走出困局：鄰避事件的源頭治理

王華

（國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心，北京100800）

走出困局：鄰避事件的源頭治理

王華

（國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心，北京100800）

對(duì)于鄰避事件，地方政府要走出”一鬧就?！钡睦Ь?，必須在源頭上防范，提升治理能力。就解決路徑而言，應(yīng)充分運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)溝通、利益補(bǔ)償、公眾參與和社區(qū)營(yíng)造這四種工具。在政策思路上，應(yīng)認(rèn)知和理解這四種工具的優(yōu)長(zhǎng)與局限，根據(jù)不同類(lèi)型的鄰避問(wèn)題，巧妙組合運(yùn)用，以消解鄰避事件，實(shí)現(xiàn)”治未病”的效果。

鄰避事件；源頭治理；風(fēng)險(xiǎn)溝通；利益補(bǔ)償；公眾參與；社區(qū)營(yíng)造

一、引言

近年來(lái)，類(lèi)似于PX項(xiàng)目、垃圾焚燒項(xiàng)目在全國(guó)各地遭遇抵制，此起彼伏；與此同時(shí)，各地政府對(duì)因PX項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件，處理的方式也大同小異，基本的套路是“叫?！?。研究者觀察這種現(xiàn)象，得出一個(gè)基本看法：在這類(lèi)事件中嵌套著一種“共同”的模式——“一鬧就?！薄！棒[與?！敝g如同建立了一個(gè)“條件反射機(jī)制”，不斷重復(fù)循環(huán)：廈門(mén)PX項(xiàng)目“遷建”、大連PX項(xiàng)目“停產(chǎn)搬遷”，寧波PX項(xiàng)目“堅(jiān)決不上”，南通王子制紙排海工程“永久取消”。

2013年5月，昆明PX風(fēng)波后，多地政府試圖突破“一鬧就?！钡摹八澜Y(jié)”，類(lèi)似項(xiàng)目雖得以推進(jìn)，卻極其敏感低調(diào)，尤其擔(dān)心“輸入性矛盾”，即“其它地方PX感冒，自己轄區(qū)PX打噴嚏”。顯然，對(duì)于這類(lèi)問(wèn)題，各地政府迫切需要找到有效的解決路徑，走出PX困局。[1]

2014年3月茂名的PX風(fēng)波、5月杭州的垃圾焚燒事件、9月博羅的垃圾焚燒事件，再次表明，對(duì)于這類(lèi)項(xiàng)目的抵制已形成“多米諾效應(yīng)”。在未來(lái)不確定的時(shí)間里，任何一個(gè)城市皆可能因建設(shè)煉油廠、垃圾焚燒廠、核電站、殯儀館等對(duì)附近環(huán)境和資產(chǎn)造成負(fù)面影響的鄰避設(shè)施而遇到抵制。同樣，各地政府面對(duì)這種情形，仍可能重復(fù)“昨天的故事”，其中，最不濟(jì)的版本是按照“事件發(fā)生-被動(dòng)回應(yīng)（停止或取消）-升級(jí)惡化-采取強(qiáng)制措施維護(hù)公共秩序”的邏輯演繹。這不僅損害了政府的權(quán)威，而且使公眾與政府“且行且遠(yuǎn)”，無(wú)形之中形成無(wú)形之墻，“把我們黨和人民群眾隔開(kāi)”。

透過(guò)這些現(xiàn)象可以看出，兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題愈發(fā)凸顯：一是公眾以環(huán)境權(quán)益為訴求的“鄰避抗?fàn)帯比找嫱怀?，且形成“多米諾效應(yīng)”多地頻發(fā)；二是類(lèi)似抗?fàn)幮纬扇后w性事件后，政府以維穩(wěn)為目標(biāo)的“擺平思路”生硬被動(dòng)。這兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之間形成一對(duì)基本矛盾，即一些地方政府處理這類(lèi)問(wèn)題的思路、制度和方法跟不上公眾不斷提升的環(huán)境權(quán)益訴求。

在這對(duì)矛盾中，政府是矛盾的主要方面，是解決問(wèn)題的主導(dǎo)力量。①毛澤東在《矛盾論》中指出，“當(dāng)著某一件事情（任何事情都是一樣）要做，但是還沒(méi)有方針、方法、計(jì)劃或政策的時(shí)候，確定方針、方法、計(jì)劃或政策，也就是主要的決定的東西。當(dāng)著政治文化等等上層建筑阻礙著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展的時(shí)候，對(duì)于政治上和文化的革新就成為主要的決定的東西了?！眳⒁?jiàn)毛澤東：《矛盾論》，《毛澤東選集》（第1卷），人民出版社，2012.因此，本文的研究重心不放在公眾訴求的非理性化及其街頭行動(dòng)邏輯，也不放在公眾街頭行動(dòng)中NGO的影響或政治企業(yè)家（Political entrepreneurs）的參與，②美國(guó)社會(huì)學(xué)家查爾斯·蒂利在《社會(huì)運(yùn)動(dòng)，1768-2004》一書(shū)中曾指出：“在20世紀(jì)和21世紀(jì)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)發(fā)展歷程中，專(zhuān)業(yè)的政治組織者、政治掮客和半自治的非政府組織扮演了越來(lái)越突出的角色；而頗為諷刺的是，為了營(yíng)造出自發(fā)形成的虛幻圖景，這兩個(gè)世紀(jì)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)也越來(lái)越刻意地掩蓋政治企業(yè)家的作用?！眳⒁?jiàn)【美】查爾斯·蒂利：《社會(huì)運(yùn)動(dòng)（1768-2004）》，胡位鈞譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社，2009.而是聚焦政府，關(guān)注政府亟需解決的一個(gè)根本問(wèn)題：即在環(huán)境問(wèn)題日益突出、公民維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)的社會(huì)環(huán)境敏感期，[2]地方政府如何維護(hù)一個(gè)有利于區(qū)域整體利益或長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的經(jīng)濟(jì)型項(xiàng)目或公益型項(xiàng)目并有效關(guān)切和回應(yīng)公眾的環(huán)境訴求？由此衍生出兩個(gè)具體問(wèn)題：如何預(yù)先關(guān)切和回應(yīng)公眾的環(huán)境訴求避免或減少局部規(guī)模性“街頭抗?fàn)帯钡某霈F(xiàn)？如何提升政府的源頭治理能力，將應(yīng)急管理的關(guān)口前移，改變“輕預(yù)防重處置”的工作慣性，落實(shí)“預(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的原則？本文擬從四個(gè)理論工具出發(fā)，來(lái)認(rèn)識(shí)化解鄰避沖突的方式、優(yōu)長(zhǎng)局限及其組合運(yùn)用。

二、風(fēng)險(xiǎn)溝通：提升理性認(rèn)知

風(fēng)險(xiǎn)溝通理論關(guān)注“一個(gè)人為什么接受或拒絕風(fēng)險(xiǎn)”，其基本理路是，人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的感知取決于個(gè)人因素、外部因素和風(fēng)險(xiǎn)本身的性質(zhì)。個(gè)人因素包括年齡、性別、教育、社會(huì)背景和文化背景；外部因素包括科學(xué)信息（available scientific information）、媒介及各種形式的信息傳播（the media and other forms of information dissemination）、輿論態(tài)勢(shì)（opinion movements）、管制與政治決策過(guò)程（the regulatory process and political decision-making in the community）等；風(fēng)險(xiǎn)因素包括對(duì)技術(shù)是否熟悉（familiar vs. unfamiliar technology）、對(duì)某種境況是否能控制（personalcontrolvs.lackofcontrolovera situation）、是自愿還是非自愿選擇暴露于風(fēng)險(xiǎn)中（voluntary vs.involuntary exposure）、是否懼怕某種疾?。╠read of disease）、是否有直接好處（direct vs.indirect benefits）、公平與否（fair vs. unfair exposure）等。[3]

從這些影響因素來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)既是客觀存在的，又是主觀建構(gòu)的。由于公眾、專(zhuān)家、企業(yè)、政府、媒體等各自在切身利益、科學(xué)知識(shí)、個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、立場(chǎng)角色等方面存在差異，所以，對(duì)于同一風(fēng)險(xiǎn)，不同主體存在認(rèn)識(shí)上的差距，甚至“認(rèn)知鴻溝”。公眾質(zhì)疑專(zhuān)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的可靠性，不相信政府決策的合理性，指責(zé)企業(yè)瘋狂追求經(jīng)濟(jì)利益推卸社會(huì)責(zé)任，埋怨官員陷入“政治錦標(biāo)賽”，追求GDP政績(jī)而不顧公眾的生活環(huán)境與健康。專(zhuān)家、企業(yè)、政府則抱怨公眾缺乏基本的科學(xué)素養(yǎng)，不能理性認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)并做出積極反應(yīng)。人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的感知會(huì)影響自身心理和情緒狀態(tài)，如產(chǎn)生憤怒、焦慮、害怕等，從而影響個(gè)體的態(tài)度和行為，最激烈的表現(xiàn)是走上街頭。當(dāng)前我國(guó)群體性事件類(lèi)型的構(gòu)成正在發(fā)生變化。具體來(lái)說(shuō)，與以往以征地拆遷、勞資糾紛為主題的群體性事件相比，以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為主題的群體性事件正日益增多。前者的典型特征是先有利益損害，后有反應(yīng)式維權(quán)；后者的典型特征是未發(fā)生實(shí)質(zhì)利益損害，但感知到風(fēng)險(xiǎn)存在，屬于預(yù)防式維權(quán)。從其發(fā)生邏輯來(lái)看，也可稱(chēng)為“風(fēng)險(xiǎn)感知型群體性事件”。

一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)越無(wú)知，越傾向于夸大風(fēng)險(xiǎn)的危害及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。隔著一層“無(wú)知之幕”，對(duì)于不利信息，人們“寧信其有不信其無(wú)”。所以，科學(xué)確定的“事實(shí)風(fēng)險(xiǎn)”與人們對(duì)“事實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的感知”之間可能存在著遙遠(yuǎn)距離，而風(fēng)險(xiǎn)溝通要解決的正是“縮小認(rèn)知差距、建立正確的風(fēng)險(xiǎn)感知”這一問(wèn)題。通過(guò)傳遞科學(xué)信息，影響人們的主觀建構(gòu)，從而培育民眾的科學(xué)素養(yǎng)以及對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的理性精神。

風(fēng)險(xiǎn)溝通不是著眼于事件發(fā)生后的媒體溝通、政府與公眾對(duì)話(huà)，而是著眼于常態(tài)下就風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行“全社會(huì)、跨領(lǐng)域傳播”。美國(guó)國(guó)家研究委員會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)溝通定義為，一種在個(gè)人、團(tuán)體和研究機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行信息和意見(jiàn)交流的交互過(guò)程。交流的內(nèi)容包括涉及風(fēng)險(xiǎn)特性的多種信息，以及并不完全與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的其他信息——表現(xiàn)為擔(dān)心、意見(jiàn)或?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)信息或?qū)Ψ珊蜋C(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理安排的反應(yīng)。它主張科學(xué)界、工業(yè)界、法律界、衛(wèi)生界、媒體、政府都參與其中，各自發(fā)揮恰當(dāng)?shù)淖饔谩？茖W(xué)界交流科學(xué)證據(jù)，企業(yè)公布生產(chǎn)情況，衛(wèi)生界傳播防護(hù)知識(shí)，法律界說(shuō)明救濟(jì)途徑，媒體傳遞準(zhǔn)確、全面信息，政府宣導(dǎo)監(jiān)管法規(guī)、政策及監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，最終由公眾決定他們是否接受風(fēng)險(xiǎn)及接受的程度。

風(fēng)險(xiǎn)溝通的效果，除了依賴(lài)于傳播正確的風(fēng)險(xiǎn)信息之外，還依賴(lài)于如何有效傳播，或者說(shuō)，依賴(lài)于正確地運(yùn)用一套針對(duì)傳者、受者、信息、媒介等方面的傳播策略。顯然，后者屬于傳播學(xué)議題，故不贅述。這里要強(qiáng)調(diào)的是，風(fēng)險(xiǎn)溝通重在處理“公眾感知（dealing with public perception）”問(wèn)題，期待專(zhuān)家、企業(yè)、政府等各界通過(guò)積極有效的溝通，建立并維持與公眾之間的相互信任，提高公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平，推動(dòng)公眾做出正確的態(tài)度選擇與行為選擇。

需要說(shuō)明的是，風(fēng)險(xiǎn)溝通存在自身限度，它忽略了“主觀建構(gòu)與實(shí)際接受”之間的差別，提高人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)水平，并不能提高人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的接受水平，這是兩個(gè)問(wèn)題。事實(shí)表明，人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)接受還是拒絕，很大程度上要與利益權(quán)衡后選擇。

三、利益補(bǔ)償：擴(kuò)大接納度

鄰避設(shè)施（NIMBY facilities）的突出特點(diǎn)是“風(fēng)險(xiǎn)-利益”的不對(duì)稱(chēng)性分配，無(wú)論是能源類(lèi)設(shè)施，如煉油項(xiàng)目、PX項(xiàng)目、核電項(xiàng)目；還是廢棄物類(lèi)設(shè)施，如垃圾焚燒廠、污水處理廠、核廢料處理場(chǎng)；抑或是社會(huì)類(lèi)設(shè)施，如監(jiān)獄、戒毒所、殯儀館等，其典型效應(yīng)是設(shè)施建成后，好處由整體（如城市、省、國(guó)家）分享，壞處卻由局部（如村社、街鎮(zhèn)、縣區(qū)）承擔(dān)。好處是發(fā)展效益、公共服務(wù)、戰(zhàn)略利益，壞處是環(huán)境污染、安全風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)貶值等。

如果用風(fēng)險(xiǎn)和利益兩個(gè)維度建構(gòu)一個(gè)象限的話(huà)（如下圖），可以看出，在利益大-風(fēng)險(xiǎn)小的區(qū)間，人們的態(tài)度傾向于接受；在利益大-風(fēng)險(xiǎn)大的區(qū)間，人們的態(tài)度傾向于容忍；在利益小-風(fēng)險(xiǎn)大的區(qū)間，人們的態(tài)度傾向于拒絕；在利益小-風(fēng)險(xiǎn)小的區(qū)間，人們的態(tài)度傾向于忽略。因此，要提高人們對(duì)于一個(gè)項(xiàng)目的接受程度，一方面是降低風(fēng)險(xiǎn)，從選址安全、生產(chǎn)安全、運(yùn)輸安全、環(huán)境監(jiān)管、安全監(jiān)管等各個(gè)方面采取措施降低風(fēng)險(xiǎn)；另一方面是增加利益，從經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、增加就業(yè)、社區(qū)環(huán)境建設(shè)、文化服務(wù)供給等各個(gè)方面入手。

利益補(bǔ)償是一個(gè)通用的做法。在多數(shù)個(gè)案中，補(bǔ)償能達(dá)到預(yù)期效果，換句話(huà)說(shuō)，在居民對(duì)于補(bǔ)償滿(mǎn)意的情況下，是傾向于接受在相鄰區(qū)域建設(shè)鄰避設(shè)施的。在實(shí)踐上，地方政府也多運(yùn)用補(bǔ)償來(lái)解決問(wèn)題，即所謂“抓住協(xié)調(diào)群眾利益這個(gè)牛鼻子”。中共十八屆三中全會(huì)也提出，建立合理利益補(bǔ)償機(jī)制，堅(jiān)持“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)受損誰(shuí)受償”的原則。[4]利益補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵是要區(qū)分相關(guān)的利益主體，居民是利益主體，動(dòng)遷的企業(yè)、項(xiàng)目所在的區(qū)縣和街鎮(zhèn)也是利益相關(guān)方。有研究提出要以項(xiàng)目規(guī)劃補(bǔ)償、土地指標(biāo)補(bǔ)償、專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)償、溝通宣傳補(bǔ)償、動(dòng)遷補(bǔ)償、提高財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、給予費(fèi)用減免等措施，給予包括項(xiàng)目所在區(qū)縣、涉及企業(yè)、附近居民在內(nèi)的利益相關(guān)人補(bǔ)償。[5]

利益補(bǔ)償可以提高利益相關(guān)方對(duì)于項(xiàng)目的接納程度，但并非萬(wàn)能鑰匙，存在自身限度。對(duì)于幾種設(shè)施，如高放射性廢料處置場(chǎng)、高放射性廢料存儲(chǔ)場(chǎng)、低放射性廢料處置場(chǎng)，補(bǔ)償所起到的作用不顯著，而且隨著風(fēng)險(xiǎn)的增加，補(bǔ)償?shù)挠绊懥呌诮档?，甚至不起任何作用?？梢哉f(shuō)，二者對(duì)于人們態(tài)度與行為選擇的影響呈消長(zhǎng)關(guān)系。盡管利益補(bǔ)償可平衡建設(shè)鄰避設(shè)施造成的“不對(duì)稱(chēng)性”風(fēng)險(xiǎn)-利益分配，但在有些國(guó)家和地區(qū)，一些居民對(duì)于補(bǔ)償無(wú)動(dòng)于衷，甚至將補(bǔ)償視為“賄賂”。對(duì)于接受“賄賂”來(lái)交換項(xiàng)目建設(shè)，人們認(rèn)為是不道德行為，引起社群排斥與指責(zé)。由此可以看出，補(bǔ)償對(duì)居民接受度的影響主要有兩種：一種是增進(jìn)效應(yīng)（crowding-in effect），另一種是排擠效應(yīng)（crowding-out effect）。[6]鑒于此，反對(duì)者常常想辦法放大排擠效應(yīng)，方法之一就是夸大風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)其高致病性或?qū)€(gè)體及子孫后代生命的威脅，以激發(fā)人們的恐懼感。

四、公眾參與：增加支持度

公眾參與的工具價(jià)值在于弱化民眾的不服從意愿與行為。反對(duì)PX、反對(duì)垃圾焚燒的民眾走上街頭，目標(biāo)很明確，就是改變政府已做出的決定，或在政府未做出決定前產(chǎn)生反向影響，這可以被看作是一種體制外參與。體制外參與可能以溫和理性收?qǐng)?，也可能以激進(jìn)沖突結(jié)束。整個(gè)“街頭聚集”的過(guò)程，隨著多方主體的介入，在態(tài)勢(shì)發(fā)展上具有不確定性。對(duì)于動(dòng)員者、組織者來(lái)說(shuō)，不好控制，對(duì)于負(fù)責(zé)維護(hù)秩序的公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，也不好控制。因此，“避免體制外參與可能帶來(lái)的社會(huì)秩序失控”是政府面對(duì)鄰避事件的基本想法。這就是為什么一個(gè)原本“走完了法定程序”的項(xiàng)目，面對(duì)大規(guī)模街頭抵制時(shí)，被迫叫停的原因。事后來(lái)看，與其“避免體制外參與可能造成的社會(huì)秩序失控”不如避免“體制外參與本身”。要避免體制外參與，有效的辦法是將體制外參與“體制內(nèi)化”。體制內(nèi)化，就是給公眾參與搭建一個(gè)制度化的平臺(tái)，降低“民眾走上街頭”的可能性。

公眾參與對(duì)解決鄰避問(wèn)題在工具上是必要的，在程序上更是正當(dāng)?shù)??！帮L(fēng)險(xiǎn)-利益”的配置關(guān)涉每一個(gè)具體的利益相關(guān)人，這些利益相關(guān)人面臨的問(wèn)題也是具體的、個(gè)體性化的，因此，“誰(shuí)得到誰(shuí)失去；如何得到如何失去，得到什么失去什么，何時(shí)得到何時(shí)失去”必須被放到一個(gè)開(kāi)放的博弈平臺(tái)上去討論、協(xié)商，利益相關(guān)人只有參與其中，才能找到自己的真正利害所在，甚至達(dá)成個(gè)人與政府、企業(yè)之間的多贏。支持者認(rèn)為，讓公眾參與，考量公眾的意見(jiàn)，既可以增強(qiáng)政府決策的正當(dāng)性，又可以增強(qiáng)政府決策的可執(zhí)行性。任何一項(xiàng)政策，必須得到公眾的認(rèn)可與配合，才能得以有效執(zhí)行并獲得相應(yīng)的政策效果，否則，政策就是一紙空文。沒(méi)有公眾參與的程序，導(dǎo)不出政策的預(yù)期結(jié)果，在鄰避問(wèn)題上更找不到最佳解決方案。一些研究指出，公眾參與是建成鄰避設(shè)施的關(guān)鍵要素，如果沒(méi)有公眾參與環(huán)節(jié)，公眾拒絕接受鄰避設(shè)施就具有合理性。這就是為什么在鄰避事件中，一些反對(duì)者會(huì)以“公眾參與”為切入點(diǎn)來(lái)表達(dá)反對(duì)。

一般來(lái)說(shuō)，公眾參與在政治價(jià)值上具有不證自明的正當(dāng)性，它始終占據(jù)著政治道義的制高點(diǎn)，贏得不容置疑的支持。但正是基于此，不能任意放大公眾參與的作用，不顧其限度。公眾參與恰恰是在鄰避問(wèn)題上遭遇了“參與爆炸”，以及對(duì)科學(xué)理性及公共利益的侵害，典型的表現(xiàn)是大規(guī)模聚集及暴力沖突。臺(tái)灣的鄰避問(wèn)題研究指出，社區(qū)居民與鄰避設(shè)施之間的紛紛擾擾，牽扯到了鈔票、選票、信任及黑白道介入四大問(wèn)題。[7]所以，公民參與不是靈丹妙藥，現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明不能相信這種迷信。尤其是在“反核四”問(wèn)題上的“泛政治化”行為，即參與者為撈取政治資本或謀取自身政治利益，不惜犧牲整體公共利益或?qū)I(yè)科學(xué)考量，對(duì)于地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生極其不利影響。如若在這種情況下，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大公眾參與，將鼓勵(lì)民粹的激情來(lái)淹沒(méi)理性的討論。需要明確的是，民眾參與的前提，是確保參與者的自我節(jié)制及參與品質(zhì)，否則，易被煽動(dòng)的民眾將以盲目的熱情摧毀理性的討論。這種現(xiàn)象在嫌惡性高的鄰避設(shè)施建設(shè)中特別明顯。比如，西方國(guó)家出現(xiàn)的“生態(tài)民粹主義”（Ecopopulism）致使大部分政治人物因?yàn)檫x票問(wèn)題不愿面對(duì)或逃避有毒廢棄物處理這一必須處理的問(wèn)題。[8]

公眾參與的關(guān)鍵是參與品質(zhì)，既要防止公眾參與成為權(quán)力精英進(jìn)行決策的裝飾品，也要防止利益團(tuán)體操縱參與過(guò)程，制造社會(huì)壓力，迫使弱勢(shì)團(tuán)體讓步或被收買(mǎi)。因此，公眾參與不僅是一種工具、一種價(jià)值，也是一種科學(xué)化的制度設(shè)計(jì)。對(duì)于鄰避問(wèn)題，公眾參與的作用在于，緩和鄰避沖突，尊重相關(guān)主體的利益，提高解決問(wèn)題的成功機(jī)率，賦予決策正當(dāng)性。

五、社區(qū)營(yíng)造：建設(shè)“迎臂”力量

社區(qū)營(yíng)造的核心是以社區(qū)共同體的存在和意識(shí)為前提，運(yùn)用社區(qū)公民的自發(fā)性力量解決環(huán)境污染，從消極的抵制抗?fàn)庌D(zhuǎn)變?yōu)榉e極的改善營(yíng)造，實(shí)現(xiàn)從“鄰避（NIMBY）社區(qū)”向“迎臂（YIMBY）社區(qū)”轉(zhuǎn)變。社區(qū)營(yíng)造是臺(tái)灣的概念，與當(dāng)前各地推動(dòng)的社區(qū)家園建設(shè)類(lèi)似。它強(qiáng)調(diào)居民對(duì)于社區(qū)的存在感、認(rèn)同感、歸屬感和安全感。

社區(qū)營(yíng)造或家園建設(shè)的目標(biāo)，是為社會(huì)注入一種以社區(qū)為單元的凝聚力。有研究指出，家園建設(shè)的要義在于做好“共”和“愛(ài)”兩個(gè)字的文章。只有通過(guò)共同勞動(dòng)、共同活動(dòng)，才能塑造共同關(guān)系；只有加入互動(dòng)友愛(ài)，才能鞏固、拓展和深化共同關(guān)系；只有伴隨共同關(guān)系的形成、發(fā)展和持續(xù)，成員所渴求的存在感、認(rèn)同感和安全感才能得到滿(mǎn)足，家園才能呼之欲出。[9]家園的形成，將為解決鄰避問(wèn)題增加一個(gè)內(nèi)聚性很強(qiáng)的組織力量。

家園建設(shè)作為一種力量參與鄰避問(wèn)題的解決，在政策思路上，是試圖借用除市場(chǎng)、政府以外的社會(huì)力量推動(dòng)公共問(wèn)題的治理。從治理的理念出發(fā)，只有建立強(qiáng)市場(chǎng)-強(qiáng)政府-強(qiáng)社會(huì)的三強(qiáng)有機(jī)結(jié)構(gòu)，才能為解決公共問(wèn)題提供一個(gè)基礎(chǔ)保障。因此，應(yīng)當(dāng)注重市場(chǎng)、社會(huì)、政府三方的協(xié)作，推動(dòng)不同領(lǐng)域不同層級(jí)的行動(dòng)者圍繞“共同的鄰避問(wèn)題”，形成多主體多層次交疊的治理網(wǎng)絡(luò)，政府不必包攬，更不必單打獨(dú)斗，完全可以通過(guò)推動(dòng)社會(huì)力量的成長(zhǎng)，在鄰避問(wèn)題上，主要是推動(dòng)社區(qū)力量的成長(zhǎng)，來(lái)完成對(duì)于鄰避利害的協(xié)商談判及對(duì)環(huán)境問(wèn)題的改善。其實(shí)施策略包括，鼓勵(lì)成立社區(qū)組織；建立社區(qū)參與制度；加強(qiáng)與政府的政策對(duì)話(huà)能力；保證社區(qū)居民知情權(quán)；建立社區(qū)-企業(yè)-政府的“三方合作監(jiān)管模式”等。

社區(qū)是化解鄰避沖突必須回歸的主題。社區(qū)營(yíng)造或家園建設(shè)，包含著對(duì)解決鄰避問(wèn)題的理想期待及嘗試性努力。它能否成功，除了依賴(lài)于政府的有意識(shí)推動(dòng)和社區(qū)的自組織成長(zhǎng)之外，還依賴(lài)于企業(yè)的社會(huì)責(zé)任履行。在這方面，中國(guó)廣核集團(tuán)提出的“3N社區(qū)溝通模式”值得借鑒。N是“Neighbor（鄰居）”的縮寫(xiě)，3N指安鄰、友鄰、暖鄰，做讓社區(qū)安心、稱(chēng)心、暖心的好鄰居。安鄰，通過(guò)公開(kāi)企業(yè)運(yùn)行指標(biāo)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、三廢管控、輻射防護(hù)等數(shù)據(jù)，開(kāi)放核電基地、發(fā)布社會(huì)責(zé)任報(bào)告等方式進(jìn)行信息公開(kāi)，構(gòu)建互信互動(dòng)的和諧關(guān)系。友鄰，指對(duì)社區(qū)生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等進(jìn)行保護(hù)和開(kāi)發(fā)。暖鄰，包括建立社區(qū)基金，用于小區(qū)供排水系統(tǒng)、綠化、老人活動(dòng)中心等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸納社區(qū)居民就業(yè)，支持社區(qū)組建園林公司，對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行茶園、果園管護(hù)和水、電等方面的免費(fèi)技能培訓(xùn)等。[10]

在政府解決鄰避問(wèn)題的工具箱里，社區(qū)營(yíng)造或家園建設(shè)只是其中的一個(gè)工具，這個(gè)工具對(duì)于建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)不高的鄰避設(shè)施所引發(fā)的鄰避問(wèn)題有一定作用，超出這個(gè)范圍，其有效性受到制約。即使是在社區(qū)建設(shè)較好的國(guó)家或地區(qū)，成功的案例也較少，這一方面取決于社區(qū)營(yíng)造或家園建設(shè)的成熟性，另一方面也取決于政府、企業(yè)和社區(qū)三方在彼此可信度、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、公眾參與、法律法規(guī)認(rèn)同、風(fēng)險(xiǎn)管控職責(zé)的履行與監(jiān)督等各個(gè)方面的共同看法及協(xié)同配合。

六、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)的不少鄰避個(gè)案，看似相同，實(shí)則差異較大。環(huán)保訴求、拆遷補(bǔ)償、中央-?。ㄊ校?地方之間對(duì)產(chǎn)生鄰避效應(yīng)的企業(yè)的稅收分成爭(zhēng)議、企業(yè)同行之間的利益競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)家戰(zhàn)略布局等議題在不同的個(gè)案中表現(xiàn)程度不一。因此，走出鄰避困境，需要抓住鄰避現(xiàn)象背后的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但從總體上看，前文提出的風(fēng)險(xiǎn)溝通、利益補(bǔ)償、公眾參與和社區(qū)營(yíng)造，是解決鄰避問(wèn)題的四種管理工具，有普遍意義。除此之外，還需推動(dòng)政府公信力建設(shè)及中央政府、地方政府、企業(yè)、NGO、媒體等各個(gè)主體的職責(zé)歸位，以塑造化解鄰避沖突的基礎(chǔ)環(huán)境和結(jié)構(gòu)空間。限于篇幅，這些主題將另文討論。此文的目的在于糾偏一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，即把鄰避事件簡(jiǎn)單地歸結(jié)為民眾的科學(xué)素養(yǎng)低、民眾的胃口大、民眾被“別有用心的人”利用，從而將政府工作的切入點(diǎn)選在科普宣教灌輸、消極粗暴應(yīng)付、強(qiáng)制力動(dòng)用等方面；希望借助于厘清前述四種管理工具的優(yōu)長(zhǎng)及局限，推動(dòng)政府及相關(guān)方全面看待鄰避事件的各個(gè)面向，并應(yīng)因?qū)嶋H情況，巧妙組合運(yùn)用各種工具，以預(yù)防和消解鄰避事件，實(shí)現(xiàn)“治未病”的效果。

[1]李拯.期待昆明成功走出“PX困局”[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-05-15.

[2]郝洪.環(huán)境敏感期的新考題[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-07-30.

[3]世界衛(wèi)生組織.WHO關(guān)于電磁場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)溝通的建議——建立有關(guān)電磁場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)話(huà)[M].楊新村，等，譯.北京：中國(guó)電力出版社，2009.

[4]中共中央關(guān)于全國(guó)深化改革若干重大問(wèn)題的決定[Z].北京：人民出版社，2014.

[5]湯匯浩.鄰避效應(yīng):公益性項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制與公民參與[J].中國(guó)行政管理，2011，（7）.

[6]蕭代基，黃德秀.補(bǔ)償對(duì)鄰避現(xiàn)象的影響——以烏坵低放射性廢料場(chǎng)址為例[EB/OL].http://www.doc88.com/p-419724088142.html，2012-09-24.

[7]丘昌泰.從“鄰避情結(jié)”到“迎臂效應(yīng)”：臺(tái)灣環(huán)?？?fàn)幍膯?wèn)題與出路[J].政治科學(xué)論叢，2002，（17）.

[8]湯京平，翁偉達(dá).解構(gòu)鄰避運(yùn)動(dòng)——國(guó)道建設(shè)的抗?fàn)幣c地方政治動(dòng)員[J].公共行政學(xué)報(bào)，2005，（14）.

[9]王紅艷.社會(huì)治理重在家園建設(shè)[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-04-09.

[10]中廣核發(fā)布核電行業(yè)首份《社區(qū)發(fā)展白皮書(shū)》首推3N社區(qū)溝通模式[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/energy/2014-08/07/c_126845038. htm，2014-08-07.

[責(zé)任編輯：閆明]

Source Management to NIMBY Syndrome

Wang Hua
（Emergency Management Training lenter,Chinese Academy of Governance,Beijing 100800,China）

Local governments have to break the vicious circle when handling the NIMBY(Not in My Backyard)syndrome from the very beginning--to improve their governance capability.As to the methodology,basically there are four solution methods:risk communication,interest compensation,public participation and community buildup.In practice,the governments need to acknowledge and understand the advantage and limitation of each method.A best way out is to dissolve the NIMBY dilemma in advance by integrating different methods when dealing with different predicaments.

NIMBY syndrome;source management;risk communication;interest compensation;public participation;community buildup

D616

A

1674-0955（2014）06-0104-06

2014-08-25

本文系國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目（2013BAK03B07）的階段性成果

王華（1975-），女，河南許昌人，國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心（中歐應(yīng)急管理學(xué)院）副教授。