黃土高原生態(tài)安全國家投資政策與機制研究

劉景發(fā)，孫 浩， 常國慶，宋健峰，李紀(jì)生

(1．黃河水利委員會 水土保持局，河南 鄭州 450003；2．西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西 楊凌 712100)

生態(tài)安全是國家生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，是一切國家安全的自然依托和資源保障，具有重要的戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性。黃土高原因其嚴(yán)重的水土流失、脆弱的生態(tài)環(huán)境以及落后的經(jīng)濟狀況等，是我國生態(tài)環(huán)境的重點建設(shè)區(qū)之一，黨和政府歷來都十分重視該區(qū)的水土保持工作，幾十來領(lǐng)導(dǎo)和組織持續(xù)開展的綜合治理取得了巨大成效。為在黃土高原地區(qū)實現(xiàn)黨的十八大確定的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)，并為黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供政策依據(jù)，促進有利于黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)事業(yè)發(fā)展政策的出臺，推進水土流失綜合治理，保障我國的生態(tài)安全、糧食安全和能源安全，我們開展了《黃土高原生態(tài)安全國家投資政策與機制研究》，在摸清黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)的成效、問題與投資政策的基礎(chǔ)上，分析投資政策與機制方面存在的主要問題，提出了保障黃土高原生態(tài)安全的水土保持投資政策與體制研究的建議。

1 水土保持投資政策演變與成效

1.1 新中國成立以來水土保持投資政策回顧

新中國成立以后，黃土高原水土流失防治大致經(jīng)歷了以下5個時期。

(1)開創(chuàng)階段(20世紀(jì)50年代)。新中國成立后，為了根治黃河泥沙問題，黃土高原水土保持被我國政府作為“變害河為利河”的關(guān)鍵工作，正式列入了國民經(jīng)濟建設(shè)計劃，并積極開展了試驗示范推廣工作。在農(nóng)業(yè)合作化的推動下，水土保持工作蓬勃興起，形成了治山治水和水土保持建設(shè)的高潮。

(2)群眾全面投勞治理階段(20世紀(jì)60—70年代)。從20世紀(jì)60年代起，黃土高原水土保持工作開始從無序治理向全面規(guī)劃、綜合治理轉(zhuǎn)變。國務(wù)院相繼召開了3次黃河中游水土保持會議，并成立了黃河中游水土保持委員會，確立了重點治理區(qū)，強調(diào)水土保持首先要解決群眾吃飯問題，并且以建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件和生活條件為目標(biāo)，促進了群眾治理水土流失積極性的進一步高漲。黃土高原的水土保持投資主要以發(fā)動廣大群眾投勞為主，國家專項資金為輔。

(3)“兩費”補助與專項資金投入階段(20世紀(jì)80年代)。20世紀(jì)80年代初，我國開始逐步建立水土保持補助費和抗旱經(jīng)費補貼使用制度，還增撥了專項資金，用于開展小流域水土流失綜合治理試點及重點水土流失綜合治理工作。在原水電部的安排下，黃委于1980年在黃河中游各省(區(qū))開展了小流域水土保持綜合治理試點工作；1983年開展了無定河、三川河、皇甫川和定西縣等四大片重點防治工程；1986年中央安排基建投資實施黃河中游治溝骨干工程等。這一時期在中央安排專項資金的基礎(chǔ)上，各地大力推行戶包治理小流域，鼓勵群眾積極投勞投資，加快了綜合治理速度。

(4)依法防治與多元化投資治理階段(20世紀(jì)90年代前中期)。1991年《中華人民共和國水土保持法》的頒布實施，標(biāo)志著我國水土保持工作走上了依法防治的軌道，形成了突出重點、集中連片、規(guī)模治理的格局。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深化，黃土高原在全國率先推出了“四荒”地拍賣治理開發(fā)的重大政策舉措，同時強化了監(jiān)督管理工作。這一時期，形成了以政府投資為主的融合外資、民間資本的多元化投資格局。

(5)生態(tài)文明建設(shè)與按照國家基本建設(shè)程序管理階段(20世紀(jì)90年代后期至今)。1997年，原中共總書記江澤民發(fā)出“再造一個山川秀美的西北地區(qū)”的偉大號召，國家投資快速增長，先后實施了多項國家水土保持重點工程項目以及退耕還林工程、黃土高原世界銀行貸款項目等一大批生態(tài)建設(shè)重點項目。2000年，國家將水土保持工程納入國家基本建設(shè)程序管理。2011年3月正式施行的新的《中華人民共和國水土保持法》和黨的十八大提出的大力推進生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，都給水土保持提供了新的政策支持。這一時期，水土保持投資擴展到國家、地方、集體、個人以及國際金融機構(gòu)(組織)等多渠道、多層次、多方位籌集的方式。

1.2 水土保持投資政策演變誘因分析

新中國成立至今，黃土高原水土保持投資政策的演變主要由以下誘因推動。

(1)黃河治理開發(fā)的需要。針對三門峽水庫的泥沙淤積及黃河“懸河”等問題，治理黃河泥沙特別是粗泥沙問題，還要依賴黃河中上游地區(qū)的“蓄水?dāng)r沙”，而水土保持作為“蓄水?dāng)r沙”策略的關(guān)鍵和核心內(nèi)容，越來越受到各級政府和社會各界的廣泛重視。

(2)黃土高原地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。黃土高原是我國大面積老少邊貧地區(qū)之一，是經(jīng)濟社會發(fā)展與水土保持相互矛盾的典型地區(qū)。要增加農(nóng)民收入、提高人民的生活水平，促進該區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會進步，就必須進行水土保持生態(tài)建設(shè)。

(3)國家生態(tài)屏障建設(shè)的要求。黃土高原是我國重要的能源重化工基地和西部大開發(fā)的前沿地帶，又是我國重要的生態(tài)屏障，戰(zhàn)略地位極為重要，其生態(tài)環(huán)境狀況直接關(guān)系著中東部地區(qū)乃至全國的生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展。

(4)保護和促進水資源利用的需要。黃河流域?qū)儆谫Y源性缺水地區(qū)，水資源供需矛盾突出。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，不但黃土高原地區(qū)工農(nóng)業(yè)發(fā)展需要大量的水資源，相關(guān)的天津、河北等華北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展對黃河水資源的需求更加迫切，對黃土高原水土保持在改善水資源利用條件方面提出了更高的要求。

(5)國家經(jīng)濟政治體制改革的促進。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革不斷深化，促進了我國的水土保持投資政策從強制性向誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)變。黨的十八大提出了推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的新要求，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會產(chǎn)生新的水土流失，這就要求水土保持投資政策要積極應(yīng)對城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生的新問題。

1.3 黃土高原水土保持投資政策實施效果

為了治理黃土高原嚴(yán)重的水土流失和改善其脆弱的生態(tài)環(huán)境，國家對黃土高原地區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)的支持力度不斷加大。據(jù)不完全統(tǒng)計，新中國成立至2012年，黃土高原各省(區(qū))水土保持中央投資共100.4億元，中央投資無論是總額還是年均投資從20世紀(jì)80年代開始都有明顯增長。為了拓寬投資渠道， 1994年10月，我國水利行業(yè)首次實施了黃土高原世界銀行貸款項目，總投資達42億元人民幣。另外，有關(guān)省(區(qū))還引進了其他外資外援項目，共利用資金約3億元。同時，地方政府投資以及國家有關(guān)項目的配套投資，加上有關(guān)政策引導(dǎo)下的民間資本等投入水土流失治理，拓寬了水土保持投融資渠道，進一步增加了水土保持投資數(shù)量。國家其他相關(guān)的部門也在黃土高原實施退耕還林、“三北”防護林等重點工程，開展生態(tài)建設(shè)。

在國家水土保持重點項目帶動下，黃土高原水土保持綜合治理速度不斷加大，20世紀(jì)80年代每年僅治理數(shù)千平方公里，進入90年代后達到1萬km2以上。國務(wù)院第一次全國水利普查水土保持情況普查結(jié)果表明：截至2011年底，黃土高原地區(qū)完成綜合治理面積20.33萬km2。綜合治理有效保護和改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，還有效減少了入黃泥沙，極大地改善了水土流失區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，有力促進了區(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，加快了小康社會和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐。

1.4 黃土高原水土保持投資存在的主要問題

(1)投資總量明顯不足。目前，黃土高原水土保持的國家投資與大規(guī)模和高標(biāo)準(zhǔn)的水土流失治理相比仍明顯不足，特別是占GDP的比例很低。2009年我國水土保持投入為29.94億元，仍不到當(dāng)年GDP的1。

(2)投資渠道不合理。中央成了水土保持生態(tài)建設(shè)的最大投入者，而地方財政投資力度偏小。黃土高原水土保持世行貸款項目結(jié)束后的近10年來利用外資金額不足3億元。民間資本雖然得到了積極的發(fā)展，但很不平衡。

(3)水土保持生態(tài)補償機制尚未根本建立。目前，國家僅建立了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持補償費制度，而全面水土保持生態(tài)補償機制尚未建立。

(4)投資政策持續(xù)性缺乏。黃土高原地區(qū)水土保持投資尚未建立起穩(wěn)定的投入機制和投資渠道，中央投資來源中財政經(jīng)費及基建經(jīng)費投資常因財政狀況不好或其他政策變化時，減少投資或者取消投資。

(5)資產(chǎn)經(jīng)營體制不完善。黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)投資中重建輕管的現(xiàn)象較為突出。多數(shù)地區(qū)又沒有建立起良性的水土保持資產(chǎn)管理經(jīng)營體制，致使水土保持措施效益的發(fā)揮大打折扣。

2 水土保持投資運行機制評價

新中國成立以來，隨著黃土高原水土保持投資不斷加大，投資運行機制也在不斷完善，同時還需要進一步改進以不斷適應(yīng)新時期的形勢變化。

2.1 水土保持投資運行機制演進

從新中國成立至今，我國水土保持投資運行機制經(jīng)歷了4種形式：

(1)群眾主導(dǎo)型投資運行機制。新中國成立后至20世紀(jì)70年代，水土保持沒有專門的經(jīng)費，水土流失治理、農(nóng)田建設(shè)等主要依靠群眾投勞。

(2)國家補助型投資運行機制。改革開放后，我國逐步建立了水土保持補助費制度。1979年我國出臺了《關(guān)于小型農(nóng)田水利補助費(包括水土保持費)和抗旱經(jīng)費使用管理的試行規(guī)定》，明確了水利補助費包括水土保持補助費等主要內(nèi)容。20世紀(jì)80年代中后期，在明確個體承包責(zé)任制基礎(chǔ)上，開始重視小流域綜合治理與開發(fā)的結(jié)合，戶包治理小流域的模式應(yīng)運而生。這一時期投資運行機制體現(xiàn)為國家補助型。

(3)群眾主導(dǎo)向國家主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的投資運行機制。進入20世紀(jì)90年代，隨著水土保持法的實施，財稅體制改革等，國家對水土保持更加重視，逐漸強調(diào)地方政府職責(zé)，同時要求采取多種形式、多渠道增加投入，大力開展水土保持。這一時期投資運行機制表現(xiàn)出多元化的特點，即由群眾主導(dǎo)向國家主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

(4)國家主導(dǎo)的多元化投資運行機制。1998年以后，用于生態(tài)建設(shè)方面的資金以中央投資為主，以地方和受益區(qū)群眾投資為輔，投資渠道多樣化。目前的投資運行機制體現(xiàn)為國家主導(dǎo)的多元化特點。

2.2 當(dāng)前水土保持投資運行機制評價

2.2.1 動力激勵機制評價

目前水土保持投資的參與主體涉及政府、企事業(yè)單位等各種組織、群眾個人和外資銀行(國際組織)等。各主體參與水土保持投資的目標(biāo)存在差異。基于水土保持的公益性特點，經(jīng)過幾十年的探索發(fā)展，已經(jīng)形成了以政府為主導(dǎo)，人民群眾、社會團體、企業(yè)等積極投入和參與的水土保持多元化投資格局。我國在允許和鼓勵金融機構(gòu)參與水土保持的政策措施方面還需進一步完善，這樣才能吸引更多的外資進行水土保持生態(tài)建設(shè)。

2.2.2 管理協(xié)調(diào)機制評價

我國目前的水土保持管理體制是各部門分工明確，各司其職，共同開展水土流失防治工作，但缺乏國務(wù)院層面的水土保持協(xié)調(diào)(領(lǐng)導(dǎo))機構(gòu)。盡管水土保持法明確規(guī)定，由水行政主管部門主管水土保持工作，但協(xié)調(diào)作用受限，各部門在投資、治理等方面存在各自為政的情況。

2.2.3 反饋監(jiān)督機制評價

一方面，缺乏對投資完成后水土保持設(shè)施管護的長效運行和投資效果反饋的關(guān)注和監(jiān)管；另一方面，對于水土保持投資的監(jiān)管還缺乏公眾的參與和相關(guān)利益群體的反饋，影響了水土保持投資效益的發(fā)揮。應(yīng)進一步加強監(jiān)督管理，完善檢查、監(jiān)督、通報、公報等制度，通過監(jiān)督檢查，為投資方向和規(guī)模的調(diào)整提供依據(jù)，為廣大人民群眾提供公眾參與的信息和通道，確保水土保持投資效益的發(fā)揮。

2.3 當(dāng)前水土保持投資運行機制存在的主要問題

(1)投資激勵機制需進一步建設(shè)。實踐證明，以犧牲生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟利益會導(dǎo)致生態(tài)嚴(yán)重退化，但只考慮生態(tài)效益，忽視經(jīng)濟效益，很難持久地調(diào)動相關(guān)主體參與生態(tài)建設(shè)的積極性，治理成果也難以鞏固。目前我國水土保持的投資主要依靠行政手段，經(jīng)濟激勵手段不足。較低的水土流失治理補償標(biāo)準(zhǔn)，不足以刺激不同群體主動防治水土流失，限制了水土流失治理補償制度的經(jīng)濟激勵效果。同時，也缺乏激勵利益相關(guān)者合作的機制。

(2)投資協(xié)調(diào)機制需進一步完善。一方面，由于沒有明確中央政府、地方政府和其他投資主體在水土保持投資中的分工，導(dǎo)致水土保持投資存在不同程度的越位和缺位現(xiàn)象；另一方面，我國水土保持管理體系缺乏國務(wù)院層級的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)，受行業(yè)、部門利益的制約，難以形成統(tǒng)一的投資管理政策，存在一定程度的投資分散、重復(fù)投資、投資效率低以及綜合效果不理想等問題。

(3)投資監(jiān)督管理需進一步加強。一方面是因為水土流失地區(qū)多屬于貧困地區(qū)，地方財政不足，水土保持地方投資有限，取消“兩工”后問題愈加惡化；另一方面，雖然中央政府高度重視水土保持工作，但地方干部由于任期較短而更關(guān)注見效快和易出政績的項目，常致水土保持設(shè)施的長效運行和投資效果反饋受到漠視。

3 黃土高原水土保持投資運行機制優(yōu)化與政策建議

3.1 投資政策布局與良性運行機制

3.1.1 投資框架與政策布局分析

目前我國的水土保持投資政策體系與布局有以下特點：①在政策定位上，把改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件作為制定水土流失防治政策比較重要的因素。②在政策作用機制上，已經(jīng)認(rèn)識到防治結(jié)合的重要性，但政策之間缺乏有效的部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。執(zhí)法和監(jiān)督仍較為薄弱，公眾參與監(jiān)督的外部機制仍較為有限。③在政策執(zhí)行機制上，比較注重政府在宏觀層面的協(xié)調(diào)作用，以及在具體管理上的指導(dǎo)作用。相比較而言，通過社會團體、公民個體而實施的政策則為數(shù)不多。行政手段仍占有主導(dǎo)地位，有效的市場激勵手段不足。④在政策實施手段上，已經(jīng)開始注重行政手段與經(jīng)濟手段的結(jié)合。在執(zhí)行手段中，行政手段占有主導(dǎo)地位。同時,經(jīng)濟手段、組織手段、規(guī)勸手段等逐漸增加。水土保持與生態(tài)建設(shè)仍停留于政府的強制性行為和社會公益性行為，合理調(diào)節(jié)生態(tài)公益經(jīng)營者與社會受益者利益關(guān)系的補償機制仍有待完善。⑤生態(tài)功能化分區(qū)規(guī)劃投資體現(xiàn)不明顯。黃土高原的水土保持治理主要以項目申報制的形式進行，沒項目沒有錢的不治理，體現(xiàn)生態(tài)功能化分區(qū)規(guī)劃的投資布局不夠，影響了治理效果。

3.1.2 良性運行機制構(gòu)建

黃土高原地區(qū)水土流失治理難度高、投資缺口大，單一依靠國家投資很難滿足治理的需要。因此，水土保持投資應(yīng)逐步向政府引導(dǎo)、市場驅(qū)動、公眾參與型過渡，形成以政府投資為引子、多元化籌資、企業(yè)化治理、市場化運營的水土保持生態(tài)建設(shè)投資和運營機制。

(1)投資管理協(xié)調(diào)體制。建議建立國務(wù)院下屬的專門或相關(guān)各部委聯(lián)席的全國水土保持生態(tài)建設(shè)委員會，協(xié)調(diào)水土保持與生態(tài)建設(shè)等綜合防治工作，使各路資金形成合力，提高資金效益。

(2)投資監(jiān)督、約束機制。明確監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督執(zhí)法、監(jiān)督手段、監(jiān)督程序等內(nèi)容，強化法律法規(guī)的約束和監(jiān)管。強化流域管理機構(gòu)的監(jiān)督管理職能，并通過社會參與、項目聽證、責(zé)任追究等約束機制，建立專項資金賬戶，嚴(yán)格經(jīng)費預(yù)算審批、使用與監(jiān)督，建立長效的投資監(jiān)督與約束機制。

(3)市場激勵機制。應(yīng)以政府資金為引子，注重經(jīng)濟激勵手段，發(fā)揮市場機制的作用，通過政策引導(dǎo)和利益驅(qū)動等措施，撬動多元化社會投資主體，形成政府、企業(yè)和個人多方投資主體共同參與水土保持生態(tài)建設(shè)的新格局。

(4)融資機制。積極利用金融、信貸、保險等多種形式，通過資本市場、金融市場、外資市場，明確投資治理者的合法權(quán)益，拓寬黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)投融資渠道，吸引各類民間和社會資本參與黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)。

(5)補償機制。積極嘗試國家轉(zhuǎn)移支付和發(fā)達地區(qū)、工業(yè)地區(qū)、工業(yè)企業(yè)等生態(tài)價值補償途徑，建立完善的生態(tài)補償機制。除了直接的資金補償外，積極探索政策補償、產(chǎn)業(yè)補償、工程補償、就業(yè)補償、生態(tài)移民、實物補償、智力補償?shù)妊a償形式。

3.2 政策建議

(1)設(shè)立黃土高原水土保持與生態(tài)建設(shè)特區(qū)，形成長效穩(wěn)定的中央投資機制。黃土高原地區(qū)作為我國水土流失和沙塵暴發(fā)生發(fā)展的主要區(qū)域，建議國家設(shè)立黃土高原水土保持與生態(tài)治理特區(qū)，給予特殊的政策優(yōu)惠和投資傾斜，如依據(jù)GDP的增長比例逐年遞增，加大對該區(qū)域水土保持生態(tài)建設(shè)的專項經(jīng)費投入，并將其納入國家重點建設(shè)計劃，長期穩(wěn)定下來。同時，要增加監(jiān)測專項投入，提高水保監(jiān)測與管理的數(shù)字化水平。

(2)將水土保持生態(tài)建設(shè)納入地方政府目標(biāo)責(zé)任制，引導(dǎo)地方政府增加水土保持投資?？蓪⒃搮^(qū)域的水土保持生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展掛鉤，并將水土保持生態(tài)建設(shè)的內(nèi)容納入該區(qū)各級地方政府目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系，弱化GDP考核，實行水土保持生態(tài)建設(shè)“一票否決制”，以期強化對該區(qū)域的生態(tài)考核，引導(dǎo)地方政府加大水土保持投資力度。

(3)深化產(chǎn)權(quán)改革，發(fā)揮市場機制，構(gòu)建多元化投資體系。應(yīng)進一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革，把市場機制、激勵機制、競爭機制引入到黃土高原地區(qū)的水土流失治理與生態(tài)建設(shè)中，制定優(yōu)惠的投資政策，通過市場機制和利益驅(qū)動，對水土保持生態(tài)建設(shè)成果推行產(chǎn)權(quán)確認(rèn)與發(fā)證制度，明晰產(chǎn)權(quán)，搞活使用權(quán)，明確投資者的合法權(quán)益，以此吸引和調(diào)動社會各主體參與水土保持生態(tài)建設(shè)投資的積極性，形成國家、地方、企業(yè)、個人以及外資外援等多元化的治理投資機制。

(4)建立和完善水土保持生態(tài)建設(shè)投資補償機制。根據(jù)水土保持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、建設(shè)和保護成本、發(fā)展機會成本，在流域上下游區(qū)域間公平承擔(dān)水土流失預(yù)防和治理責(zé)任，綜合運用行政和市場機制，調(diào)節(jié)水土保持生態(tài)建設(shè)和相關(guān)各方之間的利益關(guān)系，建立水土保持生態(tài)效益補償機制，公平享受水土保持生態(tài)建設(shè)成果(效益)。建立和完善水電、水利、采礦等企業(yè)的環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任機制，從水電、水利、礦產(chǎn)等資源的開發(fā)收益中，安排一定的資金用于企業(yè)所在地環(huán)境的恢復(fù)治理，防治水土流失。

(5)創(chuàng)新水土保持投融資模式，適時試點碳交易，以及生態(tài)基金、債券、彩票等。可通過碳交易、金融、信貸、保險等渠道，積極利用碳匯市場、資本市場、金融市場、外資市場，發(fā)行生態(tài)彩票、生態(tài)基金、生態(tài)債券、生態(tài)股票等創(chuàng)新投融資模式，吸引各類民間和社會資本參與黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)。

(6)加強水保法與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)與配合，完善水保投資資產(chǎn)運營管理，健全長效投資監(jiān)管機制。必須加強水土保持法與相關(guān)部門和行業(yè)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)與配合作用，強化水土保持與生態(tài)建設(shè)投資的法律監(jiān)管和約束。進一步完善水土保持投資資產(chǎn)運營管理，建立嚴(yán)格的資金管理與使用機制。另外，在流域水土保持規(guī)劃、跨行政區(qū)域綜合防治等工作中應(yīng)強化流域管理機構(gòu)的監(jiān)督管理職能，建立完善長效的投資監(jiān)督機制。