我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題

邢景朋 李含偉 朱 蓉 魏曉靜 (上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，上海 201620)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)失地農(nóng)民人數(shù)大約有5 000多萬(wàn)人，估計(jì)到2030年將達(dá)到1.1億人〔1〕。土地對(duì)農(nóng)民不僅具有經(jīng)濟(jì)功能而且還具有社會(huì)保障功能，失去了土地也就意味著失去了生活來(lái)源和生活保障。目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的研究主要集中在建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的必要性、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題和完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策三大方面。

1 建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的必要性

1.1 有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程 張懷雷〔1〕指出，為失地農(nóng)民提供適當(dāng)水平的社會(huì)保障，并與城市現(xiàn)有的社會(huì)保障制度保持兼容性，為最后的接軌奠定基礎(chǔ)，才有可能實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村社會(huì)保障的接軌，最終建立起城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度。紀(jì)世雄〔2〕認(rèn)為，建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，就可以彌補(bǔ)社會(huì)保障制度的不足，對(duì)失地農(nóng)民生活有所保障，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

1.2 有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定 吳芝花〔3〕認(rèn)為，對(duì)于那些年齡較大、文化程度低的農(nóng)民，在失去土地后，對(duì)生活前景感到彷徨、焦慮甚至失去信心，因此，妥善地解決好失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置和社會(huì)保障問(wèn)題，有利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。謝慧明〔4〕認(rèn)為，我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障缺失的現(xiàn)實(shí)使征地引發(fā)的社會(huì)矛盾升級(jí)，因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)解決的好壞，不僅關(guān)系到一個(gè)龐大群體的生活質(zhì)量，更關(guān)系到社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定。

1.3 有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展 叢旭文等〔5〕認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后最重要的一個(gè)原因就是失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系不健全，農(nóng)民在走向城市的過(guò)程中還有后顧之憂，使他們難以融入城鎮(zhèn)的生產(chǎn)與生活，只有完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，才能有效地推進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。武永成等〔6〕認(rèn)為，只有建立省級(jí)統(tǒng)籌的城郊失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，才能夠更大限度地抵御現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮勞動(dòng)者的勞動(dòng)積極性，減少城鎮(zhèn)化的最廣大參與者對(duì)城鎮(zhèn)化的抗拒和阻力，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。

盡管角度不同，但學(xué)者們都認(rèn)為，目前建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系有著深刻的現(xiàn)實(shí)意義。必須重視失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建，這樣做不僅可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平還可以解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。

2 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史沿革和現(xiàn)狀評(píng)述

2.1 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史沿革 我國(guó)失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生較早，由于各個(gè)時(shí)期的歷史環(huán)境不同，因此，解決失地農(nóng)民問(wèn)題也采取了不同的方式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府采取“以土地?fù)Q就業(yè)”的安置方式，征地單位按指標(biāo)錄用被征地勞動(dòng)力，同時(shí)，還為失地農(nóng)民辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手續(xù)，將他們納入城鎮(zhèn)職工隊(duì)伍管理，并且享受和城鎮(zhèn)職工同等的工資福利和養(yǎng)老保險(xiǎn)等待遇，較好地解決了失地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題。

改革開(kāi)放以后，政府不斷地調(diào)整征地補(bǔ)償制度，并制訂了法律。1982年國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，首次提出了安置補(bǔ)償費(fèi)，并規(guī)定了安置的主要途徑是將戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，在由政府按指令性計(jì)劃對(duì)農(nóng)民進(jìn)行招工安置，用現(xiàn)代的福利制度代替?zhèn)鹘y(tǒng)的土地保障。1986年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，將征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用上升為法律規(guī)定，以更好地維護(hù)農(nóng)民利益。

為了有效地解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題，在1999年，國(guó)土資源部選擇了廣東、浙江、福建、江蘇和上海等地作為征地制度改革的試點(diǎn)，探索安置失地農(nóng)民的具體方式，以更好地維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。2013年國(guó)土資源部還將繼續(xù)推進(jìn)征地制度改革試點(diǎn)工作，切實(shí)解決失地農(nóng)民存在的問(wèn)題。

2.2 我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題

2.2.1 失地農(nóng)民參保積極性低 國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同的角度探討了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保積極性低的問(wèn)題。林黎〔7〕從失地農(nóng)民自身的原因解讀這個(gè)問(wèn)題，他認(rèn)為失地農(nóng)民由于年齡偏大和文化水平低很難在城鎮(zhèn)找到穩(wěn)定的工作，使收入減少，難以承擔(dān)較高的繳費(fèi)比例。還有的學(xué)者從政府的視角探討這個(gè)問(wèn)題，成新軒〔8〕則認(rèn)為政府在招商引資中存在的尋租行為，將土地以較低的價(jià)格出讓給開(kāi)發(fā)商，這在無(wú)形之中減少了征地補(bǔ)償款，損害了失地農(nóng)民的利益，也極大地影響了失地農(nóng)民參保的積極性。李東海〔9〕指出，由于政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)政策宣傳不到位，使失地農(nóng)民對(duì)政策了解不夠詳細(xì)。同時(shí)，政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)作過(guò)程中，未能全面地將信息公開(kāi)，失地農(nóng)民喪失了知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，影響了參保積極性。

2.2.2 養(yǎng)老金待遇水平低 關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇水平的研究，學(xué)者主要采取實(shí)地調(diào)查的方法。溫樂(lè)平〔10〕對(duì)江西省失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該省各市縣的失地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇水平普遍在50～300元之間，其中以150元左右居多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老金待遇水平，與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金水平就更不能相提并論了，根本沒(méi)有達(dá)到失地農(nóng)民所在地最低工資標(biāo)準(zhǔn)的70%。王莉麗〔11〕以重慶市為例，探討了西部地區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平問(wèn)題，認(rèn)為西部地區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平低，而且保險(xiǎn)金給付額固定，沒(méi)有建立起失地農(nóng)民養(yǎng)老金正常地調(diào)整和增加機(jī)制，這會(huì)降低失地農(nóng)民的生活水平。

2.2.3 養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法缺失 目前，我國(guó)已經(jīng)頒布實(shí)施的相關(guān)法律并不能滿足失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)此學(xué)者們也提出了自己的看法。伊寶德等〔12〕認(rèn)為，我國(guó)迄今還沒(méi)有一部專門規(guī)范被征地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)的全國(guó)性立法。關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在國(guó)家層面的政策文件，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市化的速度，阻礙了全國(guó)統(tǒng)一的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展。鄧江凌等〔13〕指出，我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的缺失，使面臨的許多問(wèn)題都無(wú)法可依，僅僅依靠行政手段解決，工作的規(guī)范性和機(jī)制運(yùn)行的穩(wěn)定性得不到保證。因此，有必要根據(jù)我國(guó)農(nóng)村失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際情況，制定一部《農(nóng)村失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。

3 完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策

3.1 提高失地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn) 白玉冬〔14〕認(rèn)為，失地農(nóng)民養(yǎng)老金的制定標(biāo)準(zhǔn)，要考慮物價(jià)上漲和通貨膨脹的影響因素，并隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平、農(nóng)民消費(fèi)額的增長(zhǎng)和生活水平的提高做出相應(yīng)調(diào)整，動(dòng)態(tài)制定，加大失地農(nóng)民養(yǎng)老金補(bǔ)貼力度，提高失地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)。溫晶峰〔15〕指出，失地農(nóng)民養(yǎng)老金發(fā)放水平的確定應(yīng)該堅(jiān)持保障基本生活和分享社會(huì)發(fā)展成果相結(jié)合的原則，使養(yǎng)老金既能滿足失地農(nóng)民的基本生活需要，又能隨其他社會(huì)成員的收入和生活水平的提高而提高。

3.2 建立失地農(nóng)民就業(yè)保障制度 李曉華等〔16〕認(rèn)為，政府應(yīng)該設(shè)立專項(xiàng)資金用于對(duì)失地農(nóng)民的免費(fèi)技能培訓(xùn)，并主動(dòng)為失地農(nóng)民開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位，還要鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，才能解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的根本問(wèn)題。高萍〔17〕認(rèn)為，要確立就業(yè)優(yōu)先的理念，制定促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)配套政策，鼓勵(lì)用地單位和企業(yè)把合適的崗位優(yōu)先安排給失地農(nóng)民，切實(shí)解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。

3.3 提供法律援助 曹群媛〔18〕認(rèn)為，失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)能力有限。當(dāng)他們的合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，要為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，使農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的行使得到法律的保護(hù)。王順喜〔19〕認(rèn)為，失地農(nóng)民是社會(huì)弱勢(shì)群體，要將失地農(nóng)民的法律保護(hù)和法律援助放在維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)整體利益需要的高度來(lái)對(duì)待，積極宣傳法律知識(shí)，幫助他們知法、懂法和用法。

3.4 加強(qiáng)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金的監(jiān)管 張慧〔20〕認(rèn)為，應(yīng)該由政府專職的部門統(tǒng)一管理失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金，建立財(cái)政賬戶，單獨(dú)建賬，確保專款專用，不得擠占、截留和挪用。蔡海燕〔21〕認(rèn)為，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金的管理重點(diǎn)應(yīng)該放在事前風(fēng)險(xiǎn)的防范上，提早加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)。將資金的使用渠道和辦法在制度中明確，增強(qiáng)資金使用的透明度，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。

4 不足

綜上，國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為失地農(nóng)民的產(chǎn)生是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一種必然現(xiàn)象，但目前研究還有很多不足之處，首先，在研究方法上存在不足，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)存在問(wèn)題的研究以定性研究方法為主，主要涉及相關(guān)理論和經(jīng)驗(yàn)研究，定量研究方法運(yùn)用的比較少，因而得出的研究結(jié)論說(shuō)服力較差。其次，研究對(duì)象主要是廣義上的失地農(nóng)民，忽略了失地農(nóng)民整體內(nèi)部各個(gè)組成群體之間的差異，使已有的研究成果不能準(zhǔn)確地反映失地農(nóng)民的差異性需求。再次，如何解決當(dāng)前失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系存在的問(wèn)題只是理論探討，提出了一些不成熟的觀點(diǎn)，還缺少具體可行的制度研究。第四，國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究比較深入，但欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的研究較少，從而得出的結(jié)論就會(huì)有局限性，難以從根本上解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。

1 張懷雷.城市化進(jìn)程中不可忽略的社會(huì)化建設(shè)——對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的芻議〔J〕.財(cái)會(huì)研究，2012;33(15):71.

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