城市人口流動管理的幾點思考與建議——新加坡、越南“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化”調(diào)研啟示

◎ 龍海波

推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，關鍵在于提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，它包括原城鎮(zhèn)居民和外來人口兩個層面，而由此形成的緊張關系已成為現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的突出問題，在許多大城市集中表現(xiàn)為“城市病”。如何構(gòu)建與不同城市規(guī)模相適應的人口流動管理體制，成為此次調(diào)研的主要內(nèi)容。

去年底，我們針對“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化”問題赴新加坡、越南開展調(diào)研，相繼訪問了新加坡貿(mào)易及工業(yè)部、市區(qū)重建局、宜居城市研發(fā)中心和越南社會科學院、中央政策研究室等部門，就外來人口管理思路及基本做法進行了交流。在總結(jié)新加坡、越南成功經(jīng)驗與失敗教訓的基礎上，結(jié)合我國流動人口現(xiàn)狀與特點，提出了城市人口流動管理的相關建議。

新加坡、越南外來人口的現(xiàn)狀及應對

無論是全球最為富有的城市國家新加坡，還是處于革新開放時期的社會主義國家越南，都面臨著社會結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型壓力，“公平與效率”、“增長與分配”、“民主與秩序”等關系問題伴隨著城鎮(zhèn)化進程變得愈加復雜。近年來，大量移民涌入中心城市帶來了許多問題，包括以交通擁堵、人口擁擠、住房困難為特征的“城市病”，其內(nèi)在也存在城市管理方式、人口政策調(diào)控的弊病。為此，新加坡在移民政策和城市規(guī)劃方面進行了富有成效的探索，越南也在社會現(xiàn)代化進程中開始了相應的改革和社會管理創(chuàng)新，但城鎮(zhèn)化步伐仍舊緩慢。

（一）新加坡外來人口的現(xiàn)狀與管理經(jīng)驗

在過去10多年中，獲得永久居住權和國籍的外來移民減輕了人口老齡化壓力，成為推動經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，但同時也引來許多原著居民的抱怨，部分高端人才進入社會上層搶占了發(fā)展機會，而大量的低端勞工又拉低了工資收入，使得中產(chǎn)階級的利益受到較大沖擊。就在此次調(diào)研的前一天，新加坡“小印度”社區(qū)剛剛經(jīng)歷自1969年以來最嚴重的騷亂，其暴露的許多深層次社會原因，比如不合理盤剝、長期歧視、低薪資待遇等。過快地引入新移民可能削弱社會的凝聚力，對社會秩序穩(wěn)定和城市管理也將產(chǎn)生影響。人口密度增加造成城市擁擠、移民涌入影響當?shù)鼐蜆I(yè)、社會秩序穩(wěn)定性減弱，新加坡已經(jīng)意識到這些存在的問題和顧慮，并開始著手調(diào)整移民政策和相關規(guī)劃。

在人口規(guī)模方面，政府已從2009年底開始收緊移民政策。申請成為新加坡的永久居民和公民需要通過整體框架的評估，它綜合考慮了申請者與新加坡居民的家庭關系、申請者的經(jīng)濟貢獻、申請資格、年齡和家庭檔案等因素，以此評定申請者是否有能力在為社會做出貢獻的同時融入新加坡社會。2013年1月發(fā)布的《人口白皮書》全面提出未來的人口政策規(guī)劃，它著眼于新加坡居民的長遠利益，強調(diào)的是一種高質(zhì)量、以提高生產(chǎn)力為目的的人口增長，從而保持原著居民與外來人口的平衡。

在城市管理方面，政府努力創(chuàng)造良好的就業(yè)機會和優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境?！度丝诎灼分赋觯?030年，新加坡政府將增建17萬個住宅單位；將現(xiàn)有地鐵網(wǎng)絡延長一倍，至360公里；增添更多的綠色空間，讓未來人口都能安居樂業(yè)。在城市概念規(guī)劃和總體規(guī)劃中，預先考慮外來人口就業(yè)與產(chǎn)業(yè)布局的關系；在中心城區(qū)設立公路電子收費系統(tǒng)（ERP），根據(jù)車輛流量和時段情況適時引導交通分流；通過建設公共住屋，解決了80%以上的新加坡人（含永久居住權和國籍的外來移民）居住問題；對非居民人口的管理，強調(diào)服務、協(xié)助與疏導并重。

（二）越南流動人口的現(xiàn)狀與改革思考

越南人口的主要流動方向是北部間移民、北越到南越、南部間移民，主要流向大城市、工業(yè)園區(qū)和出口加工區(qū)?？傮w來看，越南城市化水平不到35%，年均城市人口增長率為3.4%，其中增長率最高的是河內(nèi)和胡志明市。這兩個地區(qū)交通便利，經(jīng)濟文化發(fā)展水平高，產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高，是越南兩大城市群和工業(yè)集中區(qū)的中心。即使是這兩個發(fā)展相對比較好的城市，仍缺乏科學規(guī)劃、總體布局不合理，城市中的民用住房大約有95%是自建的，布局雜亂、擁擠，河內(nèi)情況尤為明顯?？焖俚某鞘谢瑯咏o河內(nèi)和胡志明市的流動人口管理帶來了挑戰(zhàn)，比如空氣質(zhì)量較差、交通擁堵頻繁、城市管理能力低下等。實際調(diào)研中，感觸最直觀的就是薄弱的交通基礎設施、眾多繁雜無序的“摩托車大軍”，以及許多流浪在街頭而無所事事的中青年。

越南在城市進程中存在的薄弱環(huán)節(jié)，在一定程度上是由人口無序流動造成的。近年來，越南的社會管理改革也在積極穩(wěn)步推進，在激發(fā)社會活力、化解社會矛盾、維護社會公平方面做出了努力。越共“十一大”提出，2020年越南城市化率達到45%，并把加大城市基礎設施建設作為經(jīng)濟社會發(fā)展的三大突破點之一。越南各級政府開始重視人力資源開發(fā)，繼續(xù)推進土地改革，完善養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障，引入信息化手段支撐城市綜合管理。

但是，當?shù)卣诮鉀Q結(jié)構(gòu)性和包容性問題上還缺乏有效應對，一些還涉及深層次矛盾。比如，失業(yè)率偏高表面上是就業(yè)機會的供給不足，內(nèi)在也有供需不匹配、教育脫離實際等原因。大量外來人口涌入河內(nèi)、胡志明市，資源過度集中也造成與其他城市差距日益拉大，可能進一步導致不同收入的移民與原有城市居民的社會空間分隔和階層分化。

對我國人口流動管理的啟示

新加坡作為現(xiàn)代化的城市國家，通過調(diào)整移民政策有效地控制了人口規(guī)模，外在的政策調(diào)控具有特殊性，在這方面我們不具備可復制性和模仿性。越南的基礎設施建設總體還比較薄弱，城市規(guī)劃管理也不夠科學，在城市化進程中某些領域我們還走在前列。盡管我國與新加坡、越南兩國的國情差異巨大，不能盲目照搬做法，但各國在“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化”領域面臨的問題是共性的、出現(xiàn)的困境是相似的，在引導人口流動的理念上有著相通之處，在大中城市管理的技術層面上也有借鑒意義。

第一，要堅持大城市管理與中小城市“拓圍”并舉。由于不同城市的要素稟賦差異和資源獲取不均衡，加之后期發(fā)展過程中政策供給的趨同，使得二者之間的差距逐漸拉大，人口自然流向發(fā)展基礎好、就業(yè)機會多、公共服務優(yōu)的大城市，雙向分散的流動秩序逐漸被單向集中的涌入流動替代。因此，在借鑒新加坡城市管理經(jīng)驗的基礎上，還要充分挖掘中小城市和中心城鎮(zhèn)的承載潛力，逐步拓寬其功能定位、市場渠道，形成與鄰近中心城市相匹配的城市群、城市圈。

第二，要從控制人口規(guī)模轉(zhuǎn)向提升人口質(zhì)量。嚴格控制人口規(guī)模是許多大城市的通常舉措，地方政府通過制定各類細則、出臺相關標準，設定人口準入條件，這類做法與新加坡的移民政策有相似之處。但是，政府在限制外來人口的同時，必須提高本地人口的就業(yè)能力和質(zhì)量，使之不斷適應大城市的競爭壓力，否則，就容易形成制度性的“自我保護”，通過城市福利補貼一部分可能被競爭淘汰的原城鎮(zhèn)居民。因此，引導人口有序流動是勞動力資源市場化配置的過程，既要通過吸引高端人才助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，也應該通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理分流人口。

第三，要從解決人口就業(yè)轉(zhuǎn)向產(chǎn)城融合發(fā)展。中小城市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展較為滯后，尤其是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對不足，直接導致吸納人口就業(yè)能力的低下。越南的城市化也非常重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過建立工業(yè)園區(qū)吸引人口集聚，但這類工業(yè)園區(qū)雷同性強、產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度不高，往往集中于發(fā)達城市，而我國的中西部地區(qū)也面臨類似問題，主要集中在食品加工、紡織服裝、電子儀器等勞動密集型產(chǎn)業(yè)。因此，解決人口就業(yè)不僅是解決基本生計問題，而應不斷提高工資待遇和公共福利，這些都要依賴產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，不斷提升產(chǎn)業(yè)高附加值和勞動者技能水平，逐漸實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。

引導我國人口有序流動的幾點建議

我國大量外來人口主要流向大城市主城區(qū)和近郊區(qū)，但其涌入步伐并未受現(xiàn)有戶籍制度的限制有所趨緩，從某種程度上講，這是因為大城市提供的便利公共產(chǎn)品以及可能帶來的良好預期不斷地吸引著外來人口。相比之下，中小城市、中心城鎮(zhèn)目前尚不具備這種條件。當前，我國新生代流動人口已經(jīng)成為流動人口的主體，超過一半是80后，新生代流動人口20歲前已經(jīng)外出流動的占75%，七成希望落戶大城市。城市人口流動管理出現(xiàn)一些新特征，新生代流動人口已經(jīng)由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，選擇城市的意愿主要不考慮當前的社會福利，而放眼于未來的發(fā)展機會，這也進一步印證了以上關于外來人口大量涌入并未趨緩的解釋。

因此，要扭轉(zhuǎn)人口單向集中涌入趨勢，合理引導外來人口向中小城市、中心城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，其管理舉措不應局限于“戶籍綁定”、“規(guī)?？刂啤保旧线€要從縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距入手，充分發(fā)揮中央政府的主動調(diào)控和地方政府間的聯(lián)動參與作用，主要思路是：按照“機會均等、權益均衡”的目標，逐步引導人口向戶籍地附近中小城市轉(zhuǎn)移。重點發(fā)展中小城市和中心城鎮(zhèn)，不斷縮小各類城市功能差距，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化；與此同時，要加強對大城市的宏觀管理，通過管理創(chuàng)新和提高效率整合城市資源，使之形成人口數(shù)量與城市承載的合理匹配。

（一）大力提升中小城市人口承載

“城市病”產(chǎn)生的根源在于城市間關系不平等、城市規(guī)劃和財稅體制不健全，以及政府主導資源的配置方式不合理，從而導致中小城市在擴大就業(yè)機會、提升人力資本、提供公共產(chǎn)品等方面缺乏競爭優(yōu)勢，人口承載力相對不足。因此，必須完善中小城市功能，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境和市場秩序，確保各類城市有平等發(fā)展權。通過“擴大就業(yè)機會吸附一批、提高福利待遇留住一批、升華鄉(xiāng)情認同歸返一批”的方式，為勞動力的有效配置創(chuàng)造條件。

具體來說，一是擴大就業(yè)機會。把工業(yè)制造業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)有機結(jié)合起來，充分考慮就業(yè)吸納能力，形成合理的產(chǎn)業(yè)布局與區(qū)域分工，同時要不斷提高勞動者素質(zhì)，通過職業(yè)教育、在崗培訓等形式，改善就業(yè)機會的公平性。二是提高福利待遇。轉(zhuǎn)變以大城市為重點投入的思路，體現(xiàn)中小城市、中心城鎮(zhèn)人均投入與大城市相對等，在此基礎上，建立區(qū)域行業(yè)收入差距調(diào)節(jié)機制，對低于某一收入標準的弱勢群體給予必要補貼。三是升華鄉(xiāng)情認同。在改善中小城市基礎設施建設的同時，要在鄉(xiāng)情紐帶維系、內(nèi)心情感歸屬、城市品牌塑造等方面更好地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、社團組織的作用，共同營造有助于個人期望實現(xiàn)的社會環(huán)境。

更為關鍵的是，要統(tǒng)一思想認識、穩(wěn)步推進各項改革。淡化城市之間的行政級別，扭轉(zhuǎn)城市功能定位集中傾向，避免優(yōu)質(zhì)公共資源的集中配置；建立城市支出約束機制，改變盲目追求外在城市形態(tài)塑造的發(fā)展思路，將公共財政重點投入民生保障領域；逐步剝離與戶籍相綁定的公共服務，鼓勵大城市以外的城市區(qū)域提供專業(yè)化、差異化的產(chǎn)品服務。

（二）不斷強化大城市人口管理效率

在積極引導人口有序流動的過程中，還要加強對大城市流動人口的宏觀管理，把握好“公平”與“效率”的結(jié)合尺度。在現(xiàn)有公共財政、服務供給和戶籍制度條件下，大城市對外來人口提供的公共服務表面上存在差異性，這是合乎政策取向的。應該看到，大中城市在幫助外來人口提升自身經(jīng)濟和社會地位方面所作的努力，對他們來說是一種潛在權益，它以“期望前景”、“價值體現(xiàn)”、“收入提升”等形式賦予。因此，要充分考慮這種潛在額外權利賦予與現(xiàn)實外部權利不平等之間的關系，這并非是絕對的公平與普惠。在具體操作過程中，要合理界定外來人口可獲得的社會福利范圍與標準，有效區(qū)分外來人口與戶籍人口之間的福利差距。與此同時，大城市地方政府還應在加強城市規(guī)劃、提升管理效率和創(chuàng)新方式手段上緩解“城市病”。

具體而言，一是通過合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷吸引高端產(chǎn)業(yè)所需人力資本，同時考慮中低端產(chǎn)業(yè)需求量，為各類勞動群體創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境，最終依靠人才競爭手段有效分流人口。二是通過跨部門的整體規(guī)劃合作和跨區(qū)域的城市群發(fā)展，制定高效率的土地利用、公共交通和能源發(fā)展規(guī)劃，逐步釋放次區(qū)域的經(jīng)濟活力，形成“多中心——組團式”的分散功能布局。三是綜合運用云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術，構(gòu)建數(shù)字化城市綜合管理系統(tǒng)，科學調(diào)配城市公共資源，有效應對各類公共危機，提高城市管理輔助決策能力。