管理好城鎮(zhèn)化是中國邁向現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)

◎李 偉

管理好城鎮(zhèn)化是中國邁向現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)

◎李 偉

過去30多年，中國經(jīng)濟(jì)保持了年均10%左右的高速增長。與這一成就同樣令世人矚目的，是中國推進(jìn)了規(guī)模史無前例的城鎮(zhèn)化，使超過2.6億人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城市，享受到了城市文明的成果。當(dāng)然，也應(yīng)看到，在中國城鎮(zhèn)化過程中，也出現(xiàn)了不少問題，有些問題還相當(dāng)突出。能否解決現(xiàn)存的問題，能否管理好未來的城鎮(zhèn)化，關(guān)系到整個(gè)國家能否順利跨越中等收入階段、成功邁入現(xiàn)代化的高收入社會(huì)。

中國領(lǐng)導(dǎo)人高度重視城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代化中的意義，多次指示我們認(rèn)真開展相關(guān)研究。2012年11月，時(shí)任中國國務(wù)院副總理、現(xiàn)任國務(wù)院總理李克強(qiáng)和世界銀行行長金墉會(huì)面時(shí)，雙方商定由中國財(cái)政部、國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行聯(lián)合開展關(guān)于中國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的研究。接到任務(wù)后，在中心迅速成立了由我和劉世錦、韓俊副主任負(fù)責(zé)的工作班子，并很快與財(cái)政部和世界銀行成立了聯(lián)合課題組。

聯(lián)合課題組成立以來，開展了許多卓有成效的工作，呈現(xiàn)在各位面前的《中國：推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》，就是這些工作的結(jié)晶。它是繼《2030年的中國：建設(shè)現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的社會(huì)》之后，三大機(jī)構(gòu)通力合作的又一重要成果。為完成這項(xiàng)研究，課題組成員常常夜以繼日、廢寢忘食，付出了艱辛的勞動(dòng)；國際專家還經(jīng)常往來于北京與華盛頓，備受旅途勞頓之苦。中國有關(guān)部委、地方和中外許多專家在報(bào)告的形成過程中，也提出了許多富有建設(shè)性的意見和建議。在此，我向所有為這項(xiàng)研究做出貢獻(xiàn)的專家、學(xué)者、朋友們表示衷心的感謝！

這項(xiàng)研究形成了不少令人耳目一新的見解，也提出了許多切實(shí)可行的政策建議。我相信，各位能夠以自己的獨(dú)特慧眼，發(fā)現(xiàn)報(bào)告中的真知灼見。這里，根據(jù)我近年來的思考和體會(huì)，就管理好城鎮(zhèn)化談幾點(diǎn)看法，與各位專家學(xué)者分享。

第一，管理好城鎮(zhèn)化，是中國邁向現(xiàn)代化高收入社會(huì)的重要基礎(chǔ)。隨著社會(huì)分工的深化和人口的增長，經(jīng)濟(jì)和人類活動(dòng)在空間上聚集是一條普遍的規(guī)律，城鎮(zhèn)化是不可阻擋的歷史趨勢。可以說，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。能否管理好城鎮(zhèn)化，決定著現(xiàn)代化的成敗。國際經(jīng)驗(yàn)表明，成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，往往是那些能夠管理好城鎮(zhèn)化過程和城市建設(shè)運(yùn)營的國家；而那些在現(xiàn)代化道路上徘徊不前的國家，往往是那些沒有很好地管理城鎮(zhèn)化過程和城市建設(shè)運(yùn)營的國家。中國正處于現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，城市人口已超過全國人口的一半，城市承載了絕大部分的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。管理好城鎮(zhèn)化，不僅關(guān)系到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的增長、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、社會(huì)的和諧與環(huán)境的治理，關(guān)系到現(xiàn)代化的方方面面。中國必須把管理好城鎮(zhèn)化放在現(xiàn)代化建設(shè)全局中加以審視、加以考量。

第二，管理好城鎮(zhèn)化，既要在宏觀上統(tǒng)籌，又要從微觀上著力。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，大體上說，涉及兩個(gè)層面的問題：一是宏觀層次的，涉及到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，涉及到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，涉及到農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，涉及到城市人口在國土空間上的布局。二是微觀層次的，涉及到單個(gè)城市的建設(shè)、運(yùn)營和管理。這兩個(gè)層次的問題不是截然分開的，而是相互聯(lián)系的。管理好每一個(gè)城市，是管理好城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，它會(huì)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造更加有利的條件。當(dāng)前，無論在宏觀層次還是在微觀層次上，中國的城鎮(zhèn)化都面臨不少問題。在宏觀層次上，農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移還面臨不少制度性障礙，城市人口的空間布局還不夠合理。在微觀層次上，城市空間擴(kuò)張過度粗放，交通擁堵、貧困現(xiàn)象聚集、環(huán)境污染等“城市病”現(xiàn)象日益突出。管理好城鎮(zhèn)化，必須統(tǒng)籌解決上述兩個(gè)層次的問題。

第三，管理好城鎮(zhèn)化，根本在于釋放城市在提升效率和推動(dòng)創(chuàng)新方面的潛能。中國雖然已是上中等收入國家，但人均國民收入依然排在世界第80位之后；雖然已進(jìn)入勞動(dòng)力數(shù)量絕對(duì)減少的階段，但面臨的就業(yè)壓力依然較大。保持經(jīng)濟(jì)較快增長，關(guān)乎中國城鄉(xiāng)居民的就業(yè)，關(guān)乎人民福祉，關(guān)乎綜合國力的進(jìn)一步提升。因此，盡管面臨著巨大的體制改革和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力，在剛剛結(jié)束的兩會(huì)上，中國政府依然為今年的經(jīng)濟(jì)增長提出了7.5%左右的目標(biāo)。

隨著發(fā)展進(jìn)入新階段，中國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入了“換擋期”。在增速“換擋期”，面對(duì)日益上漲的勞動(dòng)力成本和與日俱增的資源環(huán)境壓力，我們?cè)僖膊荒苤饕再Y源的大規(guī)模投入來實(shí)現(xiàn)增長，再也不能以“大拆大建”這種只會(huì)增加GDP數(shù)值而不會(huì)增加社會(huì)真實(shí)財(cái)富的方式來實(shí)現(xiàn)增長，再也不能以工資的低水平換取競爭優(yōu)勢來實(shí)現(xiàn)增長。

未來中國的經(jīng)濟(jì)增長，必須在更大程度上依靠生產(chǎn)效率的提升和各種創(chuàng)新來驅(qū)動(dòng)。這要求更加廣泛的知識(shí)分享、更加頻繁的信息交流和更加密切的分工協(xié)作。而城市，正是各類創(chuàng)新資源的匯聚之地，是知識(shí)共享、信息交流和分工協(xié)作的最重要平臺(tái)。要實(shí)現(xiàn)由創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展，必須讓城市的創(chuàng)新潛能充分釋放。

第四，管理好城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的良好治理。城市集中體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)各種復(fù)雜關(guān)系，社會(huì)矛盾易發(fā)、多發(fā)，能否實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的良好治理，在很大程度上決定著中國能否保持社會(huì)的和諧穩(wěn)定。在經(jīng)濟(jì)快速增長的驅(qū)動(dòng)下，中國的城市尤其是特大城市的規(guī)模以超出人們預(yù)期的速度擴(kuò)大。城市規(guī)模的快速擴(kuò)張，凝聚了“人氣”，帶來了“繁華”，但也伴隨著許多“成長的煩惱”。近年來，各種各樣的社會(huì)沖突事件時(shí)常出現(xiàn)在我們的視野之中，城市貧困、城市階層分化等問題困擾著越來越多的城市，使社會(huì)穩(wěn)定和公共安全面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

這些社會(huì)問題如果不能得到有效解決，其影響將不僅限于城市，也會(huì)波及農(nóng)村；不僅損及當(dāng)前，也會(huì)有害于長遠(yuǎn)。今年人大會(huì)議期間，習(xí)近平總書記在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：要努力走出一條符合特大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子。我們應(yīng)按照這一要求轉(zhuǎn)變社會(huì)發(fā)展方式，把城市社會(huì)治理好。

第五，管理好城鎮(zhèn)化，難點(diǎn)在于保護(hù)城市生態(tài)、治理城市污染。城市的環(huán)境和生態(tài)問題，已嚴(yán)重地制約著中國現(xiàn)代化的向前推進(jìn)。近年來，侵襲范圍越來越廣、頻度越來越高的霧霾天氣，使城市空氣質(zhì)量問題成為中國決策層和普通民眾最為關(guān)心的政策議題，同時(shí)也日益成為社會(huì)問題、甚至是政治問題。中國政府制定和實(shí)施了大氣污染治理計(jì)劃，并已取得一定成效，但形勢依然不容樂觀。同樣令我們憂慮的，還有地表水、地下水的污染，城市山水景觀的破壞，和城市歷史記憶的消失。

城市自然和人文環(huán)境的破壞，不僅危害人們的身體，也會(huì)損害人們的心靈，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定都會(huì)產(chǎn)生不小的負(fù)面影響。雖然城市并非注定是污染和骯臟聚集之地，但保護(hù)城市生態(tài)和治理城市污染是異常艱巨的任務(wù)。現(xiàn)代化先發(fā)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，只有通過適宜的政策設(shè)計(jì)、合理的空間布局和良好的規(guī)劃管理，才能避免污染的聚集，才能把城市建設(shè)得宜居、迷人，而這對(duì)于中國這樣的城鎮(zhèn)化起步較晚的發(fā)展中國家來說，無疑是一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。

第六，管理好城鎮(zhèn)化，必須深化改革，建立推動(dòng)城鎮(zhèn)化高效、包容、可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制。管理好城鎮(zhèn)化，要靠一批有責(zé)任感、使命感、敢擔(dān)當(dāng)、懂管理的政府官員，要靠一支學(xué)有專長并具有廣博城市管理知識(shí)的人才隊(duì)伍，要靠社會(huì)各利益相關(guān)方的主動(dòng)積極參與，更要靠一整套適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律要求的體制機(jī)制。

幾個(gè)月前召開的中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)作出的 《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，和剛剛公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，明確了城鎮(zhèn)化相關(guān)領(lǐng)域改革的方向和思路。我認(rèn)為，對(duì)管理好城鎮(zhèn)化而言，當(dāng)前最需要推動(dòng)的改革，一是通過簡政放權(quán)、放寬準(zhǔn)入，讓市場在資源配置中起決定性作用，來激發(fā)市場活力，釋放城市在提升效率、推動(dòng)創(chuàng)新方面的潛能；二是通過戶籍制度和公共服務(wù)制度改革，有序推動(dòng)農(nóng)民工市民化，促進(jìn)城市文明成果在城鄉(xiāng)和社會(huì)各階層之間的公平分享；三是通過強(qiáng)化規(guī)劃管理，改革資源價(jià)格形成機(jī)制，健全環(huán)境監(jiān)管體系，推動(dòng)城市綠色低碳智慧發(fā)展。

管理好城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的高效、包容、可持續(xù)發(fā)展，是世界各國共同面對(duì)、且都沒有完全解決好的歷史性課題。國務(wù)院發(fā)展研究中心作為中國政府的首席智囊，世界銀行作為全世界的知識(shí)銀行，有責(zé)任、有義務(wù)把這一全人類面臨的問題研究透徹、回答清楚。我們期待著，財(cái)政部、國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行，今后繼續(xù)聯(lián)合開展一些重大課題研究。我們也希望各方人士繼續(xù)關(guān)注、支持我們的研究，共同為中國也為世界的發(fā)展貢獻(xiàn)智識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心主任。本文選自作者3月25日在財(cái)政部、國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行共同主辦的“中國：推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化”國際研討會(huì)上的書面致辭。