公共物品屬性下的我國個人信用體系研究

柏 喆

(深圳大學中國特區(qū)經(jīng)濟研究中心，廣東深圳518060)

0 引言

隨著我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，經(jīng)濟領域中出現(xiàn)嚴重的信用缺失現(xiàn)象，如商業(yè)欺詐、毀約失信、食品安全和不良貸款等現(xiàn)象十分普遍，嚴重阻礙于我國國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。據(jù)調(diào)查，從2004年至今全國各地有毒有害的食品記錄數(shù)量達3 000條之多;根據(jù)商務部的數(shù)據(jù)顯示，我國每年因信用缺失導致的直接和間接經(jīng)濟損失高達6 000億元。失信問題存在的關鍵在于我國個人信用體系的不完善。所謂個人信用體系是指根據(jù)個人在銀行、通信、稅務等其他領域的經(jīng)濟活動以及居民的個人、家庭收入情況所反映的個人在消費能力、償還能力、個人信譽等方面做出的綜合評價。［1］57－60本文通過考察我國個人信用體系的現(xiàn)狀，對研究應如何從公共經(jīng)濟學和制度經(jīng)濟學角度構建和完善個人信用體系具有重要作用。

1 我國個人信用體系的發(fā)展現(xiàn)狀

1932年，浙江實業(yè)銀行的章乃器會同中國銀行、浙江興業(yè)銀行的負責人共同創(chuàng)立了我國第一家信息咨詢的專職機構——中國征信所，標志著我國個人征信業(yè)的開始。［2］2－320 世紀 90 年代初期在清理企業(yè)三角債問題時，我國的個人信用體系初露頭角。個人信用體系發(fā)展20余年以來，中央和各地紛紛出臺信用管理法規(guī)，建立信用數(shù)據(jù)庫和信用中介機構，以及制定個人信用評估標準，取得了一定的進展。筆者認為，目前我國的個人信用體系主要由以下三個方面構成。

(1)個人信用征信體系。個人信用征信工作是將分布在各商業(yè)銀行、政府部門和其他社會部門中與個人信用有關的信息進行采集匯總，形成個人信用信息數(shù)據(jù)庫，為商業(yè)機構和個人提供個人信用信息查詢的服務。［3］9

我國的個人信用征信工作目前是通過《征信業(yè)管理條例》的指導，在央行征信中心建立的個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫的基礎上開展的信用評估和信息查詢工作，各地方政府也有一套自己的征信管理模式。近幾年來，中央和各地方政府高度重視個人信用征信的建設工作，把個人信用征信建設作為規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施。但是由于我國沒有具體規(guī)定個人信用體系的運行模式，各地紛紛獨立于央行著手建立適合自己的征信管理體系。

中國人民銀行早在2002年就開始著手準備我國個人信用征信的具體實施工作，并于2004年初建立了全國統(tǒng)一的個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫，在2005年央行頒布的《個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫暫行辦法》的基礎上，該數(shù)據(jù)庫于2006年正式運行。2012年以后該個人信用信息數(shù)據(jù)庫已實現(xiàn)了在全國所有商業(yè)銀行的分支機構都能接入并查詢?nèi)魏蝹€人在全國范圍內(nèi)的信用信息，但是此舉并未在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生集中性的影響。相反，各地政府，如上海、浙江、深圳等地建設的跨領域信用信息數(shù)據(jù)庫卻在當?shù)卦斐珊艽笥绊憽＠?，上海市個人聯(lián)合征信系統(tǒng)入庫人數(shù)高達820萬人，覆蓋了全市87%有信貸能力的人群;截止2012年，上海市個人聯(lián)合征信數(shù)據(jù)庫累計提供個人信用報告683萬份，平均每日出具信用報告6 000份;2013年中國人民銀行征信中心開立“互聯(lián)網(wǎng)個人信用信息服務平臺”并在四川、重慶、江蘇三個省市試點運行，市民可登錄該平臺查詢個人的信用信息。由此來看，我國個人信用征信工作呈現(xiàn)中央和各地方政府政策割據(jù)的狀態(tài)，嚴重制約了個人信用體系的系統(tǒng)性發(fā)展。

(2)個人信用評估體系。個人信用評估是指通過建立針對不同客戶類別的信用評級模型，運用科學合理的評估方法，在建立個人信用檔案系統(tǒng)的基礎上，對每一個客戶的經(jīng)濟行為進行科學、準確的信用風險評級。

我國個人信用的評估工作雖早已開展，但在實際操作中個人信用的數(shù)據(jù)調(diào)查、信用等級評估指標、評價標準等方面涉及的統(tǒng)一性問題尚未解決。信用行業(yè)發(fā)展中面臨的信息的分割與壟斷，已經(jīng)構成信用評估的巨大障礙，阻礙了聯(lián)合征信的全面推廣。目前我國個人消費信貸的資信評估工作主要是由銀行獨自完成，雖然央行2012年新版?zhèn)€人信用報告為個人信用報告的表現(xiàn)形式確立了記錄標準，但各大商業(yè)銀行和中介機構對個人信用的評估自成體系，尚未建立一整套完整而科學的信用調(diào)查和個人信用評估體系，信用評估缺少統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范和全國性市場。上海、江蘇、浙江等地開展區(qū)域合作機制，協(xié)調(diào)推進信用信息平臺的建立，制訂了三省市統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，這種區(qū)域分開發(fā)展的形式雖然一定程度上緩解了當?shù)氐男庞梦C，但是不利于個人信用體系在全國范圍內(nèi)的推廣。

(3)個人信用監(jiān)督和失信懲戒體系。個人信用監(jiān)督和失信懲戒體系是指有效地利用政府相關部門的監(jiān)督機制、行業(yè)自律管理和法律的強制性作用，約束社會中的個人信用行為，并對個人的失信行為進行嚴厲懲罰，保障個人信用體系順利構建的一系列措施。

我國個人信用數(shù)據(jù)分散在工商、海關、稅務等政府機關中。這些政府部門對個人信用信息建立了部門內(nèi)的信息數(shù)據(jù)庫，并且對信息實行分類監(jiān)管，但工商、海關、財政等機關對信息的管理模式并不完全相同，導致部門之間管理混亂。各地方政府如深圳、上海、天津等地也通過信用立法的形式對當?shù)氐男庞皿w系進行了監(jiān)管。各部門的分類監(jiān)管和政府的分地區(qū)監(jiān)管造成了監(jiān)管效率的嚴重損失。雖然國務院早在2003年就確定央行為我國個人信用征信體系的監(jiān)管機關，但只限于對銀行信貸方面的監(jiān)管，并沒有因此改變我國個人信用體系建設無人監(jiān)管和多頭監(jiān)管的混亂狀態(tài)。

目前由于沒有明確的法律制度和國家政策作為保障，也沒有統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會對信用市場進行規(guī)范管理，導致行業(yè)內(nèi)普遍缺乏自律機制，行業(yè)內(nèi)的交流、從業(yè)人員的資格認證難以正常進行，嚴重制約個人信用體系的發(fā)展。

2 我國個人信用體系存在的問題

(1)個人信用法律制度不健全。個人信用體系建設的根基在于個人信用相關立法的保障。我國目前涉及個人信用的法律制度主要見于《民法通則》、《合同法》、《證券法》、《公司法》、《注冊會計師法》、《刑法》等法律條文中，這些法律缺乏統(tǒng)一性和可操作性，與信用的銜接性不強。有關個人信用方面的法規(guī)文件大部分是地方政府規(guī)章或部門規(guī)章，如《上海市個人信用聯(lián)合征信試點辦法》和《深圳市個人信用征信及信用評級管理辦法》，都對規(guī)范當?shù)氐膫€人信用關系起到了積極的作用。

中央的法規(guī)制度，比如央行公布的《銀行卡業(yè)務管理辦法》和國務院2013年頒布的《征信業(yè)管理條例》，雖規(guī)范了個人征信業(yè)務的規(guī)則，但是具體的個人信用評級辦法、評級標準、個人信用信息采集披露程序、失信行為的懲戒力度、商業(yè)秘密和個人隱私權的保護措施等多項重大問題仍然存在漏洞，難以從根本上保障居民的合法權益。

(2)個人信用信息不對稱，數(shù)據(jù)共享程度低。我國的個人信用信息除分散在商業(yè)銀行、電信、公用事業(yè)單位等非政府部門中，還有一些分散在央行、法院、公安、稅務、海關、工商等多個政府部門。據(jù)聯(lián)合國教科文組織研究報告顯示，政府部門掌握的信息中至少有80%是與信用有關的信息。但是，目前只有部分商業(yè)銀行實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的聯(lián)合共享，人民銀行等多個政府部門擁有的個人信用信息無法采集，各部門也拒絕與其他非政府部門共享信息，導致信用信息處于分散和相互封鎖狀態(tài)，造成大量的可用數(shù)據(jù)嚴重浪費。銀行部門的共享信息中，只有與銀行有借貸關系的人在個人信用數(shù)據(jù)庫中才登記有“個人信用檔案”，并主要限于個人基本信息和個人與銀行有關的借貸信息，使得銀行無法通過個人的全面信息判斷借款人的信用程度。交易雙方信息的嚴重不對稱造成銀行的大量壞賬。

國務院早在2007年就頒布了《政府信息公開條例》，把政府信息公開作為行政機關的一項法定義務，公民可以在政府的官方網(wǎng)站上查詢到自己的個人信用信息。但是，目前我國的政府信息公開工作仍處于起步階段，很多部門并沒有設立官方網(wǎng)站，設立官方網(wǎng)站的部門查詢系統(tǒng)設計不合理，普通公民在網(wǎng)站上根本無法獲取想要的信息。居民查詢個人信用報告須持本人的相關證件及申請書到中國人民銀行各地分支行、征信中心查詢，征信中心不通過互聯(lián)網(wǎng)提供信用報告查詢業(yè)務。個人信用信息的查詢網(wǎng)站形同虛設。

(3)信用中介服務發(fā)展落后。我國大約有征信公司、資信評級機構、信用調(diào)查機構等500多家中介服務機構，其中大約400家的信用機構都是由政府著手設立的。這種完全依賴政府推動的發(fā)展格局不符合我國信用市場的發(fā)展宗旨。

數(shù)量上的絕對優(yōu)勢并沒有解決我國信用市場上存在的問題。事實上80%以上的信用機構都是以信用擔保為主要業(yè)務，能提供征信服務的機構為數(shù)很少。市場服務單一化較為嚴重，行業(yè)整體發(fā)展水平較低，缺乏競爭力，新產(chǎn)品的研發(fā)和創(chuàng)新能力嚴重不足，各大信用機構仍不能出具供金融機構普遍認可的個人信用報告。

由于信用中介服務從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)和水平整體不高，又由于缺乏相應法律政策的支持，我國現(xiàn)有的信用中介機構質(zhì)量遠遠不能滿足個人信用活動的發(fā)展。

(4)失信懲戒機制不健全。我國的法律條文，如《民法通則》、《公司法》、《銀行法》、《合同法》和《反不正當競爭法》等，均在不同程度上規(guī)定了違背信用后應承擔的法律責任，但是相應的失信懲罰措施仍未作出系統(tǒng)的法律規(guī)定。

政府部門有法不依和執(zhí)法不嚴的問題同樣也十分嚴重，對失信行為的懲處和打擊力度不夠，導致失信的后果與違信的法律責任不相符合。市場主體失信的成本過低，大量的失信行為得不到應有的懲罰，給社會帶來了極大的危害。2000年初，深圳等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對守信行為就已設立了獎勵制度，但目前為止央行等政府監(jiān)督機關并未將這種獎勵制度統(tǒng)一化，形成相應的法律制度，失信懲戒守信獎勵的信用環(huán)境仍未形成。

(5)信用意識薄弱，社會信用環(huán)境嚴重缺失。誠實守信是中華民族的美德，但傳統(tǒng)的信用文化只是把信用作為一種美德而傳頌。若一個人不守信，只是用道德輿論懲戒個人的失信行為，不守信者的經(jīng)濟利益并沒有受到太大的損失，失信的收益遠遠大于成本，理性經(jīng)濟人為得到更高的經(jīng)濟利益一如既往的不守信，如此下去必將導致社會信用環(huán)境嚴重缺失。

我國改革開放以后市場經(jīng)濟迅猛發(fā)展，但與此相適應的信用制度的法律法規(guī)、信用體系和失信懲罰機制并未隨之建立，因此市場經(jīng)濟中的失信現(xiàn)象時有發(fā)生。經(jīng)濟活動中的虛假欺騙不同程度地滲透到社會的政治、文化等多個方面，若不建立個人信用體系，將造成整個社會的信用危機。

3 公共物品理論——個人信用體系的供給

現(xiàn)代經(jīng)濟學在考慮物品的類型時，是根據(jù)是否具有非排他性和非競爭性將物品分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品兩大類。公共產(chǎn)品是指那些在消費上具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品和服務。非排他性是指為了滿足社會需要而提供的公共產(chǎn)品，可以無差別的由每個社會成員共同享用，一個社會成員享受這種公共產(chǎn)品并不排斥其他社會成員享受這種產(chǎn)品。非競爭性是指公共物品一旦提供，任何消費者對公共產(chǎn)品的消費都不影響其他消費者的利益，也不會影響整個社會利益。

公共產(chǎn)品又可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品嚴格滿足非競爭性和非排他性兩個條件，比如國防、法律法規(guī)等。準公共產(chǎn)品并不同時滿足非競爭性和非排他性兩種特征。根據(jù)非排他性和非競爭性側(cè)重點的不同，準公共產(chǎn)品又可分為俱樂部產(chǎn)品和共同資源兩種類型:俱樂部產(chǎn)品是指有排他性但沒有競爭性的物品，比如教育、衛(wèi)生、科技等;共同資源是指有競爭性但沒有排他性的物品，比如大海中的魚，周圍的生活環(huán)境等。［4］111－113

個人信用體系具有準公共物品的特性。一方面?zhèn)€人信用體系具有競爭性和排他性，信用良好的參與者能夠提高自己在經(jīng)濟活動中的競爭力，獲得更高的收入，這是一種內(nèi)部效應，這種利益完全被經(jīng)濟人所擁有;另一方面，經(jīng)濟人在獲得利益的同時，還有一大部分利益通過經(jīng)濟活動外溢給了社會，使得勞動生產(chǎn)率得以提高，此時個人信用體系又具有非競爭性和非排他性。此外其準公共物品屬性也表現(xiàn)為共享性和消費無損失性。信用市場上主觀不愿守信卻希望可以從優(yōu)質(zhì)的信用環(huán)境中獲取利益的“搭便車”主體很多，多數(shù)參與者只愿意以低成本向征信機構獲取信息，而不愿動用私人資金建立信用環(huán)境。昂貴的排他費用決定了個人信用體系具有“燈塔”公共性，但是又存在不同，表現(xiàn)在個人信用體系提供過程中并不完全存在著效果外溢。個人信用信息可以封閉在數(shù)據(jù)庫中，禁止向部分人提供以保障其隱私性。因此個人信用體系具有準公共物品的屬性。

公共產(chǎn)品因其特殊性必須由政府提供，政府直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品的形式歸納起來有三種:中央政府直接經(jīng)營，地方政府經(jīng)營，地方公共團體經(jīng)營。個人信用體系作為整個社會信用體系的基礎，政府有責任完善社會的基礎設施和服務。

但政府提供個人信用體系并未消除個人信用體系的構建成本，只是解決了個人信用體系供給成本的補償問題。政府為建設個人信用體系所做的眾多努力都離不開稅務，這就帶來了征稅行為自身的成本和征稅給社會經(jīng)濟活動帶來的扭曲效應，引起了政府提供個人信用體系的效率問題。政府提供個人信用體系的效率如圖1所示。

圖1 政府提供個人信用體系的效率

從圖1可知，生產(chǎn)可能型曲線，其代表的是社會用于建設個人信用體系的全部資源被充分利用后，政府提供個人信用體系的最佳狀態(tài)。該曲線上的每一點都是帕累托最優(yōu)狀態(tài)。但是由于個人信用體系建設過程中的成本問題和提供過程中的搭便車問題，需要政府通過征稅予以解決，此時便出現(xiàn)了征稅的雙重成本，背離了帕累托最優(yōu)狀態(tài)。因此，在其內(nèi)側(cè)形成了一條生產(chǎn)可行性曲線，此時社會整體效應減少了。

個人信用體系因其非競爭性的不完全而導致政府在提供個人信用體系的過程中產(chǎn)生了效率損失，因此政府用法律的手段允許并保護非國家行業(yè)進入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營領域。這不但減輕了國家財政負擔，而且還能提高服務質(zhì)量和消費效率。我國現(xiàn)階段個人信用體系的建設應采用政府和市場相結合的方式。政府和市場的供給作用具有互補性，努力尋求政府、市場在個人信用體系供給領域的均衡點，建立個人信用體系供給的多中心和互補機制，更有效的提供個人信用體系和實現(xiàn)公共利益。

4 國內(nèi)外個人信用體系的比較分析

對比美歐發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，國內(nèi)外建立個人信用體系的基本內(nèi)涵是一致的:一是個人信用相關法律的建立和完善。市場化模式、政府主導模式以及會員制模式，這三種模式都具有比較完善的法律體系，詳細規(guī)定了個人信用信息數(shù)據(jù)的收集和保護，并在信息隱私權方面設有專門的保護條款。但是各國對隱私的保護程度不同，歐洲對信用中介機構的限制比美國更多。二是個人征信數(shù)據(jù)的開放和信用數(shù)據(jù)庫的建立。美國傾向于公開提供并獲取數(shù)據(jù);歐洲各國政府則強制性要求金融機構提供數(shù)據(jù)，導致信息來源面窄;而日本則只是對其會員機構提供。三是信用服務中介機構的建立和發(fā)展。美國的信用中介機構是獨立于政府之外的民營機構，服務于個人信用信息領域的主要是三家信用局;歐洲各國主要是以公共信用信息登記系統(tǒng)為主征集個人信用信息;日本是基于銀行業(yè)協(xié)會的三大信用信息機構。四是政府對個人信用行業(yè)的監(jiān)管。美國具有完備的16套信用立法，因此政府在個人信用管理中的作用有限，其監(jiān)管機構主要是民間機構;歐洲各國從數(shù)據(jù)的征集到信用中介機構的監(jiān)管都離不開政府的監(jiān)管;日本則以行業(yè)協(xié)會的自律為主，政府很少參與信用市場的監(jiān)管。五是各國對失信行為的懲戒方式。美國通過市場自發(fā)建立懲戒機制，歐洲各國通過政府等公共事業(yè)單位來懲罰違信行為，日本則是通過收集不良信用者的信用記錄并予以保存。

不同國家必須建立適應自己國情的信用體系。我國的個人信用體系發(fā)展了十余年，有了一定的成績，但與發(fā)達國家相比仍屬于初級階段，有關理論和實證研究還有待提高。因此在建設個人信用體系的過程中，必須結合我國的具體國情，吸收和借鑒發(fā)達國家信用經(jīng)濟建設的實踐經(jīng)驗。

美國市場化的個人信用體系構建模式是世界上最先進的管理模式，其特點是效率高，要求具備完善的法律法規(guī)和社會保障體系。但是，我國現(xiàn)階段市場經(jīng)濟發(fā)育狀況和社會信用環(huán)境都不理想，這種情況下不能完全依靠市場經(jīng)濟的運作機制發(fā)展個人信用體系。歐洲模式由于依賴中央銀行和政府的推動作用，高效集中個人信用信息，便于個人信用體系的組織和管理，但是由于個人信用體系的準公共物品特性，完全依賴政府的主導作用，會導致搭便車現(xiàn)象和政府成本供給問題。日本模式與我國經(jīng)濟發(fā)展方向差距較大，很難短時間內(nèi)在我國推進會員制運行模式。因此，我國應引入個人信用體系的強制性構建模式。

5 我國個人信用體系構建——強制性制度變遷

制度變遷是指制度本身產(chǎn)生、發(fā)展、不斷完善以及不斷被替代的過程，分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種類型。誘致性制度變遷是通過發(fā)揮基層單位的作用，經(jīng)濟主體自發(fā)倡導的對現(xiàn)行制度進行創(chuàng)造的自下而上、先易后難、先試點后推廣的漸進性變遷;變遷的代價比較小，但自發(fā)的變革會破壞現(xiàn)有的經(jīng)濟秩序，又會造成“搭便車”問題。強制性制度變遷是指政府作為制度變遷的主體，通過制定法律法規(guī)進行的自上而下激進性質(zhì)的變遷，能夠利用政府和法規(guī)自身的強制力，在最短的時間內(nèi)，以最快的速度實現(xiàn)制度的變遷。［5］46

市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟，為推動市場經(jīng)濟的快速發(fā)展必須快速建立個人信用體系。我國的個人信用體系建設不是單一的制度安排出現(xiàn)了問題，而是整個制度體系，包括征信、評估、監(jiān)督、失信懲戒都需要進行全面改造;也不僅僅是對現(xiàn)行的中央和地方政府信用制度割據(jù)局面在實際運行過程中所進行的細微調(diào)整，而是對整個個人信用制度進行統(tǒng)一引導、全方位的根本性變革。因此解決個人信用體系發(fā)展過程中存在的問題最直接的辦法，就是政府通過強制性制度變遷，從根本上規(guī)范個人信用體系的發(fā)展制度。

通過對個人信用體系的公共物品屬性進行研究，得出我國的個人信用體系必須采取政府主導、市場推動的模式。因此在這種情況下，政府必須利用強制性手段，以最快的速度在短時間內(nèi)推出政府和市場共同作用的個人信用體系建設模式。采用央行統(tǒng)一制定的征信制度，由中央銀行和政府的相關監(jiān)督機構對個人信用體系進行監(jiān)管，最終有效解決個人信用體系這一公共物品在提供過程中的搭便車現(xiàn)象，改善個人信用體系有效供給不足的問題。

在建設個人信用體系的過程中，政府要通過強制性制度變遷的政策手段，制定有關個人信用的法律制度，建立覆蓋全國的個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫，制定統(tǒng)一的信用評估標準。同時利用市場的自發(fā)性規(guī)則建立個人信用中介機構，對各級政府部門提供的個人信用信息進行處理，制定出統(tǒng)一的個人信用報告。

6 結語

我國的個人信用體系建設對于促進市場經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展具有重大意義。本文通過對個人信用體系的現(xiàn)狀及問題進行研究，根據(jù)個人信用體系的公共物品屬性，提出政府要從強制性制度變遷的角度，具體從法制建設、信用道德建設、個人信用信息共享機制等方面重新建設我國的個人信用體系。

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