《食品安全法》再征求意見意欲尋求更精準(zhǔn)到位

2009年《食品安全法》頒行以來，無論是國內(nèi)還是國際社會(huì)一致認(rèn)為我國食品安全工作取得積極進(jìn)展，食品安全形勢總體穩(wěn)中向好，但是影響和制約我國食品安全的深層次矛盾和問題并未得到根本解決，食品安全形勢依然嚴(yán)峻。為此，新一屆政府改革完善了我國食品安全監(jiān)管體制，組建成立了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，著力建立最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度，加快構(gòu)建食品安全法治秩序，積極推進(jìn)食品安全社會(huì)共治局面。

隨著機(jī)構(gòu)職能調(diào)整的到來，食品安全監(jiān)管職能的調(diào)整，使得《食品安全法》到了必須要修訂的地步。在經(jīng)過一輪的征求意見之后，《食品安全法》修訂稿近日再次公開征求意見，這無疑暗示了其中條款還存在進(jìn)一步修改的問題，也表明新的《食品安全法》將延后誕生。

對此，近日記者專訪了參與起草的中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、食品藥品法研究中心主任高秦偉，國家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部副教授胡穎廉，中國保健協(xié)會(huì)理事王大宏等，共同探討《食品安全法》修訂稿的意義，以及如何更好地處理個(gè)人、企業(yè)、市場、社會(huì)、政府在食品安全監(jiān)管中的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管理念的革新，通過修改法律解決公民個(gè)人、企業(yè)、市場、社會(huì)、政府等多重失靈現(xiàn)象。

修法強(qiáng)調(diào)重典治理

媒體記者：你怎么看待《食品安全法》修訂草案？此次修法有哪些特點(diǎn)？有哪些亮點(diǎn)？

高秦偉：總體來看，該修訂草案基本堅(jiān)持了2009年《食品安全法》的現(xiàn)有框架（目前仍為十章），“中修”為主，體現(xiàn)了一定的傳承性，既有中國食品安全的國情，如強(qiáng)調(diào)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度；又結(jié)合國外先進(jìn)的食品安全法例，確立了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，全面采納了國際通行的食品安全監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制。更為重要的是國家食品藥品監(jiān)督管理總局在修訂該法時(shí)把握住了監(jiān)管的現(xiàn)代理念，即要正確處理好個(gè)人、企業(yè)、市場、社會(huì)、政府五者在監(jiān)管中的關(guān)系及其作用。換言之，就是找到了當(dāng)前中國食品安全工作中存在的突出問題，并針對個(gè)人、企業(yè)、市場、社會(huì)、監(jiān)管這幾種失靈準(zhǔn)確“下藥”，提出要將食品安全納入國民素質(zhì)教育，倡導(dǎo)健康的飲食方式，增加消費(fèi)者的食品安全意識和自我保護(hù)能力；建立與強(qiáng)化食品安全生產(chǎn)經(jīng)營者第一責(zé)任人制度；發(fā)揮食品安全中的市場作用；建立食品安全中的社會(huì)共治機(jī)制；強(qiáng)化食品安全監(jiān)管制度與機(jī)制。

胡穎廉：《食品安全法》修訂草案的通過，是對前段時(shí)間的機(jī)構(gòu)改革情況用法律的形式固定下來，進(jìn)一步重典治理；同時(shí)多方共治，建立一個(gè)公共的信息平臺。

修訂后的《食品安全法》與此前最大的不同在于強(qiáng)調(diào)重典治理，例如提出建立最嚴(yán)格的監(jiān)管制度，設(shè)立食藥警察，加大處罰力度等。另外提出建立風(fēng)險(xiǎn)評估體系，依靠科學(xué)技術(shù)來進(jìn)行監(jiān)管，而不是過去的行政監(jiān)管模式。

王大宏：本次《食品安全法》修訂草案無疑進(jìn)步顯著，但并未窮盡影響食品安全的所有問題。在當(dāng)前食品安全新問題不斷出現(xiàn)的高危期，希望修法成為一個(gè)持續(xù)完善的過程，而不是一個(gè)站點(diǎn)。

最嚴(yán)厲，應(yīng)該是對違法者的制裁而不是一句口號。當(dāng)前監(jiān)管體制正在調(diào)整、監(jiān)管能力明顯不足，僅靠懲治違法企業(yè)是難以徹底根治食品安全問題的。安全的產(chǎn)品是有良心的企業(yè)倚靠科學(xué)技術(shù)和管理體系生產(chǎn)出來的，所以最嚴(yán)厲的同時(shí)還需要最有力地幫助和督促企業(yè)提升誠信、技術(shù)和質(zhì)量管理水平。

完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析制度

媒體記者：還有無需要完善的地方？

高秦偉：當(dāng)然，因?yàn)闀r(shí)間關(guān)系，修訂草案仍然存在完善的空間，需要在下一階段中得到補(bǔ)充。首先，進(jìn)一步強(qiáng)化《食品安全法》與相關(guān)法律的銜接。目前與食品安全有關(guān)的法律包括《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《動(dòng)物防疫法》等，這些法律中有一些條款存在沖突。

如根據(jù)機(jī)構(gòu)改革方案，進(jìn)入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)管由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)；之后由食品藥品監(jiān)管部門按食品進(jìn)行監(jiān)管。食用農(nóng)產(chǎn)品與加工食品存在較大差異，絕大多數(shù)食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖戶都沒有生產(chǎn)經(jīng)營許可證照，也沒有產(chǎn)品檢驗(yàn)合格證明；對于沒有制定檢疫規(guī)程、沒有實(shí)行定點(diǎn)屠宰的食用動(dòng)物，養(yǎng)殖戶無法提供檢疫證明。這需要在《食品安全法》修訂過程中統(tǒng)籌考慮相關(guān)法律之間的關(guān)系。還有關(guān)于保健食品的監(jiān)管規(guī)則需要細(xì)化。

其次，關(guān)于如何進(jìn)一步借鑒與完善我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析制度。風(fēng)險(xiǎn)治理理念是當(dāng)今社會(huì)治理食品安全、環(huán)境等有關(guān)健康、福利問題的核心理念。雖然修訂草案增加了風(fēng)險(xiǎn)交流制度，但是如何進(jìn)一步理順風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)交流之間的關(guān)系，如何將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)治理的理念貫徹于食品生產(chǎn)經(jīng)營的全過程，仍然需要制度、規(guī)則方面的支持。

第三，食品安全風(fēng)險(xiǎn)來源廣泛，有必要實(shí)行社會(huì)共治來破解難題。修訂草案體現(xiàn)了這一原則，但可能還需要加以強(qiáng)化。如第二章標(biāo)準(zhǔn)制定的問題。美國等多數(shù)國家實(shí)行自愿性標(biāo)準(zhǔn)體制，平衡了市場與企業(yè)的需求。而中國標(biāo)準(zhǔn)體制顯然并不符合WTO的要求，也許唯有堅(jiān)持“標(biāo)準(zhǔn)是市場的事情、法規(guī)是政府的事情”的大前提下，才能夠化解當(dāng)前我國標(biāo)準(zhǔn)制定中出現(xiàn)的問題。另外如何發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，也是需要解決的問題。

第四，進(jìn)一步增強(qiáng)有些法律責(zé)任條款的可執(zhí)行性問題。加大處罰固然好（當(dāng)然另一個(gè)問題是為什么要設(shè)15～30倍的罰款，需要從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來審視），是否有其他的方式可以處理？

第五，目前學(xué)界與業(yè)界關(guān)于網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺的監(jiān)管問題爭議較大，特別是業(yè)界認(rèn)為如果給第三方平臺較大的責(zé)任的話，可能會(huì)抑制互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的創(chuàng)新，導(dǎo)致市場運(yùn)作扭曲。第三方平臺的民事責(zé)任基本爭議不大，相關(guān)的侵權(quán)責(zé)任法已經(jīng)有明確規(guī)定。而其中的行政責(zé)任爭議更大，第三方平臺如何盡到相關(guān)義務(wù)，是行政處罰時(shí)的關(guān)鍵，需要法律明確規(guī)定。

第六，立法中的一些術(shù)語或者用詞尚待規(guī)范，如“社會(huì)共治”、“最嚴(yán)格的監(jiān)督管理”，寫在法律中是否合適。

胡穎廉：關(guān)于第三方交易平臺的責(zé)任，有必要在保障安全與鼓勵(lì)創(chuàng)新之間尋求平衡。第三方平臺因其廣泛知名度吸引消費(fèi)者點(diǎn)擊，入駐商家銷售產(chǎn)品，盡管第三方平臺不直接經(jīng)營食品，但從中獲益（如傭金），因此需要承擔(dān)連帶責(zé)任，這也是保護(hù)作為弱勢群體的消費(fèi)者的需要。需要討論的是，如何界定平臺的免責(zé)情形，這還需要監(jiān)管部門出臺更加細(xì)致的規(guī)定，來界定平臺義務(wù)，當(dāng)履行了相關(guān)義務(wù)時(shí)，不需要再承擔(dān)責(zé)任。

王大宏：網(wǎng)上銷售商業(yè)形態(tài)的出現(xiàn)，適應(yīng)了消費(fèi)者追求方便廉價(jià)和更多選擇的需求，是科技突破引發(fā)的商業(yè)革命，要做到嚴(yán)把產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量關(guān)，確保產(chǎn)品的真實(shí)性和責(zé)任可追溯，嚴(yán)懲違法者，網(wǎng)上銷售不僅可以促進(jìn)消費(fèi)升級，而且有利于市場監(jiān)管。

社會(huì)共治需要多方參與

媒體記者：關(guān)于社會(huì)共治，到底該如何理解？

胡穎廉：發(fā)達(dá)國家在長期的食品安全難題求解過程中，經(jīng)歷了從管理到監(jiān)管再到治理的轉(zhuǎn)變。所謂管理，主要是政府用行政命令的方式直接干預(yù)市場主體微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，監(jiān)管則是監(jiān)管者依據(jù)規(guī)則對被監(jiān)管者行為進(jìn)行引導(dǎo)和限制，雙方都要遵守規(guī)則。治理更加強(qiáng)調(diào)多元主體、平等關(guān)系、靈活方式以及綜合手段。換言之，每個(gè)人既是參與治理的主體，又是接受治理的對象。社會(huì)治理不僅是口號，更有實(shí)實(shí)在在的機(jī)制。

一是消費(fèi)者參與。絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家將食品安全科普知識納入國民教育的范疇，如美國消費(fèi)者食品安全基本知識知曉率高達(dá)80%。加拿大消費(fèi)者養(yǎng)成了每天關(guān)注食品安全信息的習(xí)慣，就像該國一些電視廣告詞所說：“不看食品安全新聞，就是不愛惜生命?！毕M(fèi)者還自發(fā)成立互助型維權(quán)組織，這類組織通常設(shè)有公眾利益、追究企業(yè)責(zé)任等專門的委員會(huì)或咨詢機(jī)構(gòu)，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

二是行業(yè)協(xié)會(huì)引導(dǎo)。行業(yè)協(xié)會(huì)在許多發(fā)達(dá)國家食品安全治理中發(fā)揮了重要作用，一些國家甚至將企業(yè)資質(zhì)認(rèn)證、食品標(biāo)準(zhǔn)制定等權(quán)力交由行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)，理由很明確：政府是市場競爭的“主裁判”，行業(yè)協(xié)會(huì)是“邊裁”；企業(yè)有沒有“越位”，“邊裁”比“主裁判”看得更清楚。

三是政府公開信息。信息化是現(xiàn)代監(jiān)管的重要手段，通常比硬性管控手段更為高效。德國、芬蘭都建立了全國統(tǒng)一的食品安全信息平臺，監(jiān)管部門通過平臺及時(shí)公布食品企業(yè)許可、備案、抽查檢驗(yàn)、違法行為查處情況等信息。這樣既可以倒逼企業(yè)珍惜聲譽(yù)，提高質(zhì)量管理水平，又能夠幫助消費(fèi)者辨別產(chǎn)品優(yōu)劣，促進(jìn)良性市場競爭。

高秦偉：此次修法的一大亮點(diǎn)就是落實(shí)食品安全社會(huì)共治的要求，強(qiáng)化調(diào)動(dòng)社會(huì)各界積極參與食品安全監(jiān)督。修訂草案借鑒美國、歐洲等國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在充分發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會(huì)作用的同時(shí)，提出食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立食品安全自查制度與第三方評估制度，定期對本單位食品安全狀況進(jìn)行檢查并記錄。鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)聘請食品安全專業(yè)評價(jià)機(jī)構(gòu)，定期對本企業(yè)食品安全管理體系進(jìn)行評價(jià)。修訂草案還建立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制，全面推動(dòng)食品安全監(jiān)管中的各方利益相關(guān)者互動(dòng)交流，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保障公民食品安全的目標(biāo)。

王大宏：做好社會(huì)共治，首先必須確立以人為本的出發(fā)點(diǎn)，在產(chǎn)生任何分歧和困擾時(shí)，以此作為協(xié)調(diào)各個(gè)利益主體統(tǒng)一立場觀點(diǎn)的基本原則；第二，必須堅(jiān)持用科學(xué)的態(tài)度認(rèn)識解決復(fù)雜的食品安全問題，特別是媒體和公眾人物不可妄下結(jié)論或跨界評論；第三，必須堅(jiān)持法制精神，只要是法律有明確規(guī)定的，先守法再推動(dòng)法律完善。

充分調(diào)動(dòng)各種力量

媒體記者：你如何總結(jié)概括此次修法的意義？

高秦偉：總體而言，如果真的能夠?qū)崿F(xiàn)個(gè)人、企業(yè)、市場、社會(huì)、政府全面參與，修改后的《食品安全法》可能會(huì)給中國的食品安全乃至中國社會(huì)治理帶來巨大的改變，至少有以下幾點(diǎn)突出的變化：首先是監(jiān)管理念的變化。因?yàn)榉梢?guī)定監(jiān)管可以由企業(yè)、市場、社會(huì)、政府等諸多層面來加以提供，強(qiáng)化了彼此的責(zé)任，逐漸實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元治理。這既可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，又可以提升民主責(zé)任性。

第二，監(jiān)管方式的變化。修改之后，食品安全監(jiān)管不僅僅有許可、處罰、強(qiáng)制等行政手段，還有自我規(guī)制的手段，更有激勵(lì)型的手段；既有事前監(jiān)管方式，又有事后監(jiān)管方式，更有威懾型監(jiān)管與遵從型監(jiān)管方式。方式之間有不同的成本收益，各主體在選擇時(shí)應(yīng)加以考量。如此既可以發(fā)揮各主體、各種方式的特長，還可以降低社會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)更好的規(guī)制。

第三，安全觀念的變化。基于科學(xué)的理念，我們知道安全并不是絕對，之所以大家感覺到安全，是因?yàn)樵u估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立、交流的適當(dāng)全面性、決策的民主與科學(xué)性。也許變化很多，還有中國人消費(fèi)者觀念的變化、自我責(zé)任的變化等等，甚至還可以帶來社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變化。

“我們是誰，決定了我們吃什么。反過來，每天被我們吃下去的食物，又會(huì)決定我們成為什么樣的人?！逼谕舜巍妒称钒踩ā沸抻喤c審議中能夠正確處理政府與市場的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)等的力量，更期望該法能夠真正得到實(shí)施，讓這個(gè)社會(huì)中擁有越來越多的有責(zé)任之士，給中國的食品安全乃至中國社會(huì)治理帶來巨大的改變！