協(xié)調(diào)與配套:論高校實行職員制的政策環(huán)境問題*

張 立

(北京大學(xué) 人事部，北京 100871)

一、高校職員制度的試行與探索

按照《中華人民共和國教育法》(1995年3月18日)及《中華人民共和國高等教育法》 (1998年8月29日)的有關(guān)規(guī)定，我國高等學(xué)校的管理人員實行“教育職員制度”。相對于建國50多年來，這是我國21世紀(jì)在高校內(nèi)部管理體制上的一項“前所未有”的制度創(chuàng)新，教育部為此采取了“通過試點，逐步實施”的做法。自2000開始，教育部在武漢大學(xué)等五所高校試行職員制，但這一工作并未按期圓滿結(jié)束;2004年開始，又繼續(xù)在中國農(nóng)業(yè)大學(xué)等一些高校進(jìn)行試點，開始了“新一輪”的高校職員制試行，但迄今仍未全面實施。

高校職員制的繼續(xù)試行以及將來的實行問題，引起了我國學(xué)界的關(guān)注。最近10多年來，學(xué)者們對于高校職員制進(jìn)行了許多有益的理論探討與研究，重點回答了“為什么”和“怎么辦”的問題。但是，由于論點均集中于高等教育管理學(xué)、人事管理學(xué)的領(lǐng)域，難免有大同小異或陳陳相因之感。筆者擬根據(jù)自己在北京大學(xué)多年從事人事管理工作的經(jīng)驗，從公共政策學(xué)的角度，發(fā)表一些粗淺的個人看法。

首先，按照國內(nèi)外學(xué)界關(guān)于“公共政策”的定義，［1］我認(rèn)為“高校職員制”應(yīng)該屬于我國高等教育領(lǐng)域的一項公共政策。因此，本文擬把高校職員制的試行作為公共政策執(zhí)行上的一個案例，根據(jù)各高校在試行職員制過程中遇到的和提出的問題，主要從政策環(huán)境與政策執(zhí)行的關(guān)系上，論述實行職員制應(yīng)該把握的若干理論問題。

在現(xiàn)代公共政策學(xué)中，政策的執(zhí)行問題，是一個比政策的制定更為重要的問題。自上世紀(jì)70年代以來，西方學(xué)者已經(jīng)將公共政策研究的重點和主題，從政策的制定轉(zhuǎn)向了政策的執(zhí)行，并且對于政策執(zhí)行問題進(jìn)行過深入的探討。［2］例如，美國學(xué)者艾利森通過研究提出:“在達(dá)到政府目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效地執(zhí)行?！保?］就我國的高校職員制而言，它早在十年之前既已完成了政策制定的過程，而且隨著“十年磨一劍”的《高等教育法》的出臺而成為一項國家法規(guī)之下的公共政策，［4］現(xiàn)在的問題是如何實行的問題。因此，應(yīng)該而且可以把最近十年來的高校職員制的試點情況，作為公共政策執(zhí)行的理論問題來進(jìn)行探討。

任何公共政策的執(zhí)行，都需要環(huán)境。所謂政策環(huán)境，就是指政策系統(tǒng)邊界之外并決定或影響政策系統(tǒng)的自然條件和社會條件的總和，即自然環(huán)境與社會環(huán)境。就我國高校職員制的實行而言，應(yīng)主要是指其社會環(huán)境。毫無疑問，適宜的社會環(huán)境，將有助于政策的有效執(zhí)行及其效果目標(biāo)的實現(xiàn);如果環(huán)境與政策不協(xié)調(diào)，就很難使政策順利落實。因此可以說，政策環(huán)境決定著政策執(zhí)行的效果。

2002年4月，在教育部召開的“深化高校職員制度試點工作研討會”上，五所試點院校的代表，曾針對試行職員制過程中遇到的新問題，提出一系列建議，主要有:進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想觀念，在更大范圍內(nèi)宣傳高校職員制度，提高教育職員制度的社會認(rèn)同度;完善“暫行規(guī)定”，將高校職員制度作為國家事業(yè)單位人事制度改革和制度創(chuàng)新的一個重要組成部分納入整體規(guī)劃，盡快將高校職員制度作為國家統(tǒng)一制度確定下來;目前職員工資標(biāo)準(zhǔn)沒有納入國家正式的工資系列，國家人事部門需要盡快擬定職員工資標(biāo)準(zhǔn);要明確高校職員制度的內(nèi)涵與外延，界定職員制度的實施范圍;建立健全與高校職員制度配套的相關(guān)制度，如職員退休制度、職員制與社會保險制度的銜接等。［5］2003年開始加入試點的中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，在2004年也提出過如下的類似建議:盡快擴(kuò)大職員制度試點，建立職員制與其他職務(wù)系列的互通渠道;社會對高校職員制缺乏了解，要加強(qiáng)職員對外交流、單位間流動中的社會認(rèn)同;盡快明確職員崗位與專業(yè)技術(shù)崗位的對應(yīng)關(guān)系，以確保有關(guān)待遇得以落實。［6］

以上六所高校在試行職員制之后提出的問題和反映的情況，除了政策內(nèi)容本身即教育部擬訂的《高等學(xué)校職員制度暫行》需要繼續(xù)進(jìn)行技術(shù)性的完善以外，主要在于實行職員制的政策環(huán)境問題。這些實踐，為我們提出了必須正視、解決高校職員制與政策環(huán)境的協(xié)調(diào)與配套的理論問題。

二、高校職員制與政策環(huán)境的協(xié)調(diào)

高等學(xué)校實施教育職員制，遇到的一個最大難題之一，就是要解決現(xiàn)有的管理與服務(wù)人員的“轉(zhuǎn)制”，即如何順利實現(xiàn)他們的過渡與轉(zhuǎn)軌問題。這個問題，實際上就是要解決作為政策對象的高校管理與服務(wù)人員，對于職員制的態(tài)度問題。

作為職員制的試行與實行對象，高校現(xiàn)有的管理與服務(wù)人員對于執(zhí)行政策的態(tài)度是接受還是抵觸，以及他們所處的社會群體 (家庭、單位、社會)對于該政策的認(rèn)同態(tài)度;作為政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的教育部和各高校人事部門，對于他們?nèi)绾芜M(jìn)行科學(xué)的界定以及采取什么樣的態(tài)度等。這些問題，直接關(guān)系到職員制的試行與實行效果。

(一)思想觀念的轉(zhuǎn)變

“公共政策的本質(zhì)是要解決利益分配問題，既包括物質(zhì)利益的分配，也包括精神利益的分配?！保?］而利益分配的結(jié)果，既能使部分人受益，也可以使部分人失利;而且也可使一部分人既受益又失利。因此，現(xiàn)實地說，伴隨著高校內(nèi)部管理體制改革而實施的職員制，在校內(nèi)引發(fā)緊張和分化幾乎是不可避免的。經(jīng)驗表明，這種影響往往是負(fù)面的和消極的。再加上內(nèi)部管理改革涉及利益的重新分配，自然會更加引起內(nèi)部的緊張。因此，高校實施職員制，必須從公共政策執(zhí)行環(huán)境中注意公眾態(tài)度，并正確對待公眾的態(tài)度，做到統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變觀念，同時要加強(qiáng)思想政治工作和輿論宣傳工作。

(二)做好人員的轉(zhuǎn)崗分流工作

從公共政策的性質(zhì)和功能來說，它所帶來的利益不可能集中于同一社會群體身上;而公共政策的最大特點之一就是保護(hù)多數(shù)人的利益而抑制少數(shù)人的利益。因此，高校實施職員制，就如同一把利益上的“雙刃劍”，必然伴隨著少數(shù)人的失利。如何妥善安置好分流人員和落聘人員，解決好“出口”問題，是實施職員制的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它直接關(guān)系到職員制的成效。當(dāng)前，大多數(shù)高校的人員分流，還是靠學(xué)校自身的消化。對于落聘人員，也沒有一個有效的管理機(jī)制。大部分學(xué)校在整個改革中分別經(jīng)歷了停薪留職、校內(nèi)待崗、提前退休、人事代理，以上實際都是在“出口”上做了有益的探索。筆者認(rèn)為，國家“人事代理制”的實施，有利于解決長期困擾用人單位的員工不易出的難題，給教育職員制提供“出口”的保障。它是對傳統(tǒng)的人事管理體制與制度改革的歷史性突破，有利于建立充滿生機(jī)和活力的人事管理新機(jī)制。高等學(xué)?？梢岳眠@一制度，對于管理人員隊伍實行委托人事代理工作。2000年6月2日，中共中央組織部、人事部、教育部《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實施意見》，也指出:待聘、落聘等富余人員“也可由所在地政府人事部門所屬的人才交流機(jī)構(gòu)實行人事代理”。［8］

(三)使用好現(xiàn)有管理隊伍中的“雙肩挑”干部

我國高校的管理隊伍，目前是三種類型并存:學(xué)者型、專職干部型、“雙肩挑”型。在各高校的中間管理層次與高級管理層次中，“雙肩挑”型已經(jīng)占了主導(dǎo)地位。在高校的實際管理干部隊伍中，起著中堅作用、發(fā)揮主導(dǎo)效應(yīng)的是這些被稱為“雙肩挑”型的人員?！半p肩挑”管理干部是我國特定條件下的產(chǎn)物，他們在完成教學(xué)與科研工作的同時，為高校的管理做出了巨大的貢獻(xiàn)，這是不能否認(rèn)的。但由于管理制度的不健全，使“雙肩挑”的教師一直心有余悸，在管理崗位還要承擔(dān)大量的教學(xué)任務(wù)、科研項目，很多精力被牽扯。而他們在管理崗位的時間、精力被大大打折扣，又勢必影響到管理工作的開展。因此，高校實施職員制，應(yīng)當(dāng)妥善處理和解決“雙肩挑”管理干部的轉(zhuǎn)制問題。

按照《高等學(xué)校職員制度暫行規(guī)定》第四章第21條，高校實行職員制以后，“雙肩挑”管理干部中，只有擔(dān)任教學(xué)、科研管理工作的學(xué)校、院(系、所)領(lǐng)導(dǎo)的一小部分人員，可以在任期內(nèi)、有條件地納入職員管理;而兼任院(系、所)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的大部分專業(yè)技術(shù)人員，將不再納入職員管理。這就意味著，“雙肩挑”管理干部將從理論上逐步淡出職員制。但事實上，既然在高校的管理隊伍中，永遠(yuǎn)都不可能缺少這一部分人員，即使他們永遠(yuǎn)不納入職員管理的序列之中，也仍然是高校管理隊伍中的一份子，作為“領(lǐng)導(dǎo)”繼續(xù)發(fā)揮其主導(dǎo)作用。因此，僅僅以職員與教員或技術(shù)員這樣的不同職務(wù)序列的劃分，還不可能從根本上解決現(xiàn)存的“雙肩挑”管理干部的轉(zhuǎn)制問題。因為這本身，就又走回了“干部身份”管理的老路上和怪圈中。

唯一的解決辦法，還是要按照職員聘任制的要求，真正落實“按崗聘任”。也就是說，要真正按照職員制的崗位要求，不管是職員，還是教員或技術(shù)員，也不論是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與一般職務(wù)，不拘一格地選人、用人。只要是被選中者，至少在其任期內(nèi)，就必須按照職員制的要求去規(guī)范他們，而不能有“就高不就低”的特殊人員。只有這樣，才能徹底消除“雙肩挑”管理干部在高校管理中的消極與負(fù)面影響，更好地發(fā)揮職員制應(yīng)有的作用與效益。對此，教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人曾提出要考慮建立專業(yè)技術(shù)隊伍與管理隊伍之間的“立交橋”，這無疑是一種有效的制度設(shè)計。

三、高校職員制與政策環(huán)境的配套

高等學(xué)校實施職員制，是高校內(nèi)部管理體制改革中的一部分。按照《中華人民共和國高等教育法》的規(guī)定，校內(nèi)管理體制的建立和完善，是屬于高校自主權(quán)范圍內(nèi)的事情。但是，由于目前的中國國情，由于改革本身是一項系統(tǒng)的工程，這就使得“高校職員制”，成為牽一發(fā)而動全身，涉及上下左右、方方面面的改革。因而，如何進(jìn)行配套改制的問題，成為各高校實施職員制的又一大難點所在。

在政策執(zhí)行過程中，作為政策資源的一部分，政策執(zhí)行主體如果不能取得相關(guān)機(jī)構(gòu)的支持，或者這些機(jī)關(guān)持消極態(tài)度，都會極大地影響政策執(zhí)行的效果。就高校職員制的頂層設(shè)計而言，教育部如何取得與中央組織部、國家人社部等相關(guān)部門的系統(tǒng)資源的整合，實現(xiàn)職員制的“配套改制”，這方面雖然以往也做了一些工作 (比如聯(lián)合發(fā)文、合作開會等)，但是從各試行高校反映出的問題來看，仍然需要繼續(xù)努力。

根據(jù)筆者的了解，進(jìn)行職員制試點的六所高校，之所以工作進(jìn)展緩慢、不能按期完成任務(wù)，主要是在這個問題上被擱淺了;在2002年4月的研討會上，五高校代表提出的建議也集中于這方面;隨后的中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的試點也提出了同樣的問題?？梢?，高校實施職員制，還必須從公共政策執(zhí)行環(huán)境上，考慮到、并解決好國家與社會的“大環(huán)境”及高校內(nèi)部“小環(huán)境”的配套改制問題。

從“大環(huán)境”上說，高校職員制的實施，是上個世紀(jì)80年代以來、特別是90年代中期以來興起的“高等教育管理體制改革”的一個更小層次的改革內(nèi)容。即:國家、社會改革→→教育、高等教育改革→→高等教育管理體制改革→→高校內(nèi)部管理體制改革→→職員制。這是就職員制實施所涉及到的縱向關(guān)系而言的。就職員制的執(zhí)行主體教育部而言，還涉及到與中共中央組織部、國家人社部、科技部等相關(guān)機(jī)構(gòu)的橫向關(guān)系的資源整合與協(xié)調(diào)。因此，在高校職員制的實行上，如何實現(xiàn)與高等教育各項改革措施以及與各相關(guān)機(jī)構(gòu)的配套改制，是政策執(zhí)行主體必須要考慮和解決的。

從“小環(huán)境”上說，即職員制實施所涉及到的橫向關(guān)系而言。在高校職工內(nèi)部，就包括教師及其他專業(yè)技術(shù)系列 (如實驗技術(shù)、圖書資料)、后勤 (工人)系列的同步改革等;在高校改革的內(nèi)容上，又包括了人事、分配、社會保障、后勤社會化等制度的同步改革。這些幾乎都是各個高校都會面臨的具體要求。

應(yīng)該看到，多年以來，黨和國家從高校外部環(huán)境上，反復(fù)強(qiáng)調(diào)了科教興國、人才強(qiáng)國的戰(zhàn)略，實行了事業(yè)單位的干部人事制度改革以及社會保障、后勤社會化等方面的改革，高校內(nèi)部也不失時機(jī)地開始了人事分配制度的改革等工作，已經(jīng)并將繼續(xù)為職員制的實施創(chuàng)造良好的環(huán)境。但是，由于這些改革措施正在進(jìn)行之中，再加上它們本身的不配套，因此，對于職員制的實施，反過來又造成了制約。

例如:職員制特別強(qiáng)調(diào)的是要淡化以往的干部“身份”，但國家在住房、醫(yī)療、社會保險等待遇方面的相關(guān)政策，往往又非常講究管理人員的職務(wù)、職稱，并不認(rèn)可其“崗位”貢獻(xiàn);在現(xiàn)行的國家工資體制下，職員制的工資制度還不能落實;“雙肩挑”型的干部之所以仍將活躍于管理隊伍中，也是因為他們可以在此得到比在教師等原系列中更好的待遇，管理崗位反而成為某些人的“敲門磚”或“避風(fēng)港”;由于社會保障制度的不配套，體制外的人員還主要依靠學(xué)校內(nèi)部“消化”，這無形之中又等于高校內(nèi)部管理體制的自我否定，等等。這些情況，無不說明，高校職員制在目前我國的國情之下，它作為一項公共政策所具有的“兩難抉擇”的特點。

因此，高校在實施職員制改革時，必須注意“大環(huán)境”與“小環(huán)境”的配套改制問題，除了要盡可能爭取國家與社會的外部支持以外，還要在內(nèi)部管理體制改革中，特別重視機(jī)構(gòu)編制、用人制度、分配制度、后勤社會化等方面改革的綜合平衡、配套進(jìn)行。同時，還要兼顧與財務(wù)制度、校辦產(chǎn)業(yè)體制、醫(yī)療制度、住房制度、離退休養(yǎng)老保險制度等項改革的協(xié)調(diào)配合與相互促進(jìn)。如同進(jìn)行一切改革一樣，職員制的實施，也要運用“系統(tǒng)”的觀點、“合力”的觀點去對待。

與此同時，高校也不能安于現(xiàn)狀，片面強(qiáng)調(diào)外部“大環(huán)境”的不配套而消極對待或者放棄對于職員制的積極探索。比如，為適應(yīng)現(xiàn)行的國家工資制度，教育職員制的工資制度可以采取以下兩種措施:一是將檔案工資與實際收入相分離，自主決定崗位工資的標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)放形式;二是保留檔案工資，在制定教育職員的工資體系時，以檔案工資配合國家的各種改革政策。這樣就可以使教育職員的工資達(dá)到最終目標(biāo)。

在新一輪的高校職員制試點工作中，教育部曾提出要把建立“職務(wù)”與“職級”相結(jié)合的高校職員制度作為改革的一個重要內(nèi)容，使“職務(wù)”著重體現(xiàn)“業(yè)績能力”，而“職級”體現(xiàn)“年功積累”的導(dǎo)向。［9］這樣既可以通過“職務(wù)”的聘任，使優(yōu)秀的管理人才 (包括“雙肩挑”的干部)脫穎而出，又可以給原有的隊伍人員過渡到職員制時，在“職級”(待遇)上吃“定心丸”。有功勞者多得，而有苦勞者亦有所得，最終各得其所。這就不失為當(dāng)前體制難以配套之下實行職員制度的一種有效選擇。

高校職員制試行過程中的上述一系列難題，既反映了當(dāng)代公共政策所面臨的“困境”，也是公共政策執(zhí)行過程中“早期失效”的必然反映。［10］我們除了應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)展政策科學(xué)、給予足夠的理論支持之外，對于職員制實行中遇到的問題，只有在改革中加以解決，既要有長遠(yuǎn)的堅定目標(biāo)，又要有近期可以操作的措施，長期堅持，不斷深化。只有長期堅持和不斷深化，才能在本世紀(jì)初期，通過試點盡快建立起我國高校職員制這一全新的管理體制。

［1］陳慶云.公共政策的理論界定 ［J］.中國行政管理，1995，(11):26-29.

［2］丁煌，定明捷.國外政策執(zhí)行理論前沿評述 ［J］.公共行政評論，2010，(1):119，148.

［3］孫光.政策科學(xué) ［M］.杭州:浙江教育出版社，1988:100

［4］十年磨一劍— 《中華人民共和國高等教育法》頒布的風(fēng)雨歷程［N］.人民日報，1998-08-31.

［5］五高校試行職員制:效果不錯 ［N］.中國教育報，2002-04-14.

［6］中國教育報，2004-04-16.

［7］陳慶云.公共政策分析［M］.北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，1996:9.

［8］中國教育報，2000-06-10(1);http://www.moe.cn/wreports/20000708/09.htm.

［9］新一輪高校職員制試點即將啟動 ［N］.中國教育報，2004-04-16.

［10］張國慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論 ［M］.北京:北京大學(xué)出版社，1997:348-352.