關于立法協(xié)商的幾個基本問題

張獻生

（中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部，北京 100080）

·協(xié)商民主·

關于立法協(xié)商的幾個基本問題

張獻生

（中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部，北京 100080）

立法協(xié)商作為推進我國社會主義協(xié)商民主的重要形式，開辟了社會主義民主政治新領域，但是，我們對立法協(xié)商的有關問題則需要深入研究和準確把握。政協(xié)作為立法協(xié)商的組織者和推動者，不宜以政協(xié)的名義與立法機構或人員進行立法協(xié)商。民主黨派作為參政黨應該積極參與政協(xié)的立法協(xié)商，但是，政協(xié)不是民主黨派參與立法協(xié)商的唯一渠道。立法機構作為立法協(xié)商的主體和主導，是立法協(xié)商主要的和經常的組織者。提高立法協(xié)商效能的根本要求，是充分聽取和吸納人民群眾的意見和建議。

立法協(xié)商；協(xié)商主體；協(xié)商組織；協(xié)商效能

黨的十八屆三中全會把立法協(xié)商作為推進我國社會主義協(xié)商民主的重要形式，開辟了社會主義協(xié)商民主新領域，成為中國特色社會主義民主政治的重要實踐內容。如何切實有效地開展立法協(xié)商？相關部門和專家學者都在進行探討。這里，結合北京市政協(xié)委員、法學專家常紀文同志通過親自參與全國政協(xié)和北京市政協(xié)的立法協(xié)商實踐后，對立法協(xié)商有關問題的思考和探討［1］作了進一步研究。這些問題都是立法協(xié)商的基本問題，涉及我國政治體制結構的性質、特點和相互關系，需要深入研究和準確把握，否則，就會差之毫厘、謬之千里。

一、關于立法協(xié)商的主體

在立法協(xié)商中，首要的問題是誰與誰協(xié)商。也就是說，要明確立法協(xié)商的主體。常紀文同志根據兩場立法協(xié)商的參與單位和人員提出，協(xié)商的主體包括人大、政協(xié)、各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士，政協(xié)參加協(xié)商的人士宜以政協(xié)各委員會的專家代表為主。這里，人大、各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士、政協(xié)委員及各委員會的專家等作為立法協(xié)商的主體是沒有問題的，但是，政協(xié)能否作為立法協(xié)商的主體，則需要具體研究。

所謂立法協(xié)商，從廣義上講，是指相關單位人員及社會公眾圍繞立法的有關事項進行的各種形式的協(xié)商活動。從狹義上講，主要是指具有立法職能的機構或部門在立法過程中，按照一定的程序與有關方面、部門或人士，或面向社會公眾，就有關事項和內容通過咨詢、溝通、對話、討論、聽證、評估、征求意見、提出建議和反饋等方式進行的協(xié)商活動［2］。在立法協(xié)商中，與立法機構或人員進行協(xié)商的各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、政協(xié)委員、專家學者以及社會公眾等作為協(xié)商對象，都可以成為協(xié)商的主體，但是，政協(xié)作為協(xié)商對象則存在著以下幾個問題：第一，政協(xié)是中國人民的政治協(xié)商機關，這種政治協(xié)商是參加政協(xié)的各黨派、各團體和各族各界人士，就有關問題通過各種會議在政協(xié)內部進行的各種協(xié)商，而不是作為一個單位或一個方面與外部機關單位進行政治協(xié)商；第二，政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和多黨合作的重要機構，是進行政治協(xié)商的重要平臺，也就是說，它是為領導機關、立法機關、行政機關等就有關問題與參加政協(xié)的有關黨派、團體和各族各界人士，與政協(xié)委員、常務委員及所聯(lián)系的專家學者等進行各種協(xié)商討論提供舞臺，而不是作為一個角色在臺上表演；第三，政協(xié)作為我國政治體制的重要組成部分，與作為權力機關和立法機關的人大相輔相成，兩者既相互聯(lián)系又相互區(qū)別，人大在行使國家權力和立法權的過程中，要充分發(fā)揚民主，廣泛聽取包括參加政協(xié)的各黨派、各團體、各族各界人士、政協(xié)委員、專委會的意見和建議，但是，不存在立法機關與政協(xié)進行立法協(xié)商的問題；第四，政協(xié)作為由34個界別所組成的具有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質的政治實體，其組成單位和政協(xié)委員作為政協(xié)政治協(xié)商的參與者和實踐者，都可以成為政治協(xié)商重要內容的立法協(xié)商的主體，但是，政協(xié)整體難以作為主體與立法機構進行立法協(xié)商，而政協(xié)機關是為政協(xié)委員履行職能服務的，是政協(xié)政治協(xié)商的組織者和推動者，本身并不是協(xié)商對象。所以，不宜以政協(xié)的名義與立法機構或人員進行立法協(xié)商。

立法協(xié)商的實質是走群眾路線。開門立法、民主立法，集中體現(xiàn)為廣泛聽取社會各界與民眾的意見和建議。因此，政協(xié)參與立法協(xié)商，主要應包括兩個方面：第一，政協(xié)參加單位和政協(xié)委員作為協(xié)商主體直接參與立法協(xié)商，積極提出意見和建議；第二，政協(xié)（主要指機關）作為政治協(xié)商的組織者和推動者，應切實組織好在政協(xié)的立法協(xié)商，不斷提高意見和建議的質量。因此，在確定立法協(xié)商主體時，應把政協(xié)與政協(xié)參加單位的各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、各界政協(xié)委員、專家學者等協(xié)商對象區(qū)別開來，不宜籠統(tǒng)地并列為立法協(xié)商的主體。如果把政協(xié)作為立法協(xié)商的主體，立法協(xié)商就成了人大與政協(xié)的協(xié)商，這顯然不符合我國政治體制運行的特點和要求。

二、關于民主黨派參與立法協(xié)商問題

民主黨派作為參政黨，其參政的基本點之一就是參與國家法律法規(guī)的制定執(zhí)行。政治協(xié)商是多黨合作的基本職能，也是中國共產黨與各民主黨派合作共事的重要方式，而政治協(xié)商就包括立法協(xié)商。因此，參與立法協(xié)商，是民主黨派作為參政黨的重要職責，也是推進社會主義協(xié)商民主的重要內容。

民主黨派如何參加立法協(xié)商？常紀文同志提出，宜邀請各民主黨派、無黨派人士參與協(xié)商議程。雖然，參與立法協(xié)商的很多政協(xié)委員均具有黨派身份，如全國政協(xié)的一些副主席、副秘書長等，但是，各黨派中非全國政協(xié)委員的專家代表卻并沒有參與到此次立法協(xié)商的工作中來，而這其中有很多人士是各領域的著名專家，具有出色的專業(yè)背景，對于立法工作大有裨益。因此，一些同志在研究探討中也提出，應該進一步加強各民主黨派立法協(xié)商的參與程度。

充分發(fā)揮民主黨派在立法協(xié)商中的作用，拓寬參政協(xié)商渠道，確實十分必要。常紀文同志提出的發(fā)揮民主黨派中專家學者在立法協(xié)商中的作用，也十分中肯。我國民主黨派作為參政黨，在立法協(xié)商中具有多重作用：第一，作為參政黨，在與執(zhí)政黨的政治協(xié)商中，可以就立法的相關問題提出意見和建議，如民建中央提出的將多黨合作和政治協(xié)商制度寫進憲法的建議，民革中央提出的制定《反分裂國家法》的建議等；第二，作為政協(xié)的參加單位，可以在政協(xié)以本黨派的名義就立法中的相關問題提出意見和建議；第三，各民主黨派中的政協(xié)委員、常務委員或專門委員會成員以至政協(xié)副主席，均可以參與政協(xié)組織的相關方面和相關內容的立法協(xié)商；第四，各民主黨派中的人大代表、常務委員或專門委員會委員、副委員長（副主任）等，均可以參與人大組織的相關方面和相關內容的立法協(xié)商；第五，民主黨派成員作為專家學者或社會公眾，也可以受邀參與各方面組織的各種形式的立法協(xié)商?？傊?，在立法協(xié)商方面，民主黨派作為參政黨是立體性參與，要充分發(fā)揮其優(yōu)勢，廣泛參與、深度參與、全面參與，不應僅局限于政協(xié)的立法協(xié)商。

有的同志提出，民主黨派作為政協(xié)參加單位，黨派中的非政協(xié)委員專家代表，包括擔任人大領導職務的黨派負責人，也應參與到政協(xié)的立法協(xié)商中來。這應根據實際情況具體分析：第一，政協(xié)進行立法協(xié)商，把不是政協(xié)委員而是擔任人大領導職務的黨派負責人請來參與，是不是名正言順；第二，政協(xié)進行立法協(xié)商，政協(xié)領導同志與人大領導同志共同參與協(xié)商，是否容易造成人大與政協(xié)進行立法協(xié)商的錯覺；第三，立法協(xié)商如聽取各民主黨派的意見和建議，可通過多黨合作機制，由中央或地方黨委出面通過政黨協(xié)商來進行；第四，各民主黨派主要負責同志在人大擔任領導職務，一般都有負責同志在政協(xié)擔任領導職務（如民主黨派中央主席擔任全國人大常委會副委員長，其常務副主席均在全國政協(xié)擔任副主席），他們在立法協(xié)商或其他協(xié)商中，能夠代表本黨派發(fā)表意見。所以，作為非政協(xié)委員擔任人大領導職務的民主黨派負責同志，參與政協(xié)立法協(xié)商的必要性究竟在哪里，還需要進一步研究。黨派中非政協(xié)委員的專家學者，既可以根據需要參與政協(xié)的立法協(xié)商，也可以應邀參與人大組織的立法協(xié)商，還可以參加政府具有立法職能的機關組織的立法協(xié)商?？傊?，民主黨派包括非政協(xié)委員的專家學者，應積極參與政協(xié)的立法協(xié)商，但是，不應把政協(xié)作為參與立法協(xié)商的唯一渠道。

三、關于立法協(xié)商的組織問題

立法協(xié)商作為民主立法的重要體現(xiàn)，要面向社會方方面面和廣大民眾，必須科學組織?！吨腥A人民共和國立法法》第五條規(guī)定：“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”第三十四條規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。”第五十八條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”

根據《中華人民共和國立法法》的有關規(guī)定，立法協(xié)商的組織者主要是賦有立法職能的機構或部門，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等，組織公民有序地參與。例如，近年來，旅游法、特種設備安全法、商標法修正案、消費者權益保護法修正案等在制定過程中，全國人大常委會有關部門多次組織聽證會、座談會，公布法律草案，面向社會聽取意見和建議［3］。但是，從常紀文同志的實踐情況來看，兩次立法協(xié)商都不是由人大有關部門和機構組織的：一次由中共北京市委組織，一次由全國政協(xié)組織。特別是全國政協(xié)組織的立法協(xié)商，全國人大有關部門也沒有派人參加。他為此建議，人大應參與政協(xié)的立法協(xié)商。那么，立法協(xié)商究竟應由誰來組織、如何組織？

立法協(xié)商從廣義上講，包括立法過程中相關部門和社會公眾對所有相關的立法問題的協(xié)商。從這個角度看，立法協(xié)商起碼包括三種基本的組織方式，或者說，有三個方面具有組織者的資格：第一，賦予立法職能的有關機構或部門，主要是人大常委會、人大法律工作委員會、法制辦公室等（也包括政府中賦予立法職能的有關部門），通過組織立法聽證會、座談會，面向有關方面和社會征求意見等，開展立法協(xié)商；第二，具有總攬全局、協(xié)調各方的黨委及其有關部門，如中共中央就憲法修改、法律制定等組織召開的各種座談會、協(xié)商會等，常紀文同志參加的就《北京市大氣污染防治條例》進行的立法協(xié)商，就是由北京市委出面組織，北京市人大常委會、北京市政協(xié)、北京市法制辦及北京市其他相關委辦局的領導和專家，各民主黨派市委、市工商聯(lián)和無黨派代表參加的；第三，具有政治協(xié)商職能的人民政協(xié)，根據年度協(xié)商計劃和需要，組織參加政協(xié)的有關單位、界別、專委會和政協(xié)委員等，就立法中的有關內容進行立法協(xié)商。

由于立法涉及許多專業(yè)性的問題，因此，在黨委或政協(xié)組織的立法協(xié)商中，有必要請立法機構、有關單位和人員就有關問題進行情況通報、說明和解釋，以便更充分、更有針對性地進行協(xié)商。但是，在有的情況下則需要根據實際情況來確定，不一定每次立法協(xié)商都要有人大或政府立法機構和人員參與。例如，政協(xié)提出就某個立法問題在政協(xié)協(xié)商，經黨委批準、人大同意并列入協(xié)商計劃，政協(xié)在組織立法協(xié)商中，則可視需要請人大或政府的立法機構和人員參與。所以，對立法機構和人員參與政協(xié)立法協(xié)商不宜作硬性規(guī)定，也不應因沒有立法機構和人員參與，就認為其不重視、立法協(xié)商不規(guī)范。

這里需要說明的是，立法協(xié)商主要的和經常的組織者是人大（及政府）的立法機構。它們既是立法協(xié)商的主體，又是立法協(xié)商的主導。在立法過程中，如何體現(xiàn)走群眾路線，實行開門立法、民主立法，即找誰協(xié)商、協(xié)商什么、什么時間協(xié)商、用什么方式協(xié)商、對協(xié)商意見的吸納和反饋等，主要是由人大（及政府）立法機構確定的。政協(xié)可以就某個法律立法等相關問題提出協(xié)商建議，但是，只有在人大同意后方可在政協(xié)進行立法協(xié)商。政協(xié)根據黨委批準的協(xié)商計劃進行有關的立法協(xié)商，黨委批準前也要征求人大或政府的意見。所以，在立法協(xié)商中，政協(xié)可以充分發(fā)揮其能動作用，但是，真正起主導作用的應是人大（及政府）立法機構。為了增強立法協(xié)商的規(guī)范性、程序性，有的同志提出，在法律的立法協(xié)商規(guī)劃執(zhí)行中，由人大與政協(xié)建立協(xié)商協(xié)作機制；在行政法規(guī)的立法協(xié)商規(guī)劃執(zhí)行中，由政府與政協(xié)建立協(xié)商協(xié)作機制。這是必要的和有益的。但是，應當明確，這只是工作協(xié)商機制，而不是立法協(xié)商本身。

四、關于立法協(xié)商的效能問題

立法協(xié)商的實質是民主立法，就是通過人民群眾的廣泛參與，使立法能夠更好地集中人民的智慧，體現(xiàn)人民的意志，維護人民的利益。因此，提高立法協(xié)商效能的根本要求，就是在立法過程中廣泛聽取和充分吸納人民群眾的意見和建議。

立法聽取人民群眾的意見和建議，政協(xié)領域廣泛、人才薈萃、智力密集，是一個十分重要的方面。有的同志提出，要以政協(xié)參與立法協(xié)商來提高立法效能，認為“地方立法在政協(xié)聽取意見而不是政協(xié)參與地方立法協(xié)商，實際上是降低了政協(xié)在參與地方立法中的地位，弱化了政協(xié)參與地方立法的功能”［4］31。對此，首先應該明確政協(xié)參與地方立法的含義。政協(xié)參與立法，不是政協(xié)與人大共同對等協(xié)商立法，也不是政協(xié)介入立法過程干預立法，而是搭建廣闊的立法協(xié)商平臺，在政協(xié)組織有關方面和人士充分協(xié)商，就立法的有關問題為立法機構提供高質量、高水平的意見和建議?？梢哉f，立法機構和人員到政協(xié)聽取意見和建議，或政協(xié)把參加政協(xié)的有關單位或政協(xié)委員協(xié)商的意見和建議反映給立法機構，是立法聽取人民群眾意見和建議的重要渠道，也是政協(xié)參與立法的具體實現(xiàn)方式。不能把政協(xié)參與立法與在政協(xié)聽取意見和建議對立起來，更不能認為在政協(xié)聽取意見就會弱化政協(xié)參與地方立法的功能。

立法聽取人民群眾的意見和建議，當然是要聽取有價值、有分量、有見地的意見和建議。為此，有的同志提出，立法協(xié)商“只有先在人民政協(xié)內部完善利益的協(xié)商與調整的過程達成共識，并將這種帶有共識性的意見傳遞給立法部門，才能真正體現(xiàn)立法協(xié)商的精神”［4］32。殊不知，立法協(xié)商的真諦是發(fā)揚民主、集思廣益。政協(xié)作為發(fā)揚民主的重要形式，可以暢所欲言，特別是可以發(fā)表不同意見；可以增進共識，但是，不一定非要達成共識。政協(xié)向立法機構提供的是綜合各方面的意見和建議，包括不同意見和反對意見，而不是在政協(xié)達成共識后的意見，也不是經政協(xié)“加工”的共識性意見。這樣，才能使立法機構了解掌握不同群體不同方面的不同利益訴求，在立法中更好地平衡和兼顧各方面的利益，更好地反映和體現(xiàn)人民群眾的根本利益。立法共識的最終形成，不是在政協(xié)達成，而是人大立法機構在法定程序運行過程中形成。

立法聽取人民群眾的意見和建議，還體現(xiàn)在重視對人民群眾所提意見和建議的吸納和反饋上。這是聽取意見和建議的目的，也是立法協(xié)商的關鍵。為此，有的同志提出，要制定明確的操作性強的制度和程序，以保證協(xié)商共識能夠通過合理的途徑融入立法進程中。協(xié)商結果要成為具有約束力的會議文件，“一旦一方違反了協(xié)商的結果，遵守結果的一方就可以啟動相應的救濟程序和機制，確保自身的合法利益”［4］33。應當明確，民主立法是立法機構廣泛聽取各方面的意見和建議，并根據其合理性、科學性、可行性進行采納，最終按照法定程序形成法律。它不是與協(xié)商主體討價還價、共同立法，協(xié)商共識也不是法律本身。立法協(xié)商是發(fā)揚民主的過程而不是立法程序，協(xié)商結果是供立法機構參考吸納而不是正式法律條文，對協(xié)商主體特別是立法機構并不具有法律約束力。正如全國政協(xié)主席俞正聲同志所講，立法協(xié)商就是讓政協(xié)委員利用寬松的政協(xié)環(huán)境發(fā)發(fā)言、講講自己的觀點，以提供參考。

總之，提高立法協(xié)商的效能，關鍵是在增強意見和建議的科學性、合理性、可行性上下功夫，為立法機構充分吸納創(chuàng)造條件，而不是增強意見和建議的約束力、強制性，更不能把立法協(xié)商過程等同于法律形成過程。

［1］常紀文.關于立法協(xié)商的幾個基本問題［EB/OL］.（2014－08－27）.http：//www.cssn.cn/fx/fx＿cgzs/201405/t20140513＿1156981.shtml.

［2］胡照洲.論立法協(xié)商的必要性和可行性［J］.湖北省社會主義學院學報，2014（1）：44.

［3］李適時.充分發(fā)揮人大在全面推進依法治國中的重要作用［J］.北京人大，2014（7）：7.

［4］王叢偉.社會主義協(xié)商民主視域下立法協(xié)商問題研究［J］.山西社會主義學院學報，2014（1）.

責任編輯：張秀紅

D62

A

1002－0519（2014）05－0011－04

2014－08－06

中央社會主義學院2014年度委托課題（WT201413）

張獻生，男，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部副秘書長。