應(yīng)處以勞動(dòng)教養(yǎng)的賣淫、嫖娼人員，所受到的收容教育懲罰反而要比其行為構(gòu)成犯罪的人所面臨的懲罰還要重！這從整個(gè)制裁體系來看，明顯有違比例原則的要求，合理性存在嚴(yán)重問題。

（二）公安機(jī)關(guān)執(zhí)行收容教育措施的隨意性，使該制度遭致更多合理性質(zhì)疑。公安機(jī)關(guān)對(duì)待收容教育措施的隨意性表現(xiàn)在兩方面：一方面，各地公安機(jī)關(guān)對(duì)待收容教育制度的態(tài)度存在極大差別，全國不統(tǒng)一。正如本文開頭時(shí)所言，北京嚴(yán)格執(zhí)行，每發(fā)現(xiàn)一例賣淫、嫖娼的輕微違法案件，均需處以治安拘留外加收容教育；江西、安徽兩省已停止執(zhí)行多年；西藏自治區(qū)則自始未執(zhí)行過；而大部分地區(qū)則開始放松執(zhí)行力度。這樣一來，對(duì)于性質(zhì)相同、違法情節(jié)相近的賣淫、嫖娼行為，由于實(shí)施地點(diǎn)不同，導(dǎo)致的違法結(jié)果也可能迥然不同。這對(duì)于相關(guān)行為的當(dāng)事人來說，顯然是不合理、不平等的。另一方面，由于《決定》和《辦法》對(duì)于收容教育制度規(guī)定得非常原則，對(duì)于操作程序、處罰對(duì)象、處罰條件、6個(gè)月到2年間處罰輕重的判斷標(biāo)準(zhǔn)等等均未明確，這導(dǎo)致即使在一個(gè)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，也會(huì)出現(xiàn)違法情節(jié)相近而處罰結(jié)果大相徑庭的局面。這顯然對(duì)于當(dāng)事人來說也是很不公平、很不合理的。

五、收容教育制度的出路

根據(jù)上文的分析，我國的收容教育制度因其法律依據(jù)缺乏合法性前提，相關(guān)內(nèi)容存在合法性、合理性硬傷，在《立法法》及《行政強(qiáng)制法》均有明確規(guī)定的情況下，必須嚴(yán)格遵守行政法上“法律保留原則”之“絕對(duì)保留”，停止執(zhí)行，退出歷史舞臺(tái)。至于停止執(zhí)行后對(duì)于賣淫、嫖娼行為的整治目的，可以通過以下路徑得以實(shí)現(xiàn)：

（一）借助于現(xiàn)行有效的法律懲處賣淫、嫖娼行為，制止違法或犯罪。對(duì)于賣淫、嫖娼但未觸犯刑法的輕微違法行為，完全可以按照《治安管理處罰法》的規(guī)定，處以罰款、拘留等行政處罰予以懲治。對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的行為，則可依照刑法的相關(guān)規(guī)定予以懲處。事實(shí)上，收容教育6個(gè)月至2年期限的限制人身自由懲罰的實(shí)際嚴(yán)重程度，已經(jīng)接近于2年以下有期徒刑的刑罰措施所帶來的后果，如擔(dān)心取消收容教育制度后可能導(dǎo)致賣淫嫖娼行為泛濫的話，也可以修改刑法，將情節(jié)嚴(yán)重的——如實(shí)施多次賣淫嫖娼行為的、因賣淫嫖娼遭行政處罰后再次實(shí)施的或者因賣淫嫖娼而造成嚴(yán)重后果的——行為認(rèn)定為犯罪，并處以2年以下有期徒刑、拘役或管制。這樣，依然可以達(dá)到收容教育措施的懲罰效果，同時(shí)；也解決收容教育制度目前面臨的種種合法性障礙。

（二）對(duì)于收容教育制度中的矯治、救助內(nèi)容，可另行立法規(guī)制。收容教育制度中涉及的對(duì)于性病的強(qiáng)制檢查、治療等救助內(nèi)容，則可以另行制定新的法律予以規(guī)制。立法形式也可有兩種思路：或者，借鑒《中華人民共和國禁毒法》的立法經(jīng)驗(yàn)，制定禁止賣淫嫖娼的特別法，完善法律保留，細(xì)化其具體的保留內(nèi)容。也或者，將相關(guān)內(nèi)容納入到即將制定出臺(tái)的《違法行為矯治法》中，并可以將相關(guān)內(nèi)容分解為三塊：惡習(xí)嚴(yán)重的實(shí)行強(qiáng)制教養(yǎng)；患有性病的進(jìn)行強(qiáng)制治療；一般情形的進(jìn)行社區(qū)矯治。

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[責(zé)任編輯：繆開金]

Several Considerations on China’s Sheltering Education

WANG Xiao-ying
（East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China）

Considering its penalty,compulsion and purpose,China’s shelter education system should be classified into the category of administrative correction.Adopted in 1990s,the shelter education system has played a positive role in combating prostitution. Meanwhile,the legality and validity of the system inevitably faced challenges after the promulgation of Legislation Law and Administrative Coercion Law in recent years.As a consequence,the shelter education system in China should step down from the stage of history.The administrative penalty and compulsion can be realized by following current laws.Besides,more legislation efforts should be made to regulate treatment and assistance measures in the future.

shelter education;legality;validity;solution

D920.4

A

1674-0955（2014）06-0115-07

2014-09-24

王曉英（1971-），女，江蘇常州人，華東政法大學(xué)2013級(jí)憲法行政法學(xué)博士研究生。