我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)困境及應(yīng)對策略

王曉云

內(nèi)容摘要：目前我國面臨城鎮(zhèn)化發(fā)展很不平衡、財政赤字不斷加大、土地問題非常嚴峻和城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理等困境，為此，需要在消除城鄉(xiāng)戶口差別，實現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化，吸引社會資本，借助現(xiàn)代科技改造城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，進行財稅體制改革，保障農(nóng)村居民土地使用權(quán)，以及發(fā)展城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)等方面采取應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 階段 使命 困境 解決

我國城鎮(zhèn)化的歷史

第一階段（1949-1960年），是我國第一次城鎮(zhèn)人口快速增長的階段，城鎮(zhèn)人口由1949年的5765萬人增加到13073萬人，增長了126.77%，而同期的總?cè)丝谠鲩L的幅度是122.2%。第二階段（1966-1977年），是我國城鎮(zhèn)化停滯階段，這十幾年期間我國的人口增長了43.45%，但是城鎮(zhèn)人口僅僅增長了27.5%，農(nóng)村人口增長了47.37%，期間我國城鎮(zhèn)化率由19.75%下降為17.55%。第三階段（1977-1995年），開始了中國人口大轉(zhuǎn)移，也是新一輪的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化水平由1977年的17.55%上升到1995年的29.04%，人口總數(shù)增長27.53%，其中城鎮(zhèn)人口增長111%，農(nóng)村人口增長9.8%，這一時期是我國城鎮(zhèn)人口增長的較快階段，年均增長幅度為3.1%，遠高于我國總?cè)丝诘?.03%增長速度。第四階段（1996-2012年），是我國城鎮(zhèn)化速度最快的階段，2012年，在我國13.54億人口中，有20970萬人是近10年新增的城鎮(zhèn)人口，城鎮(zhèn)化率由2002年的39.09%上升到52.57%，是我國1949年以來增長最快的10年。第五階段（2013年至今），新型城鎮(zhèn)化階段，也是本文研究的主要階段。這一階段的城鎮(zhèn)化是在第四階段基礎(chǔ)上的“精耕細作”，承載著中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的歷史使命。

我國新型城鎮(zhèn)化的歷史使命

反映城鎮(zhèn)化水平高低的一個重要指標為城鎮(zhèn)化率，即一個地區(qū)常住城鎮(zhèn)的人口占該地區(qū)總?cè)丝诘谋壤?。當前，世界城?zhèn)化水平已超過50%，一半以上的人口居住在城市。在當前投資、出口拉動力日漸衰竭的情況下，擴大內(nèi)需成為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的首要任務(wù)。正如李克強總理所說，當前中國最大的內(nèi)需是城鎮(zhèn)化。所以，當前階段的新型城鎮(zhèn)化承載著中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要歷史使命，是推動改革與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵一步，是我國未來經(jīng)濟增長的一個主要增長點。此外，新型城鎮(zhèn)化也是我國縮小城鄉(xiāng)差別，促進社會和諧發(fā)展的重要舉措。

新型城鎮(zhèn)化，不再是簡單的造城運動，而是人口集聚、產(chǎn)業(yè)升級、社會進步的一個綜合表現(xiàn)。在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級背景下，對于此輪新型城鎮(zhèn)化舉國上下有著較大的期待和憧憬。

我國新型城鎮(zhèn)化面臨的困境

（一）發(fā)展很不平衡

我國城市化進程已經(jīng)取得巨大成績，但東中西部發(fā)展很不平衡，城鄉(xiāng)差距進一步擴大，城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)也很不合理。東部地區(qū)城市及小城鎮(zhèn)都比較發(fā)達，基本上已形成大中小相配套和銜接的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系。中部地區(qū)中小城市有了很大發(fā)展，但在區(qū)域經(jīng)濟中具備中心地位的大城市與特大城市較少；而西部地區(qū)大中城市多數(shù)為省會，除此之外的城市發(fā)展很慢。

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化比例的不斷提高，人民生活水平得到了改善，但城鄉(xiāng)差別并沒有改善，城鎮(zhèn)居民可支配收入與農(nóng)村人均純收入之比由改革初期的2.57上升到2011年的3.11。不僅如此，在城鎮(zhèn)化不斷提高的過程中，由于現(xiàn)有的土地開發(fā)政策制約，農(nóng)村居民并沒有充分地享受到城鎮(zhèn)化的紅利，大部分增值收益被地方政府和土地開發(fā)商拿走，同時還因為拆遷等問題積累了大量社會矛盾，引發(fā)許多惡性社會事件的發(fā)生。

近幾十年，由于大中城市的快速發(fā)展，中小城鎮(zhèn)處于被邊緣的地位，大部分中小城鎮(zhèn)可以用“臟亂差”來形容。部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)由于工業(yè)開發(fā)區(qū)的原因，建有污水處理設(shè)施，而絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有完整的供水和污水處理設(shè)施，因此才會導致大江河流流域的支流普遍被污染。除了污水，固廢垃圾處理情況也非常嚴峻，不僅處理率總體偏低，而且處理手段單一，基本以填埋為主，對周邊及地下水污染情況非常嚴重。

（二）財政赤字不斷加大

隨著2007年以后民生支出的增加，全國31個省市區(qū)2007年-2011年教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生三項支出的總額就達到110369億元，占當期財政支出總額的62.1%，三項財政業(yè)務(wù)支出占當年財政收入比由2006年的40.9%上升到2011年的61.78%。相比2006年，地方財政對醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、教育等三方面的支出增加了3.9、4.8和2.5倍。由于這三項是基本的民生支出，而且隨著老年化社會的到來以及城鎮(zhèn)化水平的提高，這幾項支出只會不斷增加而不會減少。在民生支出不斷增加的同時，地方財政赤字也快速增長，2007 -2011年，各省市赤字合計年均增長27.1%，2010年地方財政赤字超過3萬億元，2011年超過4萬億元。這還是在每年有10000多億的以買地為主的非稅收入的前提下的赤字增長，而每年4萬億元左右的地方財政赤字，主要依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付和資本市場融資解決。因此，近幾年的土地財政不僅支持了GDP的繁榮，而且扛起了部分民生項目的快速增長。但土地財政是不可持續(xù)的，而民生支出卻要持續(xù)，而且隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，支出總額也會不斷增加，在目前保障體系賬戶維系都存在問題的狀況下，以往的城鎮(zhèn)化和財政收支老路顯然是走不通的。

（三）土地問題非常嚴峻

按照《中華人民共和國土地管理法》第四十七條之規(guī)定，我國農(nóng)用土地征地補償標準不得超過前三年年均收益的三十倍，而且沒有考慮通脹等因素，轉(zhuǎn)讓變更后土地購買者的使用年限是50年或70年，因此現(xiàn)行的土地管理辦法存在諸多弊端：一是土地使用者權(quán)益被削弱；二是未來土地收益被折現(xiàn)到當前，使土地資本化帶來的貨幣量急劇攀升，帶來嚴重的金融風險；三是許多失地農(nóng)民幾年或十幾年后變成城市貧民的可能性很大；四是目前的征地政策也使地方政府過度依賴土地財政。國家已經(jīng)意識到問題的嚴重性，2012年國務(wù)院通過《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改，征地補償數(shù)額可能提高為現(xiàn)行標準的10倍，這將大大提高工業(yè)用地、倉儲用地等的用地成本。endprint

（四）城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理

雖然城市獲得快速發(fā)展，但各個城市的特色并不明顯，很多城市大力發(fā)展制造業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重不足。城市尤其是中小城市的發(fā)展，在城市形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建設(shè)方式等方面的趨同化較為突出，城市個性和特色不突出；重復建設(shè)嚴重，導致土地資源和資金的浪費。在城市發(fā)展中“大而全小而全”的思想嚴重，缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)和分工協(xié)作精神。

我國新型城鎮(zhèn)化要解決的問題

（一）實現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化

社會的公平基礎(chǔ)是人們能夠享有基本的公共服務(wù)產(chǎn)品，如教育、醫(yī)療與社會保障。讓進入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口一樣享有城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療、教育和養(yǎng)老的權(quán)利，應(yīng)該成為城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。我國2004年推行的新農(nóng)合作為醫(yī)改的一個主要內(nèi)容，是基本成功的，但不是沒有問題，隨著大病逐步納入醫(yī)療保障以后，支出必然增加，以后的新農(nóng)合預(yù)計會面臨資金短缺問題，因此變新農(nóng)合為社會合作醫(yī)療就很有必要。目前農(nóng)村地區(qū)的教育問題，拆并校帶來的隱患應(yīng)該逐步消除。另外，還要解決由于市場化配置師資力量帶來的基礎(chǔ)教育不公問題。而要解決以上問題，戶籍制度的改革是必不可少的。

（二）吸引社會資本并借助現(xiàn)代科技改造城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施

按我國3.2萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏現(xiàn)代水處理設(shè)施計算，未來至少要建設(shè)3.2萬個、近10萬套污水處理設(shè)施，需要資本1.6萬億元（3.2萬*5000萬元），如果按10年建成每年也需要資金1600億元。此外，垃圾處理設(shè)施的投資也不是小數(shù)。因此，對民間資本開放基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府給予金融服務(wù)支持，才能完成未來城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。從行業(yè)數(shù)據(jù)看，水處理行業(yè)已經(jīng)具備良好的盈利能力。能源問題也是城鎮(zhèn)化必須考慮的問題，2012年，我國城鎮(zhèn)人均用電約500度，農(nóng)村居民人均用電約400度，如果再增加2億城鎮(zhèn)居民，將增加200億萬度電的年消費量，占現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民用電量的5.6%，如果再考慮城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施用電、預(yù)留工業(yè)用電等，估計將帶來20%以上的能源需求增長。因此發(fā)展未來城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)該依靠現(xiàn)代科技，大力發(fā)展清潔能源，如結(jié)合生活污水和垃圾處理，大力發(fā)展城鎮(zhèn)沼氣業(yè)，借助太陽能技術(shù)和風能技術(shù)，發(fā)展小城鎮(zhèn)太陽能產(chǎn)業(yè)和風能業(yè)等，而且這些均可以借助社會資本。

（三）財稅體制改革

中國城鎮(zhèn)化的問題之一是公共服務(wù)差異大，很多人將矛頭指向戶籍制度，但其實戶籍制度只是表象，更深層次的原因是財稅體制。戶籍的差別在于公共福利的差別，在于財政覆蓋人口和覆蓋水平的差別。如果財稅體制理順了，戶籍制度和公共服務(wù)差異大的問題都會輕松解決。戶籍制度改革建立在財稅體制改革的基礎(chǔ)上才有意義。財政只有從目前的戶籍人口財政轉(zhuǎn)變到常住人口財政，從城市財政到轉(zhuǎn)變到覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政，才能有效地實施基本公共服務(wù)均等化。十八大報告提出未來要實現(xiàn)公共服務(wù)常住人口全覆蓋。因此，需要進一步完善事權(quán)和財權(quán)相一致的分稅制體制，完善地方稅制。

（四） 尊重和保障農(nóng)村居民土地使用權(quán)

中國土地問題嚴峻，有很多需要解決的地方。應(yīng)該把農(nóng)村居民的土地使用權(quán)固化下來，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)土地的合理流轉(zhuǎn)。對于集體非農(nóng)用地變更用途（例如用作工業(yè)或商業(yè)），變更形式僅以出租土地使用權(quán)為基礎(chǔ)，禁止集體土地買賣，地方政府不得購買集體土地再出售，其僅可以按期收取土地租稅。而集體土地變更的出租收益由集體進行分配，用于改善集體公共設(shè)施和增加居民收入。如此不僅可以穩(wěn)定6億農(nóng)村居民使之不至于變成城市貧民，而且可以實現(xiàn)房價下降，減輕社保壓力。在目前城市居民社保都不堪重負的情況下再增加2-3億社保人群，將是一個世界級的難題。讓現(xiàn)有農(nóng)村居民以地養(yǎng)老，將是破解中國社會保障問題的一個主要思路。目前有許多地方的集體土地采用這種模式，如北京、廣東的部分地方。通過調(diào)研來看，目前是非常成功的，企業(yè)、集體、百姓和公司都滿意，而且沒有引發(fā)社會問題。

（五）發(fā)展城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)

如何發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟，在我國目前絕大部分產(chǎn)業(yè)過剩的基礎(chǔ)上，再提擴大工業(yè)經(jīng)濟，似乎有些難度。有些城鎮(zhèn)把經(jīng)濟發(fā)展思路寄托在沿海加工業(yè)的轉(zhuǎn)移和東部過剩產(chǎn)業(yè)的西移，這對于交通發(fā)達或城市群周邊的城鎮(zhèn)而言具有現(xiàn)實可操作性，甚至部分具備交通與人才優(yōu)勢的地方還可以發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，但對于大部分中小城鎮(zhèn)，似乎不具備發(fā)展的條件。

本文認為，應(yīng)該根據(jù)地方經(jīng)濟資源和文化資源，大力發(fā)展地方特色經(jīng)濟，才能走出中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)之路，如將農(nóng)副食品加工業(yè)與當?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品種植業(yè)相結(jié)合，對農(nóng)產(chǎn)品進行初級加工。弘揚地方特色文化既是城鎮(zhèn)化發(fā)展中的一個重要內(nèi)容，也是建設(shè)有特色的、最美小鎮(zhèn)的核心。目前我國的農(nóng)村金融服務(wù)還相當落后，雖然有一些地方開展小額信貸和民間金融服務(wù)，但仍然沒有一個全國性的指導規(guī)范，應(yīng)該在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步建立中小城鎮(zhèn)（含農(nóng)村）現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)。我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)目前也相當落后，農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)科技、產(chǎn)品倉儲和初加工水平都非常不發(fā)達，在解決土地流轉(zhuǎn)問題后，農(nóng)村合作社和家庭農(nóng)場將迅速發(fā)展起來，但如果沒有完善的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，合作社和家庭農(nóng)場將面臨發(fā)展問題。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)還應(yīng)著力發(fā)展城鎮(zhèn)金融服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

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