區(qū)域分類發(fā)展：中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力

李曦輝 黃基鑫

隨著國家區(qū)域發(fā)展政策的不斷細(xì)化、實(shí)化和差別化，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的發(fā)展呈現(xiàn)出良好態(tài)勢，但依然面臨著艱巨的協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)。特別是經(jīng)過30 多年的改革開放，如今中國已經(jīng)進(jìn)入改革深水區(qū)，市場發(fā)育程度相對成熟，市場化改革步伐開始放慢，改革紅利日漸減少，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的根本動力正在發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長模式難以為繼，中國經(jīng)濟(jì)增速逐步放緩。有學(xué)者認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)的升級版不僅表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)升級，更表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，成為新一輪經(jīng)濟(jì)增長的著力點(diǎn)。因此，在新時期，實(shí)施區(qū)域分類發(fā)展政策，有利于將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展推進(jìn)到更深的層次，提升到更高的水平，以此提高經(jīng)濟(jì)效益，優(yōu)化資源配置，因地制宜發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，帶動中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展和突破。

一、中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力及其制約因素

（一）分工、資源優(yōu)化配置與區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化

改革開放以來，中國的工業(yè)化發(fā)展很好地契合了要素全球配置的新趨勢，通過參與國際分工體系，獲得了更多的分工收益。在國內(nèi)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素在全球范圍內(nèi)全面自由地流動，區(qū)域合作的深度和廣度不斷擴(kuò)大，區(qū)域合作關(guān)系日益緊密，促進(jìn)了區(qū)域分工的形成和演進(jìn)，形成了如珠三角、長三角等產(chǎn)業(yè)集群和城市圈。區(qū)域分工的發(fā)展，促使各地具有比較優(yōu)勢的資源條件得到充分利用，優(yōu)化提高了資源的空間配置效率，增進(jìn)了區(qū)域利益，成為中國過去30多年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要源泉。

然而，由于國內(nèi)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制還不完善，外部不經(jīng)濟(jì)問題在區(qū)域分工中仍然存在。區(qū)域利益是一切區(qū)域經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，各地存在著不同程度的保護(hù)主義行為，導(dǎo)致地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色不突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化問題嚴(yán)重，區(qū)域之間存在無序競爭現(xiàn)象，致使區(qū)域與社會整體無效率，制約了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。具體情況見表1：

表1 2012年中國4大地域GDP產(chǎn)業(yè)構(gòu)成

對統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行分析我們會發(fā)現(xiàn)，除東部地區(qū)以外，其余3個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是高度同構(gòu)化的，這就很難體現(xiàn)出國內(nèi)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特色與發(fā)展差異。東部地區(qū)雖然第一產(chǎn)業(yè)的比重低一些，第三產(chǎn)業(yè)的比重高一些，但其中仍然存在問題，按照地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工理論，東部作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)活動中創(chuàng)新的比重應(yīng)該高一些，并以此引領(lǐng)其他地區(qū)的發(fā)展。然而，事實(shí)并非如此，中國東部地區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)中，類似于房地產(chǎn)這種低創(chuàng)新含量產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重很大，北京占比就達(dá)8.69%，上海更達(dá)9.15%，而科學(xué)技術(shù)研究等高創(chuàng)新含量產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占比則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于房地產(chǎn)等行業(yè)。這種低創(chuàng)新含量的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)化現(xiàn)象，制約了中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）創(chuàng)新、創(chuàng)造、創(chuàng)業(yè)與全國經(jīng)濟(jì)政策“一刀切”

羅斯托的經(jīng)濟(jì)成長階段論、波特的國家競爭理論都表明，一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遵循由產(chǎn)品創(chuàng)新、企業(yè)創(chuàng)新到產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的發(fā)展規(guī)律。工業(yè)化的過程是產(chǎn)業(yè)不斷創(chuàng)新的過程，而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換能力即創(chuàng)造力則是一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的決定性因素，是保持經(jīng)濟(jì)競爭力的關(guān)鍵。全球化為知識的傳播和擴(kuò)散提供了便利，刺激跨國公司的技術(shù)轉(zhuǎn)移，且隨著更多的創(chuàng)新第三方加入全球知識體系，中國作為后起國家分享了在國際分工和全球要素配置中形成的學(xué)習(xí)機(jī)會。同時，在國家加強(qiáng)自主創(chuàng)新政策導(dǎo)向的引領(lǐng)下，中國在電子信息、裝備制造、資源綜合開發(fā)利用等領(lǐng)域，積極發(fā)展擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)，涌現(xiàn)出了一批達(dá)到國際先進(jìn)水平的自主創(chuàng)新成果，進(jìn)而通過技術(shù)擴(kuò)散實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資源的優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級的聯(lián)動，形成高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群。而產(chǎn)業(yè)集群的形成過程在很大程度上表現(xiàn)為新企業(yè)的衍生，即創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)業(yè)活動主要來自民間，創(chuàng)業(yè)力量主要源于具有創(chuàng)新精神的個體。部分區(qū)域如浙江溫州、廣東深圳等地，在“創(chuàng)業(yè)”文化影響下，培育了企業(yè)家和企業(yè)家精神，導(dǎo)致創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)，成為推動市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不竭動力。

盡管改革開放以來，中國的創(chuàng)新能力、創(chuàng)業(yè)規(guī)模獲得了卓有成效的成就，但顯著成績的背后，全國經(jīng)濟(jì)政策“一刀切”的做法也正在禁錮著創(chuàng)新能力和創(chuàng)業(yè)規(guī)模的提高和發(fā)展。政府宏觀調(diào)控路徑的“一刀切”，使得創(chuàng)新主體——企業(yè)自主創(chuàng)新的意愿并不強(qiáng)烈，缺乏自主創(chuàng)新的意識，創(chuàng)新投入不足，創(chuàng)新能力薄弱，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)有待加強(qiáng)，法律對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不夠，尚未形成創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，這都將不利于中國經(jīng)濟(jì)保持長期競爭力。

2009年，為了消除全球金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)造成的消極影響，中央政府在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域增加了40000 億元投資，同時帶動地方政府增加38000 億元的同類投資，這大大刺激了水泥、鋼材等建筑材料行業(yè)生產(chǎn)能力的擴(kuò)大，許多小水泥、小鋼廠應(yīng)運(yùn)而生。在渡過危機(jī)期以后，國家宏觀政策發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的逆轉(zhuǎn)，從擴(kuò)張性的財政政策迅速轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度從緊的財政政策，對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投入也大為減少，從而使得相關(guān)上游產(chǎn)業(yè)如同坐上了“過山車”。由于沒有相應(yīng)的區(qū)域政策引導(dǎo)，不同區(qū)域的鋼鐵、建材行業(yè)都受到了同樣的影響，生存環(huán)境開始急劇惡化。這次宏觀調(diào)整政策的結(jié)果是，在淘汰掉小鋼材、小水泥等過剩產(chǎn)能的同時，也導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的特種鋼材、特種建材的發(fā)展之路被迫切斷。改革開放的實(shí)踐證明，在幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大的中國實(shí)行“一刀切”的宏觀政策，是有百害而無一利的。

（三）人口、資源紅利與基本公共服務(wù)的非均等化

在過去相當(dāng)長的時期內(nèi)，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢主要體現(xiàn)在低成本勞動力和自然資源等方面。中國憑借人口紅利和豐富的自然資源，以初級產(chǎn)品和勞動密集型產(chǎn)品出口參與國際產(chǎn)業(yè)間貿(mào)易，大規(guī)模承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在工業(yè)領(lǐng)域吸收了大量外資，促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。經(jīng)過30多年的漸進(jìn)式發(fā)展，中國各領(lǐng)域和各地區(qū)的發(fā)展開始出現(xiàn)不平衡，原有的比較優(yōu)勢也正在發(fā)生改變。不僅國內(nèi)通過要素產(chǎn)業(yè)間轉(zhuǎn)移提高資源使用效率的空間以及勞動力紅利在減少，而且體制和機(jī)制中的深層次矛盾日益凸顯。東部的“用工荒”和中西部的“空殼村”映射出城鄉(xiāng)之間及地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展，主要表現(xiàn)在資源占有不均、服務(wù)水平不等和權(quán)益保障失衡三大方面。基本公共服務(wù)的非均等化嚴(yán)重制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展難以回避的制約因素，也是導(dǎo)致貧困地區(qū)貧窮和扶貧質(zhì)量不高的深層次原因（具體情況見表2）。

對統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行分析我們可以發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施條件占比均超過面積占比與人口占比，說明該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件優(yōu)越；中部地區(qū)硬件條件占比高于面積占比，軟件條件占比持平或略低于人口占比，說明該地區(qū)基本公共條件有了很大發(fā)展，但還沒有發(fā)展到人力資源和創(chuàng)新為主的階段；西部地區(qū)軟硬基礎(chǔ)設(shè)施條件占比均低于面積與人口占比，說明該地區(qū)基本公共服務(wù)水平全面落后于其他地區(qū)和全國平均水平，此方面有待大力完善；東北地區(qū)硬件條件占比高于其面積占比，軟件條件占比持平人口占比，說明其基本公共服務(wù)條件略高于全國平均水平。因此，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，急需分類指導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)分類推進(jìn)：破解傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)動力的難題

從地理空間上看，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的動力源開始內(nèi)移，實(shí)施更具針對性的區(qū)域分類發(fā)展政策是挖掘中國經(jīng)濟(jì)增長潛力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。黨的十八報告提出要將促進(jìn)形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制確立為全面建成小康社會的重要目標(biāo)和加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的基本動力，把區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略提升到一個新的高度，而其中的區(qū)域分類發(fā)展則將成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力。

（一）區(qū)域分類發(fā)展的布局

從20 世紀(jì)90年代中后期開始，針對日益拉大的地區(qū)差距，國家著力研究和實(shí)施“四大板塊”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，使中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡性、協(xié)調(diào)性得到明顯增強(qiáng)。時至今日，國家已經(jīng)確定的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，形成了全國一盤棋統(tǒng)籌下，從四大板塊到功能區(qū)到示范區(qū)的由面到點(diǎn)，從老少邊窮區(qū)到連片扶貧開發(fā)區(qū)的由散到整，從經(jīng)濟(jì)帶到增長極的由線到點(diǎn)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分類發(fā)展三大脈絡(luò)。

1.由面到點(diǎn)：四大板塊——功能區(qū)——示范區(qū)

國家高度重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在不同的階段采取了不同的政策舉措。從“九五”時期開始，國家把縮小地區(qū)差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展放到了黨和國家工作的突出位置，并陸續(xù)采取了一系列重大舉措，例如，實(shí)施“四大板塊”戰(zhàn)略。根據(jù)《中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》，“四大板塊”的發(fā)展內(nèi)容改為“積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，推進(jìn)新一輪西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”。

在“四大板塊”總體戰(zhàn)略的推動下，中國區(qū)域發(fā)展的狀況逐漸發(fā)生積極變化。區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展有所增強(qiáng)，東中西部不同地區(qū)間的發(fā)展差距有所縮小，但四大板塊的劃分略顯粗糙，地理空間較大，難以適應(yīng)到地區(qū)間的發(fā)展特點(diǎn)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制還不完善，因此，需要根據(jù)各區(qū)域的實(shí)際特點(diǎn)實(shí)施細(xì)化、實(shí)化、差別化的區(qū)域政策，以更具有針對性地發(fā)展各地方經(jīng)濟(jì)。從“十一五”開始，國家著手推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相輔相成，前者著眼于發(fā)展，后者著眼于保護(hù)，只有兩個戰(zhàn)略同步推進(jìn)，才能真正實(shí)現(xiàn)“在開發(fā)中保護(hù)”和“在保護(hù)中開發(fā)”的可持續(xù)發(fā)展理念。主體功能區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃中，各地區(qū)分別確定不同的功能定位，形成優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域等四類地區(qū)，有利于發(fā)展區(qū)域比較優(yōu)勢，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的同時，國家根據(jù)各地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀和潛力，實(shí)施差別化區(qū)域發(fā)展政策，不斷拓寬發(fā)展空間。立足于加快條件較好地區(qū)開發(fā)開放、著力于培育新的增長極形成，國家陸續(xù)推進(jìn)示范區(qū)建設(shè)，選擇條件適宜的地方先行先試。當(dāng)前國家已經(jīng)陸續(xù)建立上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、舟山群島新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、橫琴粵港澳合作示范區(qū)、連云港東中西合作示范區(qū)、琿春國際合作示范區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)等示范區(qū)，著力在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上開展試驗(yàn)和試點(diǎn)，摸索路徑，積累經(jīng)驗(yàn)，為改革開放的重要政策試點(diǎn)、試驗(yàn)、示范。

2.由散到整：老少邊窮區(qū)——連片扶貧開發(fā)區(qū)

國家把支持革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)等特殊類型地區(qū)的發(fā)展作為區(qū)域發(fā)展的基本著力點(diǎn)，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)，破解發(fā)展瓶頸，不斷增強(qiáng)自我發(fā)展能力。但中國貧困問題呈現(xiàn)出區(qū)域分布集中、致貧原因復(fù)雜、脫貧難度加大等特征，集中體現(xiàn)在“老少邊窮”地區(qū)，農(nóng)村貧困狀況呈現(xiàn)“大分散，小集中”的特點(diǎn)。為統(tǒng)一規(guī)劃、整合資源、集中投入、綜合治理，國家實(shí)施了集中連片特殊困難地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃，以連片特困地區(qū)為主戰(zhàn)場，以貧困村整體脫貧、貧困戶持續(xù)增收為目標(biāo)，突出重點(diǎn)，先難后易。通過連片扶貧開發(fā)區(qū)的設(shè)立，把“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化”作為首要任務(wù)，著力破解建成全面小康社會進(jìn)程中的最薄弱環(huán)節(jié)，盡快補(bǔ)齊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的“短板”。當(dāng)前已確立了13 個連片特困地區(qū)，跨21 個省，595 個縣，21267個村，如表3所示。

表3 連片特困地區(qū)內(nèi)貧困村分布表

3.由線到點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)帶——增長極

從宏觀上講，增長極的力量對比決定了區(qū)域的經(jīng)濟(jì)格局；從微觀上看，增長極不僅僅是工業(yè)綜合體在數(shù)量上的物理聚集，而且是具有產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)區(qū)域的空間組織，其基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)帶。經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展加快了工業(yè)發(fā)展的速度，帶動了產(chǎn)業(yè)集群的出現(xiàn)，推動了增長極的形成，而增長極又加速了經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展，二者相輔相成。雖然目前并未形成國家層面對經(jīng)濟(jì)帶和增長極的明確劃分，但通過國務(wù)院制定的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》對國家三大戰(zhàn)略任務(wù)之一的描述中，我們不難發(fā)現(xiàn)國家對經(jīng)濟(jì)帶和增長極的規(guī)劃已經(jīng)確立。因此，實(shí)際上國家層面的經(jīng)濟(jì)帶是“兩橫三縱”格局，以陸橋通道經(jīng)濟(jì)帶、沿長江通道經(jīng)濟(jì)帶為兩條橫軸，以沿海經(jīng)濟(jì)帶、京哈京廣線經(jīng)濟(jì)帶、包昆通道經(jīng)濟(jì)帶為三條縱軸，并形成不同層級、從南到北、由東至西拓展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，即哈長地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、東隴海地區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、江淮地區(qū)、長江三角洲地區(qū)、長江中游地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠江三角洲地區(qū)、北部灣地區(qū)、黔中地區(qū)、滇中地區(qū)、成渝地區(qū)、藏中南地區(qū)、天山北坡地區(qū)、蘭州—西寧地區(qū)、寧夏沿黃地區(qū)、關(guān)中—天水地區(qū)、呼包鄂榆地區(qū)、太原城市群、冀中南地區(qū)共21 個增長極。各經(jīng)濟(jì)帶和增長極依據(jù)自身實(shí)際和優(yōu)勢，因地制宜分類指導(dǎo)，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的堅實(shí)基礎(chǔ)，也是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力。

（二）區(qū)域分類發(fā)展的效果和意義

1.發(fā)揮比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的是經(jīng)濟(jì)要素自由流動，通過市場機(jī)制與適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制，達(dá)到資源最優(yōu)配置。隨著中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度的不斷提高，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)下形成的各利益主體為了保護(hù)自身的利益而無法按照市場規(guī)律實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的沖突成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體效益提高的關(guān)鍵。區(qū)域分類發(fā)展政策的實(shí)施，打破了地方保護(hù)主義思想，從市場、自然資源、資金、技術(shù)、勞動力等要素的現(xiàn)實(shí)條件和潛在條件出發(fā)，有力地促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)揚(yáng)長避短、錯位發(fā)展，在區(qū)域范圍內(nèi)合理配置要素資源，提高資源使用效率，可以有效避免各地區(qū)間過度競爭和低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象的出現(xiàn)，推動形成互利共贏、分工明確、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域發(fā)展新格局。2007年，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度達(dá)到14.6%，首次超過東部地區(qū)。2008年到2013年，中西部和東北地區(qū)增長速度整體加快，連續(xù)6年全面超過東部地區(qū)。與此同時，東部地區(qū)按照相關(guān)政策的要求，適應(yīng)新形勢把工作重點(diǎn)放到了轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益上。區(qū)域分類發(fā)展的政策，既努力縮小區(qū)域發(fā)展差距，又不為了縮小區(qū)域發(fā)展差距而人為地抑制東部的發(fā)展速度，有力地促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.打破行政壁壘，改善了宏觀調(diào)控路徑和央地關(guān)系

傳統(tǒng)的區(qū)域政策是包含在行政命令與各種計劃之中，國防與國家安全是優(yōu)先考慮因素，缺乏科學(xué)的區(qū)域劃分框架，嚴(yán)重制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，自身利益最大化是地方政府的追求，財政支出投資以投資周期短、見效快的產(chǎn)業(yè)為主，出現(xiàn)開發(fā)區(qū)重復(fù)建設(shè)和地方盲目減免稅收問題，在吸引企業(yè)與資金方面相互挖墻腳，造成了十分嚴(yán)重的整體利益損失和利益外流。區(qū)域分類發(fā)展政策的實(shí)施，便于中央周全考慮地方發(fā)展需求，注重增強(qiáng)各地方自主發(fā)展的積極性，發(fā)揮地方的比較優(yōu)勢，促使地方的發(fā)展統(tǒng)一于國家的整體發(fā)展，國家的發(fā)展戰(zhàn)略意圖貫徹落實(shí)到地方，推動了區(qū)域分工的形成與發(fā)展。對不同層次和不同方面的區(qū)域面臨的不同問題，提出不同的解決方案，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，將產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策和區(qū)域協(xié)調(diào)政策結(jié)合起來。從統(tǒng)籌兼顧的高度而不單純是從西部開發(fā)的角度提出了全面重視各類區(qū)域問題，強(qiáng)調(diào)決策程序科學(xué)化，打破行政壁壘，有效避免了長官意志和地方利益替代決策程序。

3.推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成了有競爭力的產(chǎn)業(yè)集群

區(qū)域分類發(fā)展政策的實(shí)施，因地制宜，分類指導(dǎo)，靈活推進(jìn)，在條件適合的地區(qū)開展先行先試，推動形成經(jīng)濟(jì)增長極，進(jìn)而形成中心城市的強(qiáng)勢發(fā)力，擴(kuò)散中心城市經(jīng)濟(jì)能量到腹地，帶動一部分地區(qū)發(fā)展起來。在增長極的帶動下，推動了國內(nèi)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的方式進(jìn)行，使具有不同資源優(yōu)勢的地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行地區(qū)和后行地區(qū)之間形成一種發(fā)展和改革的“雁行狀態(tài)”。通過各類生產(chǎn)要素的流動和基于市場機(jī)制的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大量聯(lián)系密切的企業(yè)在空間上集聚，形成競爭力較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)集群，推動中國的改革和發(fā)展穩(wěn)妥有序的前進(jìn)。

三、區(qū)域分類發(fā)展存在的問題與對策

（一）區(qū)域間實(shí)質(zhì)差距尚未縮小，需要進(jìn)一步細(xì)化、實(shí)化區(qū)域政策

中國區(qū)域間發(fā)展的差距仍然較大，縮小差距將是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。由于受自然資源、歷史文化、資源配置等影響和作用，各區(qū)域間的發(fā)展差距呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢并且將長期存在。以不同區(qū)域間的人均財政收入、人均GDP 等指標(biāo)為例，相對差距較大，且絕對差距也受發(fā)展基數(shù)的影響不斷擴(kuò)大。例如，東部地區(qū)2000年的人均GDP 較西部地區(qū)同年的GDP 高出7200 元，而東部地區(qū)2012年的人均GDP則較西部地區(qū)高出26000元，差距呈不斷擴(kuò)大趨勢；部分省際之間也同樣存在較大差距，貴州省是2012年人均GDP最低的省份，其人均GDP 僅相當(dāng)于同年人均GDP 最高的天津市的19%。因此，要著重解決區(qū)域發(fā)展差距擴(kuò)大的突出問題，立足于各區(qū)域間的比較優(yōu)勢，堅持分類指導(dǎo)、一區(qū)一策的原則，在產(chǎn)業(yè)、財政、金融、環(huán)保、土地、人才等方面出臺符合各區(qū)域?qū)嶋H情況的差別化區(qū)域政策，形成分類管理、有序規(guī)范的政策體系。

（二）區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境差距較大，需要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

受地理、歷史因素的影響，中西部地區(qū)長期以來適宜生存的空間條件較差，交通不便利，發(fā)展環(huán)境短時間內(nèi)難以改觀，由此造成了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，市場狹小，自然資源轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)成果能力差等問題。所以，中西部地區(qū)主要依靠財政轉(zhuǎn)移支付保障社會公共服務(wù)的正常運(yùn)作。但由于當(dāng)前各區(qū)域間財力支出同樣存在較大的差距，不同區(qū)域間人均財政支出的差異系數(shù)大于人均GDP的差異系數(shù)，顯現(xiàn)出各區(qū)域間的基本公共服務(wù)支出存在較大差距。因此，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化是作為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公平，應(yīng)作為縮小區(qū)域發(fā)展差距的根本任務(wù)來實(shí)施。要加強(qiáng)對貧窮落后地區(qū)的交通、水利、能源等方面的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，加大對科教文衛(wèi)等公共服務(wù)項(xiàng)目以及生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的投入，大力發(fā)展旅游業(yè)和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高老少邊窮地區(qū)的自我發(fā)展能力。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未有機(jī)協(xié)調(diào)，需要發(fā)達(dá)地區(qū)引領(lǐng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加速發(fā)展

在資源環(huán)境承載壓力日益劇增的背景下，中國的東部地區(qū)面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的難題，而中西部地區(qū)同樣承擔(dān)著快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型發(fā)展的雙重壓力。區(qū)域間沒有建立起一種相互促進(jìn)、優(yōu)勢互補(bǔ)的互動機(jī)制，沒有形成區(qū)域間的聯(lián)動發(fā)展，區(qū)域協(xié)調(diào)徘徊于較低的層次和水平上。在國際市場需求日益萎縮和人口紅利減少的背景下，由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)相對滯后，且市場機(jī)制與人才、資金、技術(shù)等方面與發(fā)達(dá)地區(qū)相比也存在較大的懸殊，經(jīng)濟(jì)成果較難從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)散，導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長的任務(wù)都十分艱巨。因此，要采取“雙頭”并進(jìn)的發(fā)展方式，鼓勵發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化發(fā)展，同時鼓勵欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)加快發(fā)展，進(jìn)而通過共同發(fā)展提高國家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。積極促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體推動平臺建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接，探索多元化的承接模式，提升國內(nèi)區(qū)域合作的層次和水平；進(jìn)一步深化國際合作交流，著力消除市場壁壘，促進(jìn)要素自由流動。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏新模式，需要條件合適地區(qū)率先試驗(yàn)和示范

改革開放以來，中國依靠低成本優(yōu)勢和改革政策推動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式取得了非凡的經(jīng)濟(jì)成就，但如今低成本優(yōu)勢正在急劇衰減。首先，人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)歷史性變化，劉易斯拐點(diǎn)已然來臨。2011年中國人口紅利開始逐步消失，15 歲至64 歲勞動年齡人口比重自2002年以來首次出現(xiàn)下降；2012年中國的勞動人口不僅比重下降了0.6 個百分點(diǎn)，而且首次出現(xiàn)絕對數(shù)量的下降，減少了345萬，依賴低成本勞動力的經(jīng)濟(jì)模式難以為繼。其次，要素價格持續(xù)上升，生產(chǎn)成本優(yōu)勢逐步消失。原本相對充裕的土地、能源和礦產(chǎn)資源等要素供求矛盾日益突出，資源短缺與環(huán)境污染成為今后中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要瓶頸。第三，體制改革和制度創(chuàng)新所激發(fā)出的要素產(chǎn)出能力提高的作用在下降，通過要素產(chǎn)業(yè)間轉(zhuǎn)移提高資源使用效率的空間在減少，而新的模式尚未形成。因此，要選擇條件成熟的地區(qū)開展試驗(yàn)示范，充分利用經(jīng)濟(jì)區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)、合作區(qū)和新區(qū)等各類試點(diǎn)，開拓新的市場渠道，創(chuàng)建新的功能平臺，摸索經(jīng)驗(yàn)、減少風(fēng)險，發(fā)揮出支點(diǎn)和杠杠作用，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式進(jìn)行前瞻性、全局性的規(guī)劃，設(shè)計出總體思路和政策措施。

（五）區(qū)域發(fā)展缺乏制度保障，需要先行完善法律政策制度

當(dāng)前的區(qū)域政策工具單一，基本上依賴于政策優(yōu)惠和資金投資，對于公眾和投資商的透明度不高，穩(wěn)定性不足，政策容易出現(xiàn)隨意搖擺，造成區(qū)域發(fā)展的成效難以為繼。所以，建立健全科學(xué)完善的管理體制、法規(guī)體系和運(yùn)行機(jī)制對于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要。要大力推動區(qū)域發(fā)展的立法建設(shè)和制度建設(shè)，完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律政策制度，明確總體思路，理清法律框架；要加快研究制定《區(qū)域規(guī)劃編制管理辦法》和《促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展條例》，將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效政策以立法形式確定下來，納入法制化軌道；要進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域發(fā)展頂層設(shè)計，堅持遠(yuǎn)近結(jié)合，構(gòu)建著眼于解決長期問題的穩(wěn)定制度，重點(diǎn)研究促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展管理、生態(tài)和資源補(bǔ)償、建立在市場基礎(chǔ)上的發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助以及協(xié)調(diào)區(qū)域間利益關(guān)系、促進(jìn)縮小地區(qū)差距等基本政策制度，建立健全區(qū)域規(guī)劃和政策文件研究制定的管理程序。

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