動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰事先告知程序的履行

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（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰事先告知程序的履行

陳向武，孫敬秋

（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

中圖分類號(hào)：S851.33文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C文章編號(hào)：1005-944X（2014）08-0083-03

以案說法

編者按：近年來由于各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生行政主體加大動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度，違法案件查處率呈逐年上升趨勢(shì)，但是動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法人員執(zhí)法辦案能力，尚不能滿足監(jiān)管執(zhí)法的需求。根據(jù)農(nóng)業(yè)部《全國官方獸醫(yī)培訓(xùn)規(guī)劃（2010—2014年）》的要求，本刊在“培訓(xùn)園地”欄目中開設(shè)“以案說法”版塊，特委托青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心就行政處罰案件中主體的適格性1具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2013年第6期77-78頁，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中處罰主體適格的問題；《中國動(dòng)物檢疫》2013年第7期81-82頁，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中行政相對(duì)人主體適格的問題。、證據(jù)的形式要件2具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2013年第8期83-85頁，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中證據(jù)的形式要件。、法律適用的準(zhǔn)確性3具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2013年第9期80-82頁，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的法律適用。、程序的合法性4具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2013年第10期80-82頁，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中簡(jiǎn)易程序的適用；《中國動(dòng)物檢疫》2013年第11期85-88頁，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中一般程序的適用。、一事不再罰原則的正確理解5具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2013年第12期80-82頁，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中一事不再罰原則的適用。、追訴時(shí)效的適用6具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2014年第1期86-87頁，淺析追訴時(shí)效在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的適用。、不予處罰7具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2014年第2期86-87頁，淺析不予處罰在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的適用。和從輕處罰8具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2014年第3期83-84頁，淺析從輕處罰在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的適用。適用的情形等方面的問題以及吊銷許可證的適用9具體內(nèi)容見《中國動(dòng)物檢疫》2014年第5期85-86頁，淺析吊銷許可證在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的適用。等問題進(jìn)行解讀，此后“以案說法”將不斷刊出。

為了指導(dǎo)官方獸醫(yī)在實(shí)施行政處罰中正確履行事先告知義務(wù)，保障當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯及聽證等程序性權(quán)利，本文通過“以案說法”的形式，就動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰事先告知程序的適用問題進(jìn)行分析，供執(zhí)法人員參考。

【案情概述】

2009年2月23日，某市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所接到群眾舉報(bào)，稱某養(yǎng)豬場(chǎng)將病死仔豬出售給外來收購人員，某市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所遂立案進(jìn)行調(diào)查。執(zhí)法人員到某養(yǎng)豬場(chǎng)查看了該豬場(chǎng)的疾病診療記錄及病死豬無害化處理記錄，并在該場(chǎng)獸醫(yī)室查找到銷售死豬的記錄本，執(zhí)法人員復(fù)印了銷售記錄，并制作了現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄。同時(shí)對(duì)養(yǎng)豬場(chǎng)負(fù)責(zé)人張某進(jìn)行了詢問，張某承認(rèn)由于豬場(chǎng)近期發(fā)病仔豬較多，死豬數(shù)量增加，無法及時(shí)處理，在2009年2月23日出售給王某病死仔豬17頭，經(jīng)營所得340元，同時(shí)查明仔豬的市場(chǎng)價(jià)格為每頭120元。執(zhí)法人員根據(jù)張某提供的王某的聯(lián)系方式，將王某收購的17頭病死仔豬全部查獲，并對(duì)王某立案調(diào)查，另案處理。2009年2月26日，某市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所認(rèn)為，該養(yǎng)豬場(chǎng)出售病死仔豬的行為違反了《動(dòng)物防疫法》第二十五條第（五）項(xiàng)關(guān)于禁止經(jīng)營病死動(dòng)物的規(guī)定，依據(jù)《動(dòng)物防疫法》第七十六條的規(guī)定，對(duì)該養(yǎng)豬場(chǎng)作出了沒收違法所得340元；并處同類檢疫合格動(dòng)物貨值金額兩倍即4080元罰款的行政處罰決定。某養(yǎng)豬場(chǎng)在收到《行政處罰決定書》后，以某市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所行政處罰程序違法為由，向某市畜牧獸醫(yī)局申請(qǐng)復(fù)議。某市畜牧獸醫(yī)局經(jīng)審查，認(rèn)為某市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所在作出行政處罰時(shí)，既未告知某養(yǎng)豬場(chǎng)作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，也未告知某養(yǎng)豬場(chǎng)依法享有的陳述、申辯和聽證的權(quán)利，違反法定程序，決定撤銷某市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所作出的《行政處罰決定書》。

【以案說法】

本案主要涉及動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰事先告知程序的履行問題。

行政處罰事先告知程序是《行政處罰法》確立的一項(xiàng)行政程序制度，是行政處罰遵循公開原則的具體體現(xiàn)。其目的在于，保障處于被管理地位且相對(duì)弱勢(shì)的行政相對(duì)人的知情權(quán)，使其在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出最終處罰決定前，了解作出處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)，并在獲得知情權(quán)的基礎(chǔ)上，行使陳述權(quán)和申辯權(quán)。對(duì)處罰較重的案件還享有聽證權(quán)，從而使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)全面了解案情，避免因信息不對(duì)等可能產(chǎn)生的處罰不公現(xiàn)象，促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)公正地行使行政處罰權(quán)。因而，《行政處罰法》第六條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)……。第三十一條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。第三十二條規(guī)定：當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。第四十一條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。同時(shí)，第四十二條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十條、第四十二條根據(jù)《行政處罰法》也作出了相應(yīng)的規(guī)定。

從上述規(guī)定可以看出，動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中履行事先告知程序的目的是為了保障行政相對(duì)人的陳述權(quán)和申辯權(quán)，以及對(duì)處罰較重的案件聽證權(quán)。因此，正確履行事先告知程序包含以下兩個(gè)步驟：

一是履行告知程序。根據(jù)《行政處罰法》第三十一條的規(guī)定，動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰主體在作出行政處罰決定前，履行告知程序是動(dòng)物衛(wèi)生行政主體的法定義務(wù)。但是，在執(zhí)法實(shí)踐中仍有部分動(dòng)物衛(wèi)生行政主體在給予行政相對(duì)人行政處罰前，不履行法定的告知義務(wù)，導(dǎo)致動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰不成立的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中，動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰主體的執(zhí)法人員經(jīng)過調(diào)查取證后，根據(jù)獲得的行政相對(duì)人的違法事實(shí)和證據(jù)，向動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人提出擬作出行政處罰的意見。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人經(jīng)審查，認(rèn)為事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序合法、適用法律正確、給予違法行為人的處罰合法適當(dāng)，簽署同意意見。執(zhí)法人員根據(jù)負(fù)責(zé)人的意見，制作《行政處罰事先告知書》。《行政處罰事先告知書》應(yīng)該載明下列內(nèi)容：違法行為人的違法事實(shí)及證據(jù)，違反的法律條文，擬作出行政處罰的種類、幅度及法律依據(jù)，告知違法行為人享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)、對(duì)處罰較重的案件還應(yīng)當(dāng)告知其享有聽證權(quán)以及違法行為人行使這些權(quán)利的法定期限和相應(yīng)的法律后果，處罰機(jī)關(guān)的單位名稱、印章、成文日期以及執(zhí)法機(jī)關(guān)的聯(lián)系方式等內(nèi)容?！缎姓幜P事先告知書》制作完成后應(yīng)當(dāng)加章印章，并送達(dá)行政相對(duì)人。送達(dá)《行政處罰事先告知書》是履行事先告知程序的具體體現(xiàn)，也是判斷動(dòng)物衛(wèi)生行政主體是否履行事先告知程序的重要標(biāo)志。

二是聽取行政相對(duì)人陳述和申辯或組織聽證。根據(jù)《行政處罰法》第四十一條的規(guī)定，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，拒絕聽取行政相對(duì)人的陳述和申辯，行政處罰決定不能成立，但行政相對(duì)人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。行政相對(duì)人對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生行政主體擬作出的處罰決定進(jìn)行陳述、申辯或申請(qǐng)聽證是行政相對(duì)人的一項(xiàng)程序性權(quán)利，既為權(quán)利，行政相對(duì)人可以行使也可以放棄。行政相對(duì)人行使該項(xiàng)權(quán)利時(shí)，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體必須充分認(rèn)真聽取，對(duì)行政相對(duì)人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查復(fù)核，確定行政相對(duì)人陳述的真實(shí)性。如果行政相對(duì)人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)成立，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體應(yīng)當(dāng)依法采納，不能對(duì)行政相對(duì)人的陳述和申辯置之不理，更不能拒絕行政相對(duì)人的陳述和申辯，否則也會(huì)導(dǎo)致行政處罰不成立。2012年9月，農(nóng)業(yè)部修訂發(fā)布了新的執(zhí)法文書基本格式，在行政執(zhí)法人員向當(dāng)事人告知陳述權(quán)、申辯權(quán)或聽證權(quán)后，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體作出行政處罰決定之前，增加了一個(gè)法律文書，即《行政處罰決定審批表》，該法律文書主要體現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人陳述、申辯意見的處理情況。杜絕動(dòng)物衛(wèi)生行政主體在實(shí)施處罰中只“告”不“聽”，而違反法定程序。因此，正確制作《行政處罰決定審批表》是履行事先告知程序中聽取行政相對(duì)人陳述、申辯意見的具體體現(xiàn)，也是判斷動(dòng)物衛(wèi)生行政主體是否全面履行事先告知程序的重要標(biāo)志。

本案中，某市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所對(duì)某養(yǎng)豬場(chǎng)作出處罰決定之前，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)告知某養(yǎng)豬場(chǎng)作出行政處罰決定的違法事實(shí)和證據(jù)、擬給予行政處罰的法律依據(jù)、擬給予沒收違法所得340元和并處罰款4080元的行政處罰以及養(yǎng)豬場(chǎng)享有陳述和申辯的權(quán)利以及陳述和申辯的期間等事項(xiàng)，罰款的數(shù)額符合聽證條件的，還應(yīng)當(dāng)告知其有要求舉行聽證的權(quán)利。但某市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所未履行事先告知程序，就直接對(duì)某養(yǎng)豬場(chǎng)作出行政處罰決定，剝奪了法律賦予某養(yǎng)豬場(chǎng)的陳述權(quán)和申辯權(quán)，其作出的行政處罰決定因違反法定程序而不成立。某養(yǎng)豬場(chǎng)申請(qǐng)復(fù)議后，某市畜牧獸醫(yī)局經(jīng)審查，認(rèn)為某市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所在作出行政處罰時(shí)，既未告知養(yǎng)豬場(chǎng)作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，也未告知養(yǎng)豬場(chǎng)依法享有的權(quán)利，其作出的行政處罰決定違反法定程序，因而作出撤銷某市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所《行政處罰決定書》的復(fù)議決定是正確的。