土地制度改革:農(nóng)民工市民化的“助推器”*

丁靜

土地制度改革:農(nóng)民工市民化的“助推器”*

丁靜

(信陽(yáng)師范學(xué)院法學(xué)院，河南信陽(yáng)464000)

農(nóng)民工市民化的核心條件是具備市民化能力，市民化能力反映的是農(nóng)民工的收入水平，農(nóng)民工收入主要包括工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入。目前能夠帶給農(nóng)民工財(cái)產(chǎn)性收入的只有承包地、宅基地和房屋，但承包地、宅基地和房屋的所有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)存在很多制度性缺陷，最核心的缺陷是產(chǎn)權(quán)模糊，權(quán)屬關(guān)系不清，農(nóng)民工的財(cái)產(chǎn)性收入難以得到充分實(shí)現(xiàn)。必須加快土地制度改革，完善土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民工農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體地位，切實(shí)提高財(cái)產(chǎn)性收入，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化提供資金支持。

農(nóng)村土地制度;農(nóng)民工;市民化

“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，這是黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的明確要求，旨在增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入從哪里來(lái)?古典經(jīng)濟(jì)學(xué)之父亞當(dāng)·斯密曾有句名言:“土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父”。土地是農(nóng)民的命脈，決定著農(nóng)民的福祉。擁有農(nóng)村土地(耕地、宅基地等)就成為農(nóng)民身份的標(biāo)志和獲取土地創(chuàng)造財(cái)富的保證。因而，盡管隨著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，市民化已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，新生代農(nóng)民工趨于城市現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式的渴盼，希望成為市民，定居城市。但從近期的調(diào)查看，98%的新生代農(nóng)民工希望在城市生活但不愿放棄農(nóng)村承包地，即是說(shuō)新生代農(nóng)民工既選擇在城市就業(yè)與生活，又不愿放棄承包地，只能以農(nóng)民工身份游走在城鄉(xiāng)間，使得“半市民化”結(jié)構(gòu)趨于固化。因?yàn)椤笆忻窕笔寝r(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市就業(yè)并生活，成為城市居民的過程。衡量市民化程度的指標(biāo)不只是農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)上的轉(zhuǎn)變，更是其社會(huì)身份、自身素質(zhì)和意識(shí)行為的轉(zhuǎn)變。目前的市民化處于“半市民化”狀態(tài)，即農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，完成了職業(yè)轉(zhuǎn)變(農(nóng)民→農(nóng)民工)，但沒完成身份轉(zhuǎn)變(農(nóng)民→市民)，身份還是農(nóng)民，仍要承擔(dān)與農(nóng)民一樣的責(zé)任和義務(wù)。即使一部分農(nóng)民工多年在城鎮(zhèn)務(wù)工，農(nóng)業(yè)收入已不再是其收入的主要來(lái)源，但農(nóng)民工在城市難以獲得與城市居民同等的權(quán)利，土地仍被視為主要的社會(huì)保障功能，農(nóng)民工割不斷與農(nóng)村的天然聯(lián)系，“半市民化”狀態(tài)終難擺脫，市民化終難徹底實(shí)現(xiàn)。加快土地制度改革，賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民(農(nóng)民工)財(cái)產(chǎn)性收入，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的重要環(huán)節(jié)，也是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。

一、農(nóng)村土地制度不完善，農(nóng)民工缺乏土地收益權(quán)，市民化能力不足

拋開社會(huì)因素，就農(nóng)民工個(gè)人而言，其市民化需要具備兩個(gè)最基本的前提條件:一是市民化意愿，二是市民化能力。前者是主觀條件，后者是客觀條件并且是最核心的條件?！笆忻窕芰Α笔侵缚缭绞忻窕T檻的經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力，它反映的是農(nóng)民工的收入水平［1］。換言之，農(nóng)民工能否市民化，就看其能否獲得在城市生活環(huán)境下足以安家和維持生計(jì)的收入，或其收入能否足以承擔(dān)市民化過程發(fā)生的所有成本(如就業(yè)成本、住房成本、隨遷子女教育成本、社會(huì)保障成本等)。目前我國(guó)農(nóng)民收入包括四部分:家庭經(jīng)營(yíng)性收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)性收入。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的界定，財(cái)產(chǎn)性收入是指以財(cái)產(chǎn)(包括有形資產(chǎn)、資金等)換取的收入，主要包括租賃收入、利息、股息、紅利和其他非借貸性收入等。［2］學(xué)者們傾向于將財(cái)產(chǎn)性收入界定為“經(jīng)營(yíng)家庭擁有的動(dòng)產(chǎn)(如銀行存款、有價(jià)證券等)和不動(dòng)產(chǎn)(如房屋、車輛、土地、收藏品等)所獲得的收入，它包括出讓財(cái)產(chǎn)使用權(quán)所獲得的利息、租金、專利收入等，財(cái)產(chǎn)營(yíng)運(yùn)所獲得的紅利收入、財(cái)產(chǎn)增值收益等。”［3］目前對(duì)于離土又離鄉(xiāng)、長(zhǎng)期在外務(wù)工的農(nóng)民工而言，家庭經(jīng)營(yíng)性收入微不足道，財(cái)產(chǎn)性收入因土地制度不完善也是微乎其微，工資性收入是其收入的主要來(lái)源。受二元社會(huì)制度的制約及自身就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的限制，農(nóng)民工工資多年來(lái)在低位徘徊，除去必要的生活支出后剩余無(wú)幾，動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)生的收益可以忽略不計(jì)，僅靠工資性收入積累實(shí)現(xiàn)市民化很緩慢也很艱難。受市民化能力不足的制約，絕大多數(shù)農(nóng)民工無(wú)法轉(zhuǎn)為市民。第一代農(nóng)民工隨著年齡的增長(zhǎng)，已無(wú)奈地退出城市勞動(dòng)力市場(chǎng)，回歸農(nóng)村。新生代農(nóng)民工成為市民化的主體并且市民化愿望尤為強(qiáng)烈，絕不愿走父輩的老路，一億多新生代農(nóng)民工被擠壓在進(jìn)退不能的城鄉(xiāng)之間，必將蘊(yùn)含巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須加快市民化進(jìn)程，而提高新生代農(nóng)民工市民化能力就成為市民化的關(guān)鍵。因此，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化，必須增加農(nóng)民工收入。增加農(nóng)民工收入，單一的靠完善分配制度和相關(guān)法律法規(guī)來(lái)提高農(nóng)民工工資性收入，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。必須釋放農(nóng)地收益，還權(quán)于民，著力增加農(nóng)民工的財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)民工的財(cái)產(chǎn)性收入主要靠土地和房屋，即農(nóng)用地、宅基地和房屋帶來(lái)的收益。農(nóng)用地、宅基地和房屋能否為農(nóng)民(農(nóng)民工)帶來(lái)收益，關(guān)鍵看農(nóng)民(農(nóng)民工)是否擁有土地和房屋產(chǎn)權(quán)。

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行的土地制度改革，就是調(diào)整土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如何正確處理土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)(以下簡(jiǎn)稱“兩權(quán)”)的關(guān)系進(jìn)行了三次大的土地制度改革:一是1949—1952年的三年土地改革，《中華人民共和國(guó)土地改革法》的頒布，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，兩權(quán)高度集中在農(nóng)民手中，農(nóng)民是土地收益的主體;二是1953—1978年人民公社運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)合一”，歸集體所有，生產(chǎn)隊(duì)是土地收益的主體;三是改革開放后的“兩權(quán)分離”，即農(nóng)地集體所有，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)民集體所有，是社會(huì)主義公有制的一種基本形式，這是由我國(guó)憲法和有關(guān)法律明確規(guī)定的。但從土地所有權(quán)來(lái)看，目前能夠帶給農(nóng)民(農(nóng)民工)財(cái)產(chǎn)性收入的農(nóng)用地、宅基地和房屋的所有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)都存在很多制度性缺陷，最核心的缺陷是產(chǎn)權(quán)模糊。1982年通過的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！薄凹w所有”不是集體內(nèi)的農(nóng)民個(gè)人或共同所有，不論是農(nóng)民個(gè)人還是農(nóng)民的集合都不能享有土地所有權(quán)。其中的集體，為村民委員會(huì)。但村民委員會(huì)是農(nóng)村群眾性自治組織，不是經(jīng)濟(jì)法人，不能作為集體土地所有權(quán)的代表。這樣，農(nóng)用地和宅基地的產(chǎn)權(quán)歸集體所有，等于產(chǎn)權(quán)虛置。農(nóng)民僅擁有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，但農(nóng)民擁有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)還是通過承包獲得的，按《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組為發(fā)包方，農(nóng)民為承包方，農(nóng)民通過承包經(jīng)營(yíng)獲得的是土地的使用權(quán)?，F(xiàn)行情況下，農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)主要包括兩個(gè)部分，一部分是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括耕地、林地、草地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán);另一部分是宅基地使用權(quán)。［4］

從農(nóng)村土地的使用來(lái)看，《農(nóng)村土地承包法》只明確了土地的集體所有制，并允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，但缺乏操作細(xì)則。因而在實(shí)際執(zhí)行中，通常只允許集體經(jīng)濟(jì)組織在興辦企業(yè)時(shí)以聯(lián)營(yíng)、入股的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)外，嚴(yán)禁集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，否則必須先轉(zhuǎn)為國(guó)有。而轉(zhuǎn)為國(guó)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，農(nóng)民集體和土地使用者獲利極少。即使可流轉(zhuǎn)土地，但農(nóng)民所有的只是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，要受到集體所有權(quán)的制約，這種制約限制了農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)獲取財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)村宅基地由村級(jí)組織分配給本村村民，村民只能在分配的宅基地上建造房屋居住，沒有所有權(quán)，所有權(quán)歸村集體所有，因而農(nóng)民住房無(wú)房產(chǎn)證和土地使用權(quán)證，很難轉(zhuǎn)讓和出租。農(nóng)民住房不能交易，自然產(chǎn)生不了收益。我國(guó)農(nóng)村土地制度改革滯后，產(chǎn)權(quán)制度不明晰，農(nóng)民工的農(nóng)村土地房產(chǎn)收益很少，客觀上沒能起到市民化的資金支持作用。

完善土地制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，賦予農(nóng)民(農(nóng)民工)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。

二、完善土地制度，切實(shí)提高農(nóng)民工財(cái)產(chǎn)性收入，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化

(一)完善土地產(chǎn)權(quán)制度，提升農(nóng)民工土地產(chǎn)權(quán)主體地位，賦予農(nóng)民工土地收益權(quán)利

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民工的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無(wú)論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無(wú)權(quán)剝奪。應(yīng)當(dāng)允許他們帶著這些權(quán)利進(jìn)城，以抵御其入戶城鎮(zhèn)所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量龐大，市民化之路決不能走拉美國(guó)家“讓大量農(nóng)民失去土地后進(jìn)城淪為貧民、城市出現(xiàn)大量貧民窟”的道路。在農(nóng)民工進(jìn)城還沒有扎下根之前，決不能輕易斬?cái)噢r(nóng)民工與土地的天然聯(lián)系;農(nóng)民工進(jìn)城扎下根之后，可引導(dǎo)農(nóng)民工有償自愿退出農(nóng)村土地。因而必須加快明晰農(nóng)村宅基地、耕地、林地及農(nóng)民自建房屋產(chǎn)權(quán)，發(fā)放統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)證，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使農(nóng)民擁有自己的合法財(cái)產(chǎn)。

在土地所有權(quán)不變的前提下，將土地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)盡可能完整地界定給農(nóng)民(農(nóng)民工)。賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)是保護(hù)其土地財(cái)產(chǎn)和獲得財(cái)產(chǎn)性收入的基礎(chǔ)條件。經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧在全國(guó)政協(xié)十二屆一次會(huì)議經(jīng)濟(jì)界和農(nóng)業(yè)界聯(lián)組會(huì)上提出:“土地改革是農(nóng)村改革的新起點(diǎn)，要讓農(nóng)民得到承包地使用權(quán)和權(quán)證，宅基地使用權(quán)和權(quán)證，宅基地上自建房屋的產(chǎn)權(quán)和房產(chǎn)證。農(nóng)民有了三權(quán)三證，就有了財(cái)產(chǎn)，有了財(cái)產(chǎn)收入?！敝挥猩罨r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地、宅基地和房屋的所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，從法律上保護(hù)農(nóng)民充分享有對(duì)承包地的占用、使用、收益權(quán)利，并在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行承包地流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保。

對(duì)于新生代農(nóng)民工而言，轉(zhuǎn)為市民是其必然的歸宿，可鼓勵(lì)這一群體進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。通過培育城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素市場(chǎng)，完善城鄉(xiāng)土地平等交換機(jī)制，使農(nóng)民工直接分享土地的增值收益，最大化實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)民工入主城鎮(zhèn)提供資金支持。

(二)完善土地流轉(zhuǎn)制度，切實(shí)提高農(nóng)民工財(cái)產(chǎn)性收入，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化

土地流轉(zhuǎn)，是指在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)的前提下，不改變土地用途，按照“依法、自愿、有償”的原則，允許擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。土地流轉(zhuǎn)既可促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，又可促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收。

目前我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還剛起步，農(nóng)村基層工作者對(duì)土地流轉(zhuǎn)重視不夠，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶間的事情，不便插手管理。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行為主，使得土地流轉(zhuǎn)的隨意性大，農(nóng)戶間糾紛多。加上多數(shù)農(nóng)村生產(chǎn)要素市場(chǎng)還沒有建立起來(lái)，缺乏提供土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)的中介組織和土地交易信息平臺(tái)，土地轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方信息不對(duì)稱，造成土地流轉(zhuǎn)交易的成功率不高。既浪費(fèi)土地資源，又影響了土地資源的優(yōu)化配置。加上農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全，對(duì)于以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的純農(nóng)戶而言，極度擔(dān)心流轉(zhuǎn)土地后會(huì)失去生活的依靠，而那些長(zhǎng)期在外務(wù)工(已脫離農(nóng)業(yè))的農(nóng)民工，仍然把土地作為今后生活的“退路”，阻礙了土地流轉(zhuǎn)。加快土地流轉(zhuǎn)，必須采取如下舉措:

1.廣泛宣傳，積極引導(dǎo)，不斷提高農(nóng)民工參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。通過宣傳，使廣大農(nóng)民工認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，有利于增收，并不是政府收回農(nóng)民的承包地，從而使他們放心并積極參與土地流轉(zhuǎn)。同時(shí)，注重樹立土地流轉(zhuǎn)典型，讓廣大農(nóng)民工看到土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的實(shí)惠，幫助農(nóng)民工轉(zhuǎn)變土地流轉(zhuǎn)觀念。制定切實(shí)可行的配套措施，引導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)村土地向種田能手轉(zhuǎn)移、向?qū)I(yè)大戶轉(zhuǎn)移、向龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)土地資源合理配置，加快農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

2.完善法律法規(guī)，確保農(nóng)民工土地流轉(zhuǎn)的合法權(quán)益。《農(nóng)村土地承包法》雖賦予了農(nóng)民依法享有承包土地的使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等權(quán)利，但相關(guān)法律法規(guī)不匹配，《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》等在對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益保障方面(如集體土地征用補(bǔ)償、土地流轉(zhuǎn)收益等)，強(qiáng)調(diào)的是集體所有權(quán)人的利益，對(duì)農(nóng)民的權(quán)益存在著一定程度的侵害。應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，明確集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地收益等權(quán)益方面的分成比重，在制訂《農(nóng)村土地承包法實(shí)施細(xì)則》基礎(chǔ)上，及時(shí)制訂《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理?xiàng)l例》，以代替《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，使農(nóng)民在享有承包土地的使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等方面具有權(quán)威性和可操作性。

3.完善體系，搞好服務(wù)，建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。第一，積極探索通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，由市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。第二，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。立足我國(guó)國(guó)情，盡可能在各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心，在村級(jí)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，明確縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)——為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。如為農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行供求登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估、法律政策咨詢、規(guī)范流轉(zhuǎn)合同文本、建立土地流轉(zhuǎn)檔案，等等。第三，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理。各農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心須配3－5名專職工作人員、固定的辦公地點(diǎn)和對(duì)外發(fā)布流轉(zhuǎn)信息的電子顯示屏，工作人員切實(shí)做到三個(gè)規(guī)范:即規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。第四，培育和發(fā)展為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的各種類型中介組織。農(nóng)地市場(chǎng)化是農(nóng)村土地演變的必然趨勢(shì)，建立土地流動(dòng)的市場(chǎng)化制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然要求，其關(guān)鍵就是要完善農(nóng)地市場(chǎng)化的中介服務(wù)組織。第五，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)?？梢劳修r(nóng)經(jīng)部門成立農(nóng)村土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村土地糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，著力解決各類農(nóng)村土地糾紛問題，尤其要處理好土地流轉(zhuǎn)過程中的壟斷和不公平問題。

4.加強(qiáng)培訓(xùn)，提供保障，不斷激發(fā)農(nóng)民工流轉(zhuǎn)土地的動(dòng)力。一是拓寬就業(yè)轉(zhuǎn)移渠道，為農(nóng)業(yè)人口就業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。如河南省近幾年來(lái)，利用“陽(yáng)光工程”，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的技術(shù)、技能培訓(xùn)、信息服務(wù)、法律服務(wù)、政策扶持和組織管理，提升農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移能力，促使轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)村勞動(dòng)力能夠留得住并最終成為市民。二是建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。建立農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、大病救助、子女教育等農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步弱化土地的社會(huì)保障功能。在普遍建立新型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)上，與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)有穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)收入來(lái)源的農(nóng)民工有償退出承包地、宅基地，解決目前土地流轉(zhuǎn)中的短期性和不穩(wěn)定性。三是加大扶持力度，提高農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營(yíng)積極性，拓寬土地流轉(zhuǎn)空間。以農(nóng)業(yè)大市信陽(yáng)市為例，2009年河南省委省政府把信陽(yáng)市作為“河南省農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)”后，信陽(yáng)市委、市政府明確提出“創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制”作為綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。截止目前，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占耕地總面積的54.2%，涉及流出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶數(shù)占總戶數(shù)的41.3%，所采取的主要措施: (1)政策支持。市委、市政府專門下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制實(shí)施細(xì)則》，明確提出了從財(cái)政、信貸、用地、用電等方面對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶予以支持;出臺(tái)了《信陽(yáng)市農(nóng)村物權(quán)確認(rèn)和抵(質(zhì))押擔(dān)保暫行辦法》，規(guī)定一定條件下的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地上收益物權(quán)和房屋可以抵押，有效解決部分土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主資金短缺問題。(2)項(xiàng)目支持。把基礎(chǔ)設(shè)施作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“助推器”，大力實(shí)施山、水、田、林、路綜合治理，把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、中產(chǎn)田改造等項(xiàng)目與土地流轉(zhuǎn)緊密結(jié)合起來(lái)，加大政府投資，改造中低產(chǎn)田，推動(dòng)了土地集中到種糧大戶。(3)資金扶持。各縣區(qū)都出臺(tái)了對(duì)流轉(zhuǎn)大戶給予資金扶持政策。如制定了凡在本區(qū)內(nèi)新建且入股面積300畝以上的土地股份合作社，由區(qū)政府給予2萬(wàn)元的一次性補(bǔ)助;凡經(jīng)工商部門登記，運(yùn)作規(guī)范、作用明顯、每年度新增土地流轉(zhuǎn)面積500畝以上的土地流轉(zhuǎn)中介組織，由區(qū)政府給予流轉(zhuǎn)組織3萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)等。通過這些措施，大力推進(jìn)了信陽(yáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

通過改革農(nóng)村土地制度，既將農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力最大限度地釋放出來(lái)，又確保釋放出來(lái)的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力能獲取土地收益，提高了市民化能力，為最終實(shí)現(xiàn)市民化提供資金支持。

［1］黃錕.中國(guó)農(nóng)民工市民化制度分析［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011.

［2］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒［R］.北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011.

［3］高志仁.農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入與城鄉(xiāng)差距［J］.經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2008，(4):124.

［4］本書編寫組.黨的十八屆三中全會(huì)《決定》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問［M］.北京:黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2013.

Land System Reform:the Booster of Migrant Workers’Citizenization

Ding Jing
(Xinyang Normal College，Xinyang 464000，Henan Province，China)

Although greater achievements on the ruralland system innovation have been made since the reform and opening，some serious problems still existed in certain fields．In the process of urbanization，the citizenization of the peasants is an insurmountable stage．Therefore，in order to improve the migrant workers’citizenization，on the one hand，the property income level of migrant workers should be raised effectively．On the other hand，the government should constitute advantageous policy of property right and financial support so as to enhancing migrant workers’citizenization．

rural land system;migrant workers;citizenization

F301

A

1673－2375(2014)04－0050－04

［責(zé)任編輯:劉晴］

2014－04－28

丁靜(1966—)，女，河南羅山人，碩士，信陽(yáng)師范學(xué)院政法學(xué)院副教授，主要從事“三農(nóng)問題”研究。

本文為教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目《新生代農(nóng)民工“半市民化”問題研究》(項(xiàng)目編號(hào): 11YJA790022);河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《河南新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新研究》(項(xiàng)目編號(hào): 2012BJJ018);河南省科技計(jì)劃項(xiàng)目《新生代農(nóng)民工“半市民化”體制創(chuàng)新研究》(項(xiàng)目編號(hào):142400410054)研究成果。