京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的若干戰(zhàn)略問題

◎劉 勇 李 仙

京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的若干戰(zhàn)略問題

◎劉 勇 李 仙

京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展上升國家戰(zhàn)略，與新絲綢經(jīng)濟(jì)帶一道共同構(gòu)成新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國方略中區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略核心內(nèi)容，這無疑將對(duì)未來我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同和協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略提出的背景

改革開放以來，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)向的指導(dǎo)下，隨著中央經(jīng)濟(jì)權(quán)力的不斷下放，我國地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體意識(shí)和發(fā)展動(dòng)力不斷加強(qiáng)，區(qū)域之間也開始了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域多層次的新的分工協(xié)作進(jìn)程。京津冀地區(qū)是我國沿海三大核心綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)之一，是比較早地開展高層次的綜合區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的試點(diǎn)地區(qū)之一，從上世紀(jì)70年代末以來，該綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)的合作共經(jīng)歷了以下三次較大的發(fā)展階段。

第一次是上世紀(jì)80年代中期，國家開始實(shí)施國土整治戰(zhàn)略，將京津冀地區(qū)作為“四大”試點(diǎn)地區(qū)之一（其他是滬蘇浙、珠江三角洲和“三西”煤炭能源基地），要求環(huán)渤海和京津冀地區(qū)開展全面的國土整治工作，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域分工協(xié)作、發(fā)揮資源比較優(yōu)勢(shì)、治理生態(tài)環(huán)境、開展跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和人口布局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這次區(qū)域合作在跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水資源節(jié)約利用、土壤污染等方面取得了一定成效，為以后的區(qū)域合作打下了一定基礎(chǔ)。

第二次是本世紀(jì)初，為配合北京市新的功能定位和天津?yàn)I海新區(qū)大規(guī)模建設(shè)，由國家發(fā)改委牽頭在河北廊坊舉行了的京津冀三方和政府、企業(yè)和學(xué)者等各界人士參與的京津冀區(qū)域合作論壇，并達(dá)成了著名“廊坊共識(shí)”，提出了在公共基礎(chǔ)設(shè)施、資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)等方面加速一體化進(jìn)程的愿望；此后，國家發(fā)改委有關(guān)部門一直在據(jù)此起草有關(guān)合作規(guī)劃和文件。但由于種種原因（特別是世界金融危機(jī)的爆發(fā)），該規(guī)劃幾經(jīng)調(diào)整和修改，至今還是沒有出臺(tái)。

應(yīng)該說，京津冀綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)以上兩次合作雖然都夭折了，但實(shí)際上還是取得了一些成效的，雖然這些成效實(shí)際意義不大，同長三角、珠三角區(qū)域合作相比，有較大的差距。其中的原因很多，歸納起來主要兩條：一是當(dāng)時(shí)該地區(qū)市場(chǎng)化程度相對(duì)較弱，區(qū)域合作動(dòng)力不強(qiáng)；二是那時(shí)該地區(qū)發(fā)展水平和階段還比較低，還沒發(fā)展到從集聚走向擴(kuò)散的階段，區(qū)域內(nèi)部差距也較大，難以形成合作的意愿。

2014年2月26日，習(xí)總書記在北京主持召開座談會(huì)，專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的需要，是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要，是探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要，是實(shí)現(xiàn)京津冀優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展、帶動(dòng)北方腹地發(fā)展的需要，是一個(gè)重大國家戰(zhàn)略，要堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、扎實(shí)推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來，開啟了京津冀第三次區(qū)域合作的新進(jìn)程。這次因“霧霾”起，習(xí)總書記倡導(dǎo)，范圍擴(kuò)大、深度加強(qiáng)、力度前所未有，必將打破前兩次區(qū)域合作不順的體制機(jī)制障礙和各種不利因素的影響，通過大膽改革創(chuàng)新，在全國率先走出一條綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)合作的新路來。

京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展可能帶來的若干機(jī)遇

（一）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)帶來的機(jī)遇

改革開放以來，在小平同志東西部“兩個(gè)大局”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，逐步形成“抓兩頭、促中間”的區(qū)域發(fā)展政策思路。改革開放初，小平同志倡導(dǎo)形成了東部沿海發(fā)展戰(zhàn)略（主要是珠江三角洲的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)）和“八七”扶貧戰(zhàn)略并舉的“抓兩頭”舉措；江李時(shí)代提出和實(shí)施了浦東新區(qū)和西部大開發(fā)“抓兩頭”戰(zhàn)略；胡溫時(shí)代提出和實(shí)施了天津?yàn)I海新區(qū)和“老少邊窮”地區(qū)“抓兩頭”戰(zhàn)略。

事實(shí)上，“抓兩頭、促中間”的區(qū)域發(fā)展政策是具有普遍意義的，西方發(fā)達(dá)國家走的也是這條路。目前，我國仍處在這條路上。因此，習(xí)李時(shí)代仍需走這條路，其主要內(nèi)容已逐步顯現(xiàn)，即以京津冀為突破口的東部三大城鎮(zhèn)群核心區(qū)協(xié)同發(fā)展，以內(nèi)地沿邊地區(qū)和新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)成新的“抓兩頭”舉措。

（二）綜合區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作層次帶來的機(jī)遇

大家知道，省市縣是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在這些主體區(qū)域?qū)哟沃畠?nèi)或之間會(huì)自發(fā)產(chǎn)生不同層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工合作關(guān)系，這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系大體可分四個(gè)層次：一是東中西三大地帶（或東中西和東北四大板塊）區(qū)域合作層次；二是省域之間的綜合區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)層次；三是城市群區(qū)域合作層次（地級(jí)市之間合作）；四是城市圈區(qū)域合作層次（縣域之間的合作）。其中，城市群和城市圈等低層次的區(qū)域合作較為普遍和成功，而省域之間高層次的綜合性區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作成功的事例尚不多，也缺乏成功的經(jīng)驗(yàn)。

京津冀區(qū)域合作屬于高層次的綜合性區(qū)域合作，是在我國三大地帶劃分的基礎(chǔ)上，在各地帶內(nèi)部進(jìn)一步以省區(qū)為單位劃分的一個(gè)高級(jí)別的區(qū)域協(xié)調(diào)或協(xié)同發(fā)展區(qū)域單元。這一層次區(qū)域合作單元的主要目的在于，就跨省區(qū)的各種大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（如鐵路、公路和生態(tài)保護(hù)等）開展區(qū)域共建和合作，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)在更大規(guī)模上的一體化，提升整個(gè)合作區(qū)范圍內(nèi)整體經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭實(shí)力。事實(shí)上，到目前為止，我國區(qū)域合作的層次主要是在市縣兩級(jí)開展并取得一定的成效，而省區(qū)一級(jí)開展的區(qū)域合作還不多見，也缺乏成功的事例。國家將第一個(gè)國家級(jí)跨省區(qū)綜合性區(qū)域合作項(xiàng)目選擇在京津冀地區(qū)（在一定程度上還應(yīng)該包括山東），這無疑將給該區(qū)域協(xié)同發(fā)展帶來前所未有的新機(jī)會(huì)。

（三）首都非核心功能調(diào)整的機(jī)遇

眾所周知，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的最大機(jī)遇在于北京下決心調(diào)整非首都核心功能，控制人口和中心城區(qū)范圍。天津和河北將利用其近鄰首都的獨(dú)特區(qū)位，承接首都轉(zhuǎn)移出來的多項(xiàng)功能，贏得又一個(gè)難得機(jī)會(huì)。當(dāng)然，在利用近鄰首都的獨(dú)特區(qū)位中，天津和河北應(yīng)當(dāng)有所分工，要按照發(fā)展階段和接納能力，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化布局，良性互動(dòng)；并且，天津還有責(zé)任為解決京津周邊貧困帶做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（四）區(qū)域聯(lián)防治理“霧霾”帶來的機(jī)遇

努力將“霧霾”這件壞事，轉(zhuǎn)變成促進(jìn)北方地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的好事。京津冀要充分利用這一輪因“霧霾”引起、習(xí)總書記親自倡導(dǎo)、范圍擴(kuò)大、深度提高、力度前所未有的第三次京津冀協(xié)同發(fā)展的大好勢(shì)頭和北京大力調(diào)整非首都核心功能的機(jī)會(huì)，大力協(xié)同轉(zhuǎn)變區(qū)域發(fā)展和合作方式，協(xié)同進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，協(xié)同開展產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化行動(dòng)，協(xié)同建立區(qū)域聯(lián)防治理“霧霾”體制機(jī)制，為先行改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，打造我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展第三極創(chuàng)造更好的條件。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)

（一）明確協(xié)同發(fā)展的總體目標(biāo)

通過實(shí)施區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，在不久的將來把京津冀地區(qū)打造成為實(shí)力雄厚的我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的第三極，我國第一個(gè)綜合性區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的成功示范區(qū)，以及生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展先行改善區(qū)。

（二）突出區(qū)域協(xié)同發(fā)展的三個(gè)重點(diǎn)

首先，是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作和跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施合作。實(shí)施區(qū)域聯(lián)防治理“霧霾”，采取應(yīng)急的末端治理、中期的落后產(chǎn)能淘汰和長期的能源消費(fèi)清潔化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)循環(huán)化等組合措施，應(yīng)對(duì)突如其來的大面積嚴(yán)重的“霧霾”大氣污染；強(qiáng)化城鎮(zhèn)體系之間交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建越來越便捷的區(qū)域合作“硬件”基礎(chǔ)。其次，是產(chǎn)業(yè)分工布局和城鎮(zhèn)體系優(yōu)化合作。采取有力的加減法措施，毫不動(dòng)搖地疏散和轉(zhuǎn)移北京非首都城市功能，大力強(qiáng)化天津在華北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心地位和環(huán)渤海地區(qū)的門戶地位，充分利用河北廣闊的土地資源空間和環(huán)境容量資源，努力通過京津輻射帶動(dòng)解決環(huán)京津貧困帶問題。第三，是要素自由流動(dòng)和社會(huì)政策一體化合作等。探索京津之間同城化道路和與河北一體化道路。

（三）建議把“京津石”三角區(qū)確定為京津冀協(xié)同發(fā)展的核心區(qū)

“京津石”是京津冀的三個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的城市，只有這實(shí)力三個(gè)城市最強(qiáng)的城市合作了、一體化了，才能有整個(gè)區(qū)域的合作化和一體化。京津冀協(xié)同發(fā)展的核心區(qū)應(yīng)該是“京津石”三角區(qū)，相應(yīng)地北部和南部的次中心分別是唐山和邯鄲，這樣整個(gè)區(qū)域未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局才能拉得開。建議在首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃和環(huán)渤海區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)上，組織三省市和國家有關(guān)部門制定新一輪京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，處理好首都經(jīng)濟(jì)圈（該規(guī)劃應(yīng)該是主要針對(duì)京津周邊貧困帶的扶貧規(guī)劃，該規(guī)劃不能代替京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，建議將該規(guī)劃改名為首都周邊貧困帶發(fā)展規(guī)劃）、“京津石”城鎮(zhèn)群、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展、環(huán)渤海合作區(qū)以及北方腹地等區(qū)域合作與發(fā)展層次之間的關(guān)系。

協(xié)同發(fā)展的若干對(duì)策措施

一是建立國家層次的京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展議事和決策機(jī)構(gòu)，一位副總理掛帥，三省市主要領(lǐng)導(dǎo)參加。京津冀協(xié)同發(fā)展議事和決策機(jī)構(gòu)辦公室可設(shè)在國家發(fā)改委地區(qū)司。

二是制定我國首個(gè)綜合區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作章程，并使其具有一定的法律效力。國家發(fā)改委地區(qū)司會(huì)同三省區(qū)有關(guān)部門起草章程，并建議在起草過程中請(qǐng)有關(guān)立法機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者參與其中。

三是人大政協(xié)和地方立法機(jī)構(gòu)肩負(fù)起規(guī)劃落實(shí)的監(jiān)督責(zé)任。

四是國家需要出臺(tái)促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展有關(guān)鼓勵(lì)政策。

國務(wù)院發(fā)展研究中心/北京信息科技大學(xué)